時間：2023-04-06 18:48:32
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摘要：本文認為，要使地方政府走出制度創新的困境，應著重從三個方面入手，即：地方政府應履行自己的產權職能，以制度創新促進產權的多元化，并通過產權保護，解決微觀主體的動力激勵問題；以制度化約束規范中央與地方的制度創新關系；退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換，如收縮公有經濟的市場戰線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。
筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。
一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵
產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權威在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等。現在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。
當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。
除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。
產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。
然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺。現有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理權威；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）
科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。
根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：
第一，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。
第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。
第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利。“因為私營資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保證產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。
第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。
第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。
二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系
一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權威主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保證。
從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權威的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。
可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。
根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保證其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。
中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保證中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。
三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換
政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不完全競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。
根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中。“無形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）
但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。
然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。
政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。
為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：
第一，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。
第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）
第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不完全等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。
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【關鍵詞】 行政組織；行政管理；領導溝通；溝通障礙；對策
在現代行政組織理論中，領導溝通是一個十分重要的組成部分。有效的領導溝通往往被形容為行政組織中流動的血液，是行政組織統一指揮與行動、消除隔閡與誤會、確保工作效率、實現高效領導的重要環節。良好的溝通是行政組織運轉的必備條件，有效溝通有利于領導目標的實現。
一、領導溝通在行政組織中的地位及作用
行政組織領導溝通是一種特殊的溝通類型，是指行政領導者在履行行政組織職責的過程中，行政領導者為了有效實現行政組織目標，將某些信息傳遞給上級和下屬，并期望對方做出預期效果的反應過程。
1、領導溝通是組織管理工作的基礎
領導活動賴以存在的組織系統是一個由若干部門、層級和內外之間的溝通渠道構成的有機整體。領導溝通是把組織各層次、各部門維系在一起的動脈。離開溝通，領導意圖的貫徹、組織功能的發揮以及管理目標的實現是不可能的。行政組織中的領導者正是利用有效的溝通，來維持和實現組織的有效領導和運作。正如著名管理大師彼得•德魯克明確指出的：“無論是計劃的制定、工作的組織、人事的管理、部門間的協調、組織之間的交流，都離不開溝通。
2、領導溝通是正確決策的保證
決策是行政領導的基本職能，行政領導的任何決策都離不開信息，溝通則是收集、傳遞和使用信息的重要手段。如果領導者沒有充分溝通，就不可能得到足夠有效的信息，也就不能發現問題、確定目標、提出正確的決策方案。事實證明，許多決策過程的失誤都是由于信息依據不充分，溝通不暢造成的。
3、領導溝通是增強組織凝聚力的有效方式
有效的領導溝通能使下屬明確組織目標，共享組織愿景；能夠使下屬獲得有效工作的必要信息，滿足下屬的心理需要，進而增強組織凝聚力；能夠充分調動下屬的積極性、主動性和創造性，增強其使命感和責任感；有助于組織內部團結一致，增強組織的凝聚力和奮發力，進而促進領導者領導力的提升；能夠促進組織內各個部門與成員之間的相互了解，在組織內創造一種和諧的、積極向上的氛圍；可以使組織成員深切地感受到自己在組織中的主人翁地位，提高對行政領導者和組織目標的認同感。
二、我國行政組織中領導溝通存在問題及成因
在行政組織中，各級領導都在強調溝通的重要性，但在領導活動中溝通卻往往達不到理想的效果。這主要是因為在我國行政組織中存在著領導溝通障礙，主要表現為：
1、信息反饋失調
行政信息反饋就是把行政組織活動及行政信息系統輸出去的信息的作用結果返送回來，使之對行政管理活動和行政信息的輸出再發生影響和控制作用。目前我國行政組織領導溝通反饋失調的主要表現，一是“報喜不報憂”、“上情不能下傳，下情不能及時上達”；二是原始信息經過的中間環節太多，經過層次繁多的加工處理，使公眾的意見和呼聲不能準確地傳輸到決策層；三是自上而下或自下而上的單向輸出，缺乏橫向與雙向的反饋交流。
2、信息失真
溝通的信息失真是在傳送的過程中信息被歪曲，到達信息接受者手里的是被歪曲了的信息。我國行政組織中領導溝通信息失真具體表現為以下三種類型：一是行政信息虛假；二是行政信息滯后；三是行政信息缺失。信息的失真現象在我國行政組織的領導溝通中尤其嚴重，諸如弄虛作假、欺上瞞下等，都是信息失真的典型表現。
3、信息不對稱
“信息不對稱”是指領導溝通所依賴的信息在相對應的組織、部門或個體之間呈現不均勻、不對稱的分布狀態，即一方占有的信息的數量和質量優于另一方。由于信息的不對稱，使信息接受者在溝通過程中陷入了一種“無知”的境地，他們不得不被動地接受現實，也就不可能對事物做出科學、合理的判斷，進而制約其它環節領導活動的順利開展。
三、克服我國行政組織中領導溝通障礙的途徑
1、提高領導者溝通藝術
對于現代領導者來說，必須精于和人溝通交流的藝術。首先要進行換位思考。通過換位思考，行政領導者與下屬可以相互了解、增強信心，建立信任關系。其次要善于傾聽，保羅•趙說：“溝通首先是傾聽的藝術”。傾聽是領導溝通的一個重要方法，認真傾聽，能激發對方的談話欲，促進更深層次的溝通。其次要給予及時的反饋。反饋可以是語言上的，也可以是非語言上的。三要創造良好的傾聽環境。一個良好的環境能在很大程度上改善傾聽的效果。四要提高傾聽技巧。如培養傾聽的興趣、了解對方的看法、使用開放性的動作，不要心存偏見等。這些都是有效溝通的重要手段。
2、注重個性魅力
即領導者運用自身的人格魅力，輔以適當的情感、話語、談話技巧、肢體語言等來達到最佳的溝通效果。美國前總統富蘭克林在其自傳中，談到自己的溝通技巧時說：“當我在推動任何可能引起爭論的事情時，我總是以最溫和的方式表達自己的觀點，從來不使用絕對確定或不容懷疑的字眼，多年來這樣的溝通方式使我推動許多棘手的問題一帆風順”。由此可見，運用良好的個性化溝通可以使許多困難問題迎刃而解。
3、完善領導溝通制度
完善領導溝通制度，是提高行政組織領導溝通制度化、科學化，保證行政組織溝通渠道暢通，溝通過程有效的根本保證。
第一，健全信息傳遞制度。行政組織系統是一個由多層級、多部門構成的復雜系統，為了既能夠把領導者的決策、規定、指示和任務，準確地傳達給下級每一個部門，又要把下級部門的工作情況及時反映給相關領導部門，行政組織應該建立多渠道信息傳遞制度，讓公眾與政府部門能夠直接或間接地與行政領導者進行交流對話，使公眾的意見能夠有比較充分和有效的方式公開表達出來。第二，建立信息公開制度。信息公開，是指行政組織通過多種方式公開其，公開有利于公眾實現其權利的信息資源，允許公眾通過查詢、閱讀、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式依法利用各級行政組織所控制的信息。信息公開有利于公民參與和監督行政管理過程，有利于改善領導者與群眾和其他組織的關系，提高其他參與者的地位和作用，有利于減少行敗。第三，完善信息溝通監督制度。完善領導溝通的信息監督制度要建立溝通的縱橫聯系。我國已經建立起一定的行政溝通體系，但應該通過法律的形式加以明確。行政溝通體系內中央、省和基層各部門應建立起縱向聯系，及時溝通情況，反饋信息；同時也要建立橫向聯系，時刻關注人民群眾反映的重點和社會熱點問題。同時，需對行政組織溝通的監督地位在法律上予以認可，方能確保對行政組織溝通中反映的問題進行及時處理落實，監督行政組織的各項工作。
【參考文獻】
一、經濟全球化的內涵
經濟全球化是當前世界經濟發展的趨勢，是世界經濟發展的的重要特征之一。它是超越國界的世界經濟活動。世界經濟活動具體是貿易、投資、金融、生產等活動。經濟全球化是全球范圍的有機經濟整體，它是通過對外貿易、資本流動、技術轉移、提供服務，相互依存、相互聯系而形成的。
二、經濟全球化的動因
經濟全球化是社會和經濟國際化的新階段發展生產。在發展的過程中，生產力是決定性的因素。經濟全球化的國際化程度也隨著生產力的提高而不斷的提高，進入到了世界的舞臺中。這是經濟發展的自然過程，客觀規律，有力地促進生產力和經濟發展。
推動經濟全球化的根本動力是生產力的發展。進入90年代，現代技術革命在更深的層次推動著世界經濟朝著全球化方向演進。世界經濟活動主要由國際貿易和國際金融所組成，成為推動世界經濟全球化的兩大源泉。
三、當今經濟全球化的具體表現
首先是生產國際化。生產國際化是國際生產領域中分工合作及專業化生產的發展。這種分工方式在國與國之間進行，構成了國際生產網絡體系。這種現代的分工方式已經不是在國家層次上的綜合分工，而是深化到部門層次和企業層次的專業化分工。其次是產品國際化，也就是出口生產所占生產總額中的比重不斷提高，具體表現形式是現代國際貿易的不斷增加。幾乎所有國家的眾多企業都以這種或那種方式參與國際商品交換。最后是投資金融國際化，隨著生產和產品的國際化不斷發展，使國際間資金的流動日益頻繁，從而促進了投資金融的國際化。為了適應于國際化的大浪潮，各國政府逐漸放寬了對投資金融的管制，還提出許多鼓勵措施，促進本國對外投資的發展。
四、經濟全球化對中國的負面影響對于我國來說，經濟全球化浪潮是無法回避的現實，但是經濟全球化是一把雙刃劍，這同樣是一個不可忽視的主流觀點。經濟全球化對于我國的經濟來說，會使我國的經濟發展更快。但是也有一定的負面影響，中國作為全球化進程中的后來者承受著全球背景的巨大壓力，甚至已經影響到我國經濟安全的因素。
五、中國地方行政管理模式存在的主要問題及解決對策
(一)中國地方行政管理模式存在的主要問題
行政管理體制改革是一個階段性與連續性相統一的進程，在這個進程中，不斷的會有問題發生，因此，需要不斷研究新情況、解決新問題。中國地方行政管理模式的主要問題如下：
(1)地方政府的職能轉變不到位。政府職能在經過很多次的轉變之后還是不完善，尚未完全轉變到經濟調節、社會管理、市場監管、公共服務等方面上來。
(2)地方行政管理體制改革無法適應行政法制建設。長久以來，對管理經濟的手段主要是運用于行政手段，這就容易使行政管理體制在改革過程中缺乏法律保障。
(3)地方行政機構設置不合理。地方行政部門的層級過多，部門之間的職責不清，協調能力差。對于行政機構的設置、職權劃分、運行方式方面還存在一些問題。
(二)解決對策
健全中國特色的行政管理模式，就是要著力推進行政管理體制中，適應不斷發展的經濟社會的需要，以轉變地方各級政府職能為重點，完善經濟法律制度。
(1)中國地方行政管理模式改革的重點就是轉變政府職能。社會和經濟的有序運行，關鍵是要充分發揮市場配置資源的作用，政府主要運用經濟和法律手段有效地調控經濟，做好市場監督，做到政市分開，政企分開、政資分開，政事分開。
(2)設置適當的規模，明確責任，結構優化的行政機構政府規模與人員應當與其擔負的職能相匹配，盡可能做到規模適度。按照市場經濟的要求，明確各級職責，以加強經濟，社會管理和公共服務為宗旨，建立適度規模的政府。
一、征文對象
本次論文征集活動面向全國范圍內色彩領域科技工作者，邀請中國流行色協會會員、基地企業、理事單位科技工作者參與，歡迎廣大色彩科技人員和色彩應用人員踴躍投稿。
二、征文類型
本次征文面向尚未公開發表或在三年內公開發表的原創性論文(2009年1月1日后正式發表的論文)，已請注明出處。
三、征文內容
色彩科學應用與發展領域的各類研究及應用成果。內容包括：紡織品、服裝及服飾、工業設計、汽車工程、城市規劃、城市建筑與環境色彩、室內裝飾、光學、照明設計、數碼設計、印刷技術、色彩文化、藝術研究、色彩教育、家居設計、個人形象設計等。
四、征文要求
(一)內容
立意新穎、色彩應用具有時代感和創新意識、圍繞主題、理論或方法創新務實、觀點明確、資料翔實、文獻引注規范。
(二)篇幅
論文正文字數不超過5000字、摘要不超過300字。 (三)格式
論文采用Word文擋，頁面按A4紙排版，正文字體為宋體五號字，單倍行距。主要框架包括：(1)題目；(2)作者姓名、單位、郵政編碼；(3)中文摘要；(4)英文摘要(5)中文關鍵詞：(6)正文；(7)參考文獻；(8)作者簡介：姓名、性別、出生年月、工作單位、職稱職務、研究領域和成就、通信地址、電話、傳真和E-mail。請在參考文獻之后附作者簡介。“作者簡介”請用五號黑字體左起頂格排，后空一格，接排。作者簡介在200字以內。論文中圖片黑白和彩色均可。
(四)其他
所提交論文應為作者原創，尊重知識產權，不得抄襲剽竊他人學術論文和學術觀點及圖片，無侵權或版權糾紛，組委會不承擔核實義務以及因此引起的任何責任。
五、論文提交
請于2012年9月30日前將論文和論文征集登記表以電子郵件方式發送到組委會電子信箱，并將報名表傳真至組委會。論文征集登記表請登陸.cn下載。
六、其他
(一)經評審，入選的優秀論文將由國家正規出版社公開出版，為論文作者頒發優秀論文證書，并擇優在《流行色》、《色彩中國》和中國流行色協會網站等媒體刊登。論文集將被中國知網“中國重要會議論文集全文數據庫”收錄。
(二)部分入選優秀論文將推薦在11月30日召開“紀念中國流行色協會成立三十周年”學術報告會上宣讀及做學術交流。
(三)本次論文征集和出版不收取任何費用。
七、聯系方式
聯系人：秦愛梅
電話：010-85229522 85229582
傳真：010-85229531
關鍵詞：行政 事業單位 財務管理 現狀 對策
隨著社會的日趨發展和進步，我國行政單位體制改革也隨之得到了深化，以政府采購、部門預算以及國庫集中支付等當做前提的財政管理機制，對行政單位會計核算以及財務管理也有著越來越高的要求。
1、行政單位財務管理的定義
我國行政單位財務管理主要指事業單位根據國家的財務制度、政策、方針以及法規等，有計劃的對資金進行運用、籌集以及分配，對經濟活動進行核算，并對財務進行監督和控制，從而確保事業任務和計劃能夠順利的完成。
2、行政單位財務管理現狀
2.1、沒有完善的財務管理體制。單位財務相關的規章制度不健全，甚至是形同虛設，人力資源配置以及會計制度也不健全，并缺失相關的監督制約制度，普遍存在隨意調用資金的現象。
2.2、缺失有效的預算執行能力。財務管理過程中的資金預算主要是為了科學規范的對事業單位財務支出和財務收入進行統籌管理。這就致使財務預算制度一定具有約束性以及強制性，但就行政單位財務管理形式而言，預算管理制度缺乏強有力的執行力度，其普遍存在著預算超支以及支出混亂等現象，以此使行政事業單位具有的社會公信力被大大的降低。
2.3、沒有健全的資產管理體制。第一，資產管理體制不健全，沒有規范的管理資產資源配置，還缺失合理的資產管理監督制度；第二，沒有合理的資產預算管理配置，投入資金利用效率低，致使資金投入嚴重的超出預算；第三，資產管理現代化和信息化程度較低。第四，沒有科學的固定資產核算手段，還具有著嚴重的資產流失以及資產虛增等現象。
3、加強行政單位財務管理的措施
3.1、提高財務管理意識。如果想使行政單位財務管理水平得到提高，則需要使人力資源具備的重要作用得到充分的發揮。首先，事業單位可以從加強財務管理人員的管理方式以及管理意識著手，這就需要事業單位不斷的加強相關工作人員的指導工作以及在崗培訓工作，以此使其整體素質得到提升。事業單位可以選取完善獎勵機制以及培訓機制等方面來激發工作人員的工作積極性。其次，行政事業單位應該創設良好管理氛圍，吸引更多優秀的管理人員加入其中，以此為行政單位財務管理汲取更多的知識和經驗。行政單位還需要從完善軟件資源以及硬件建設等方面著手，為人力資源充分發揮職能提供良好工作環境，在工作中還需要足夠的尊重員工，并積極的鼓勵員工不斷的對工作進行創新，積極的獎勵具有貢獻的員工，以此使行政單位財務管理可以形成良好的工作風氣，并潛移默化的推進行政單位財務管理更加的完善、科學和先進。
3.2、構建完善的財務管理體制。行政事業單位如果想要構建完善的財務管理體制，可以需要從以下幾個方面著手：第一，需要根據國家相關法律規定來對相關工作進行指導，但是在實際部署的過程中，應該結合本單位具體情況來對管理細則以及管理資源配置進行制定，主要囊括了執行方案、資金管理系統、設計方案以及經費支出監督等財務控制制度。實行以上制度需要涵蓋行政單位的所有部分和所有工作環節，并制定相關的操作細則。制定行政單位財務管理制度時，需要嚴格的對國家法律規定進行遵循，并把此當做標準來對工作規章制度進行細化，以此使相關的資金定額以及項目工資被控制在標準之內。第二，還需要不斷的對事業單位財務管理機制進行完善，加強內部審計工作，使財務風險可以控制在最小的范圍之中，而財務監督機制需要把量化形式當做標準，杜絕出現形式化，從而讓財務監督體制存在著更高的操作性。
3.3、加強資產管理。加強資產管理需要在對國家制定的資產管理法規以及法律進行遵循的基礎上，對行政單位資產管理制度進行完善。對行政單位資產管理工作流程進行制定，并對固定資產管理的工作環節以及具體內容進行確定，從而為資產管理配置提高合理的資源支持。提高固定資產的盤查規劃，并制定年度、周以及季度的審查細則以及資產管理預算。不斷的對固定資產制度進行強化，在責任落實到人以及分級負責的基礎上，對所有部門具有的固定資產管理責任進行明確。
3.4、構建合理有效的監察機制。行政單位財務管理需要把國有資產的利用和分配當做重點，構建相關的國有資產監控制度，實現財、實一致。還需要構建健全的國有資產審批制度，設置專門的小組對重大資金進行監督管理，在資產得到批準的前提下，保證國有資產具有的完整性得以落實。強調管理方式以及管理機構統一，則可以使專項設備具有的使用效率得到提升，從而使國有資產的信息化建設得到加強。
4、結語
我國事業單位的財務管理出現問題的原因具有著獨特的歷史因素，如果想要對其進行改善，就需要相關的工作人員共同努力，以此使財務管理水平得到有效的提升，并使財務管理具有的重要作用得到充分的發揮。
參考文獻：
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[2]郭祥林，陳雙雙.事業單位崗位績效工資制度改革的實踐與思考[A].“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集[C].2007.
[3]吳嵐.淺談行政事業單位固定資產管理存在的問題及對策[A].湖南省衛生經濟學會第四屆理事會第七次會議暨第二十二次學術年會專輯[C].2008.
關鍵字：行政法學；控權論；權力限制
一．關于控權論
（一）控權論的歷史起源
控權論的基本觀點認為行政法的基本內容是控制和限制政府權力，司法審查是重要的手段，同時重視行政程序。其主張行政法的基本目的在于保障私人的權利和自由，要嚴格限制行政機關的自由裁量權，行政機關沒有自由斟酌，自由選擇的余地，只能在法律規定的范圍內進行
控權論起源于英美等國，它的產生與資本主義國家行政權的迅速擴張相關。行政權力的擴張有可能給社會帶來福音，增強了對社會秩序的維護，但是另一方面也可能造成對社會和公眾的危害。在為了限制政府權力夸張，胡作非為的背景下，不少學者提出了通過行政法來加強對行政權的控制的主張。英國著名行政法學家H．韋德是傳統的控權論主要代表人之一，他對于傳統控權論的分析清晰且深刻，指出了控權論產生發展的歷程。[1]“因此，行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府胡作非為，以保護公民。”[2]
（二）管理論及平衡論的介紹及弊端分析
1．管理論
管理論是從前蘇聯、東歐各國及我國早期的一些行政法學者提出的關于“行政法就是國家管理法”的定義和相關的理論體系中進行抽象、概括而命名的。比較有代表性的前蘇聯學者馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中認為：“行政法作為一個概念范疇就是管理法，更確切的說就是國家管理法”。并進一步認為，行政法的調整對象是國家管理關系。[3]
這一理論存在著明顯的缺陷，現已逐漸退出了主流理論的行列。首先，管理論對于行政法價值的判斷有失偏頗，強調行政主體的權威，忽視行政相對人的利益，打破了權力的制衡機制，與現代法治發展背道而馳；再次，管理論容易導致權力濫用，其以管理為本位，把法律視為管理公民的工具，過分強調行政特權，缺乏嚴格的行政監控手段，必會放任行政權的肆意妄為；最后，管理論有悖正義，“正義否認為一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享有的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲”。[4]
2．平衡論
平衡論是羅豪才教授等在論文《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方權利義務平衡》中首次提出的。基本內容是在行政機關與相對一方權力和義務的關系中權利義務在總體上是平衡的，它既表現為行政機關與相對一方的平衡，也表現為表現為行政機關與相對一方義務的平衡；既表現為行政機關自身權利義務的平衡，也表現為相對一方自身權利義務的平衡。
平衡論也存在一定的不合理之處。第一，平衡論沒有揭示出行政法功能的本質特點，其平衡是對于利益關系的平衡，這是其他法或者宗教、道德也可以具備的功能，沒有說明行政法的個性化的平衡功能所在；第二，平衡論缺乏行政法賴以存在的客觀基礎，在行政領域內，公共利益和個人利益因各自擴張而出現矛盾，外化為行政權和相對一方權利之間的沖突，平衡在現實中往往是難以達到的。
二．控權論的現實價值
（一）控權論在行政立法上的運用
行政立法是指國家行政機關根據法定權限和法定程序制定和行政法規和行政規章的活動。行政立法要遵循以下幾個基本原則[5]：
1．依法立法原則
2．民主立法原則
3．法制統一原則
（二）控權論在行政司法上的運用
行政司法在行政司法是指行政機關根據法律賦予的司法職能，依法居中對行政爭議和與行政管理相關的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱，包括行政復議、行政裁決、行政仲裁旺行政調解等。
（三）控權論運用上的現實性難題
行政權在實際運作過程中也常常會受到各種干擾、阻力甚至損害，而有些干擾和阻力是行政權難以依靠自己的力量排除和克服的，比如，“以黨代政”的干預、其他國家機關的干預等等。有些組織和公民當中，有一些是握有相當大的權力的人，盡管在行政相對人的地位上他們手中的權力是不具有法律效力的，但是事實上他們卻可以倚仗權力來對抗權利，使行政權的運行受阻。這些干預和阻力使行政權不能有效的行使，行政職能無法實現，因此在控權的同時，仍應思考對于行政權的另一方面保障。
三．控權論運用的完善建議
（一）英美法系的相關經驗
1．代議機關的審查和控制
在《美國行政法的重構》一文中，斯圖爾特教授對美國行政法“傳統模式”的基本要素進行了描述：第一，行政機關決定對私人予以制裁的行為，必須得到立法機關的授權，授權的方式是制定控制這些行政行為的規則。第二，行政程序設計的宗旨應當是促進行政機關中立、準確、合理地將立法機關的指令適用于特定情形。正因如此，有助于查清事實的聽證程序得到普遍重視，正式的案卷記錄得到強調。第三，行政機關作出決定的程序必須便于法院對行政行為進行司法審查，以便通過司法審查來檢驗和確保行政機關遵守立法機關的指令。[6]
2．激發公務員的能動性優點
(一)醞釀階段
1979年以后，隨著改革開放的推進以及經濟體制改革的深入，當時我國的行政體制的弊端日漸凸顯，為了解決行政管理體制的不適應性以及時展中復雜的政治與行政管理問題，我國的行政體制改革逐漸被提上日程。I982年是我國于改革開放后的第一年，同年行政管理科學得以恢復。縱觀這一時期，由于學科本土化的意識還比較差，公共管理還沒有形成完善的框架體系。大多數的研究都局限于政府管理及公共管理一般理論性研究，并且公共管理的學科主要偏向研究政府的行政管理以及公共管理理論的研究[1]。
(二）恢復和積淀階段
經過改革開放后一段時間的發展，我國的公共管理學科教育已經進入恢復階段。1S>86年，我國的高校開始將行政學作為政治學的二級學科進行本科教育，其中部分高校還設立了行政管理的碩士教學點。1987年公務員制度的建立也為公共管理學科的發展以及教育提供了很好的契機。并且在1988年中國行政管理學會開始在北京成立。至此，我國的公共管理開始形成體系，大量的行政學論文及專著開始涌現。
(三）突破和發展階段
12年，黨的十四大確立了中國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的方針。為了順應時代的發展，中國原有的行政體制也相應發生了變化。并分別于13年3月和8月決定進行中央政府機構改革和公務員制度改革。而后于1994年我國的國家行政學院正式成立。這些都為公共管理的研究和發展提供了良好的歷史機遇，之后各地方政府開始成立地方行政學院，這一時期很多的公共管理學者開始研究西方公共管理理論和經典著作，我國公共管理的研究視野由此打開。
(四）轉型騰飛的新階段
I"8年《普通高等學校專業目錄》對公關管理分散的專業和理論性的教學模式做出調整，并正式將公共管理設立為管理學下屬門類，主要包括行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、國土資源管理五個專業。這一階段主要是針對市場的需求，注重培養公共管理專業人才。在學科體系方面，中國公共管理的學科體系基本形成。公共管理的研究任務也從政府行政為導向轉為以公共問題為導向。
二、中國公共管理學科發展問題分析
綜上所述，公共管理在我國的發展也僅僅只有二十幾年的時間，但是發展速度確實驚人和令人欣喜的。但是我們應當可以清晰的看到，作為一門學科的公共管理，其在中國的發展還是存在一系列的問題亟待解決。
(一）公共管理理論研究方面本土化不足
我國的公共管理是在中國社會主義改革以及引進西方發達國家理論的基礎上發展起來的，但是由于發展時間較短，長期奉行西方經典理論，并且缺乏實踐發展經驗，忽視了中國具體國情問題的研究因為沒有任何一種理論和管理模式是萬能的，更何況中國與西方資本主義國家也存在著典型的制度差異。隨著經濟全球化的加劇，各國在政治上聯系曰益密切，中國在21世紀面臨著更大的挑戰與機遇。因此，如何在國際舞臺上根據我國的現實國情，構建適應我國發展的公共管理理論迫在眉睫。
(二）研究方法上定量研究不足
定量研究是指研究者事先設定假設成立，并確定變量之間的因果關系，然后用一些檢測工具測量和分析這些變量，從而驗證人員預先設定的假設一般而言，公共管理方面的定量研究是指將運用統計技術運用到公共管理研究領域。
在我國公共管理定量研究的這一問題上，相關學者總結了七本我國主流行政管理刊物，根據其對2729篇論文的統計結果顯示，我國的公共管理論文規范研究占到了總數的94.5%,處于理論研究的論文占到了總數的96%,而論文中沒有涉及到數據分析的則占到了論文總發表數量的94%。也就是說，當前我國關于公共管理的研究大多數還是處于理論研究和問題分析階段，而對公共管理的定量研究卻是少之又少。
(三）在學科教育上公共管理理論研究與實踐脫節，導致發展乏力
公共管理在我國經歷了二十多年的發展，適應中國國情的公共管理的理論結構初步建立，同時我國公共管理學者也充分吸收借鑒了西方發達國家的公共管理理論研究成果。但是在我國的高校教育體系中，無論是公共管理的理論知識還是教學模式都比較陳舊，主要表現為：教師主要以理論講述為主，就理論講理論很難能夠使學生更好的理解公共管理的方方面面。其次由于忽略引領學生參與教學實踐，很難培養學生在科研方面的能力。最后，中國經濟的發展與在公共管理實踐部門的投入和支持力度也是遠遠不足的。就目前而言，實際部門所做出的努力遠遠達不到學界的需要。
三、公共管理學的未來發展任務
(一)借鑒西方的管理理論與立足中國本土化研究相結合
借鑒西方國家的公共管理理論與著作的本意也是為了促進我國公共管理學科的發展，但是這種全盤照搬西方公共管理理論分析中國公共管理的事實，完全不考慮國情的研究方法顯然是不正確也是不可取的。中國的公共管理研究必須在借鑒西方研究成果的基礎之上，結合中國實際，切實分析我國的具體國情，從而建立適合我國國情的公共管理研究。個人認為公共管理學科研究的本土化，可以分為兩部分，第一，借鑒國外的管理實踐，中國的學者可以運用國外的管理理論和方法解決中國管理實踐中的現實問題。通過研究分析國外的管理實踐，了解國外學者如何從管理實踐中提出問題，如何通過具體的研究工作建立相關的管理理論同時必須分析國外公共管理理論是如何在管理實踐的推動下不斷演迸和發展的。第二，考慮中國的具體國情，公共管理學者必須以中國公共管理實踐為依據，通過選擇中國政府、學校、企業以及其他各類社會組織的各種管理問題作為研究對象,在研究中建立起適應中國國情的公共管理理論。
(二）定量研究與定性研究相結合的研究方法
雖然定量研究方法存在自身所固有的局限性，但這也是公共管理學科科學化的方向。所以我們必須從實證經驗出發，借助相關的技術和數理分析模型，這對公共管理研究者準確有效的分析現實情況具有
其實&性研°究方法與定量研究方法并不存在孰優孰劣的問題，只是中國特色社會主義的現實國情，要求我們在研究方法上要做到定量研究與定性研究的相互結合，只有這樣才能從根源上避免因為單純的依靠理論研究而不切合中國實際的情況發生；同時又可以避免單純追求技術手段而忽視真實嚴謹的定性研究方法。也就是說定性研究與定量研究的完美結合才能更加真實且生動的反映中國公共管理現狀。
(三）改進高校公共管理教學方法
經過以上的分析我們可以得知，公共管理并不是一門純理論性的學科，它與當前我國國情以及政治、經濟發展現狀聯系緊密。因此在對其研究與教學方法上，完全依靠理論教學是不可取的。所以在公共管理的教學方向上，我們建議高校能夠將當前我國的政治、經濟、文化的發展現狀與公共管理的現實需要向結合，而當前對公共管理的研究主要是以高校的科研為主，所以加強對高校公共管理專業的學科教育就顯得尤為重要。
由于公共管理的教學模式既不同于一般的學科教育，也不同于在職培訓。所以公共管理的教學方法應是有利于引導學生主動參與教學活動，全面提高教師和學生的專業素質，即在課堂中可以采用靈活多樣的教學方法，諸如案例分析法、開放式教學發、情景模擬和經驗交流等。這些方法要求老師必須有深厚的理論功底，同時又要求學生掌握社會實際問題。這些教學舉措上的改進對于提高公共管理研究人員的素質和能力都是十分必要的。
(四）爭取公共管理的國際話語權
隨著全球化的進程的逐步加快以及我國經濟的飛速發展，我國在世界上的影響力將越來越大，中國公共管理的國際化發展路徑將成為大勢所趨。也就是說我們需要用全球化的眼光來審視當前我國公共管理學科體系建設。這就要求我國學者認真總結我國公共管理的實踐經驗，運用中國特色的理論基礎建設我國公共管理模，并充分繼承中華傳統文化的精華，在全球公共管理氛圍之下形成中國特色，從而在推動全社會的發展上貢獻自己的力量，已達到提升中國國際話語權的目的。從另一方面來看，通過公共管理學科的發展來推動國家治理的水平，也是中國公共管理朝國際化邁進的重要步驟。
四、結語
伴隨著社會的飛速發展，政府治理模式將越來越受到普通民眾的關注，公共管理必將會成為擁有廣闊發展前景的學科，這也怡好順應了國際公共管理理論與實踐的發展趨勢。因此，我們要在充分吸收國外先進公共管理理論的基礎之上，結合我國公共管理的實踐經驗，建立起具有中國特色的公共管理理論體系和研究方法。從而為我國經濟和社會的發展輸送公共管理學科專業人才，為我國社會主義事業建設奠定相應的基礎。
(一)經濟法與行政法區分的誤區
為什么經濟法與行政法不能清楚的區分開?這里面的癥結在哪里,作者認為主要有以下幾點:
1.傳統與現實的交叉論證。傳統法理認為法律部門的劃分標準應有獨立的調整對象,并以此為標準建構一個國家的法律體系。隨著社會的發展,市場經濟的建設,經濟立法日益增多,經濟立法理念逐漸得到發展,私法中的平等、自治觀念受到人們的青睞并被公法所吸收(當然也出現了私法公法化的現象)。學者們為論證這些現象的重要性、劃時代性,千方百計要給它們在傳統的法律體系中謀求一席之地。為此,學者們千方百計地論證經濟法的獨立地位,殊不知這已是不同語境下的法律現象。首先是經濟法與民法進行論戰,但隨著《民法通則》的出臺,經濟法學者們不戰而退,縮小自己調整對象的范圍,把它定位于經濟管理關系,這樣又引發了經濟法和行政法的論爭。為了給自己的論證增加法理支持,人們開始對法律調整的對象進行改造,如有學者提出“按社會活動的領域和法律調整的宗旨來劃分法律部門”。那么我們要問:如果提出一種新的標準論證經濟法的獨立性,我們可以說經濟法是獨立的法律部門,但這種獨立的法律部門與行政法的獨立是兩種性質的獨立,在此基礎上論證經濟法與行政法的區分是沒有意義的。
2.對現代行政法了解的缺乏。很多經濟法學者在論證經濟法與行政法的區分時,明顯地表現是對行政法了解的缺乏,當然這也有行政法學者的原因。經濟法學者對行政法理論的了解還是停留在傳統的理論上,隨著經濟的發展,行政法自身也在不斷地進行調整和變化,其中最為明顯的一點就是行政法理論的發展。隨著行政法理論的發展,行政法的調整手段也在發生著變化,已從傳統的以命令、強制為主轉變為間接調整方法的運用。由于我國現代行政法研究較晚,因此行政法學者大多只注重對總論部分的研究和論證,表現在我國現有的行政法教科書中幾乎只涉及到總論部分的闡述,對分論部分的研究極為薄弱,部門行政法學與一般行政法學相比極不發達。的確,部門行政法的研究比較弱,但這與狹義的經濟法的本質屬性無關。
(二)經濟法與行政法的關系1.狹義的經濟法應屬于經濟行政法。我們看到,現在所說的狹義的經濟法在法律性質上即是經濟行政法。經濟行政法所調整的社會關系是國家行政機關在經濟管理活動中所發生的各種社會關系(即經濟行政管理關系),這種管理關系大多是無償、不等價的經濟關系,并且通過特殊的意識活動如行政命令、指示、調控、計劃、指揮及監督等方式形成,經濟行政管理關系日益注重對被管理者權利的考慮和把握,這反映了行政關系是由兩方面構成的:一是經濟行政機關對相對人經濟活動的管理;二是相對人對經濟行政機關行政權行使的監督,經濟行政法從法律屬性上應是部門行政法,即為行政法的亞部門。但我們不得不承認經濟行政法的研究相對落后,以至有的學者稱:我們可以把經濟法劃歸于行政法范疇,但是行政法學者對這些經濟行政法的理解僅僅是形式化的、限于手段層面的,因為從客觀上說,行政法學者與經濟法學者相比,在對經濟及經濟學的了解方面應該相對欠缺,故而影響其對國家調控經濟活動形成深刻認識,自然也影響經濟立法、執法等活動的效能。筆者并不想否認經濟法學者的貢獻,也不想否認經濟法的作用,我們想說的是經濟法學者不必要把經濟法的研究領域限制在狹義的范圍內,它應有更為廣闊的研究領域。
2.廣義的經濟法應是對整個經濟關系進行綜合調整的法律。我們認為:經濟法規范不可以由任何一個部門法所囊括,而是散見在各個法律部門的規范中,形成了經濟法規范的法域,這才是經濟法的本來面目。經濟法原本沒有必要與民法、行政法進行區別,經濟法應該是一個廣義的概念,它應該從國民經濟整體、系統的高度研究我國的經濟現象,以期待為市場經濟體制的完善進行理論的指導。而這種廣義的經濟法就是我們所說的經濟法學的研究范疇,它包括經濟憲法、經濟民法、經濟刑法、經濟行政法等,認識到這一點對研究經濟法學具有重要的意義。
二、經濟法和行政法區分的評析
經濟法與行政法的區分,主要從以下幾方面進行:
(一)調整對象方面
行政法調整的對象是行政關系和監督行政關系。以行政法調整對象的范圍為標準,行政法一般分為一般行政法和特殊行政法。一般行政法是對一般行政關系加以調整的法律規范總稱,如行政基本原則、行政組織法、行政程序法。現在的行政法教科書主要論述的是一般行政法的內容,把它作為行政法學總論的部分;特別行政法是對特別的行政關系加以調整,如經濟行政法、軍事行政法、教育行政法、公安行政法等,一般把它作為行政法學分論部分。由此而看,行政管理涉及社會生活的各方面,包括政治、經濟、文化、軍事、衛生、外交等。所以說行政法不調整經濟關系是不正確的。并且,隨著我國經濟體制改革的不斷深入,發生在經濟領域的行政管理關系會日益增多,這是一個不容否定的事實。當前,我國正在進行經濟體制改革,我們需要解決的是使用什么樣的行政手段進行經濟管理,經濟行政管理的“度”應是怎樣,我們不能由一種“對經濟全抓全管的政府”的這一極端走向“對經濟完全不管的政府”的另一極端,從而把調整行政管理關系作為主要調整對象,把確認和規范行政權作為主要調整功能的行政法排除在經濟管理之外是不可想象的。
對于有的學者認為行政法調整的是與經濟關系沒有直接聯系的組織經濟關系,也就是行政法所調整的對象不直接具有經濟內容,并以此把經濟法和行政法分開的說法,是值得商榷的。我們需要問的是:什么是“直接的經濟內容”,什么又是“間接的經濟內容”?直接和間接本身就是對一事物或一種社會關系而言的,如果說經濟法調整具有直接的經濟內容的社會關系,而行政法調整具有間接的經濟內容的社會關系,至少說明一點,這些學者看到了行政法也調整具有經濟內容的社會關系。
直接和間接的區別是什么呢?這里所講的“直接”或“間接”主要是從法律調整的手段而言的。隨著現代國家行政法功能的擴展,“秩序國家”向“給付國家”轉型,傳統秩序國家觀念下的命令行政已不適合現代行政法功能的變革趨勢,行政法一貫奉行的單方意志性在現代行政法理論和實踐上都已發生動搖。
(二)調整手段方面
用傳統的觀點看待行政法的調整手段,基本上都將行政手段看作是命令與服從式的,強制性的和單方意志性的。而現實中,民主思想的激蕩,福利國家的出現,使得現代行政法的功能大大突破了傳統的保護國家安全和獨立,維護社會公共秩序以及確保財政收入的消極行政作用,而向積極整備環境、經濟、地域空間等秩序行政方面,以及社會保障、公共義務的供給,資金補助行政等給付行政的方面擴展。行政調整手段由以前的行政主體與相對人之間不平等的地位已向平等協商的方向延伸。在行政法理論與實踐中出現了行政指導、行政合同、行政事實行為等現象。這些非直接權力性的行政手段的出現是現代行政法中合作、協商、民主精神發展的結果,也是現代市場經濟發展過程中對市場經濟調節失靈和政府干預雙重缺陷的一種補救方法,它是傳統意義上行政職權行為無法替代的。這些行政行為引起的法律關系將成為現代行政法調整的主要社會關系內容。同時,這些調整手段也是國家調整各種經濟管理關系時無法回避的手段。如果沒有認識到這一現象,而簡單的認為行政法制調整手段是命令與服從,是直接的行政命令方式,從而把行政法與經濟法簡單的區分開來,這是很幼稚的。
此外,我們還需要考慮一個問題:具備獨特的調整方法是否應是劃分獨立法律部門的一個標準?從法律層面上來講,調整方法只有民事、行政、刑事三種,當代的法律實踐還未催生出其他的調整方法。因此用調整方法來劃分法律部門是不科學的,即便是以此為標準,也不能把經濟法和行政法完全區分開來。
(三)主體方面
對于經濟法主體是否包括立法機關和司法機關的問題,目前學界尚未達成共識。有的學者認為:人為地賦予國家不同于行政管理者的經濟管理者的身份缺乏法律依據,毫無實際意義,且更易造成權力膨脹和權力運作的矛盾。法理學認為:我國法律關系的主體主要包括自然人、集體主體、國家和其他的社會構成。其中,國家機關,包括國家的權力機關、行政機關、審判機關和監察機關等,它們在其職權范圍內活動,能構成為憲法關系、行政法關系、訴訟法關系等多種法律關系的主體……由此可見,認為經濟法的主體包括權力機關、司法機關和行政機關,而行政法的主體只有行政機關是缺少法理學支撐的判斷。同時,我們還需要搞清楚一個問題:行政主體和行政法律關系主體是不同的。行政法律關系主體由行政主體和相對方構成,因此行政主體是行政法律關系主體的一部分。在區分行政法和經濟法主體時,必須在同一層面上進行討論,即對經濟法主體和行政法主體進行區分,而不是經濟法主體與行政主體的區分。如果只進行經濟法主體和行政主體的區分,勢必將縮小行政法主體的范圍。
(四)本質屬性方面
從現代意義行政法的起源來看,它產生于資產階級國家權能劃分之后行政職權獨立的基礎之上。資產階級革命勝利后掌握國家政權的資產階級迫切要求擺脫封建專制勢力的束縛,他們提出“民主”與“法治”的口號,以建立資產階級的民主政治,用法律來控制政府的權力。資本主義行政法便是在這樣的歷史背景下產生的。因為它在當時的目的就是為了控制政府權力的濫用,以充分保護公民權利。資本主義行政法的基礎理論被歸結為“控權論”。
與“控權論”對應的另一種理論是“管理論”。“管理論”產生于社會主義國家,它是在無產階級政權徹底粉碎資本主義國家政治、經濟體制的背景下形成的。因為社會主義國家建立后,國家迫切要解決的問題是鞏固革命成果,恢復國民經濟,建立和維持社會秩序的問題,強調和加強政府的集中管理是理所當然的。在這個時期,人們顯然不會和不可能過多地考慮控制和制約行政權的問題,相反,人們主要關注的是如何運用行政權去進行管理,去高效地實現鞏固政權和建設國家的目標。由此來看,單純的認為行政法即控權之法是不科學的。我們必須用辨證的方法歷史地來看行政法的作用。
隨著各國經濟的發展,“控權論”和“管理論”都不能適應社會政治、經濟、文化等各方面的發展需要。在資本主義國家,當自由資本主義進入壟斷階段,資本主義自身的缺陷暴露無遺,其盲目性、滯后性的經濟問題的出現又引致一系列的社會危害,如高失業率、環境污染等,管得最少的政府已不能符合時代的需要,政府這只“看得見的手”不得不積極干預社會經濟生活以解決日益尖銳的各種社會矛盾,于是是政府的行政權得以擴張。與此同時,由政府主持的經濟立法現象也日益增多,這種立法更加注重社會的整體效益和整體利益。社會主義國家政權鞏固后,各方面發展步入正軌,特別是經濟的復蘇要求政府改變以往全方位管制的作風,要
在行政法范圍內加強對行政權力的限制。比如我國改革開放后,經濟由計劃向市場轉型,政治上也加強完善社會主義民義制度。在行政法上體現為一系列控制政府行政權力的法律規范的增加,例如《行政訴訟法》、《國家賠償法》的制定與實施。由此可見“控權論”和“管理論”相互滲透,借鑒對方的合理成分,以使自己的理論得以完善和發展。于是,一種新的行政法理論基礎應運而生并得以實踐,這就是“平衡論”。“平衡論”認為:行政權與公民權既要受到控制,又要受到保障;公民權既要受到保護,又要受到約束;行政權與公民權之間也應相互制約,又要相互平衡。“平衡論”彌補了“控權論”與“管理論”的缺陷,又吸收了兩者的長處。該理論貫徹于行政法的全過程,是行政立法、執法、審判的指針,也是評價行政法的根本標準。目前,“平衡論”為大多行政法學者所贊成,并且在客觀上被各國法律實踐所證實。
三、結束語
明確經濟法地位的確立不一定非要求證它是一個獨立的法律部門對于經濟法的研究具有極其重要的意義。法律部門的劃分是對現行法律規范的概括,是屬于理論范疇的主觀意識,法律的創制和實用從來都是對現實中利益的沖突而為之。因此,法律部門的劃分不應成為各家的“圈地運動”,況且隨著社會的發展,經濟現象日益復雜。我們需要對經濟現象進行總體、綜合的考慮,由此可見,經濟法學的任務是極為重要的。
在當今的學術界,對于經濟法學科的獨立性問題,已經形成了共識,但是這種學科獨立性的確立工作還遠未完成,這寄希望于經濟法的基本理論方面取得突破性的進展。在這種學科的建設時,我們一定不要囿于傳統的部門法的理論構架,而應按照經濟法自身的特點來進行理論的建設,否則對經濟法的理論研究就如同走沼澤地,越陷越深。此外,對經濟法學的研究應綜合運用法學、經濟學、社會學以及哲學等各學科的研究方法,關注時代的要求,回答時代的課題,為市場經濟建設立章建制,促進經濟法立法的修改、完善,從而推動經濟法的實施,以完成經濟法學的學科使命。
論文關鍵詞:經濟法行政法行政經濟法
論文摘要:經濟法的基本理論問題一直困擾著人們。分清經濟法與行政法的不同之處,對于明確經濟法的地位,促進經濟法與行政法的有效實施,完成經濟法學的學科使命,具有非常重要的意義。
參考文獻:
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在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質量問題[1]62。國內張成福于1996年發文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內容決定形式，研究主題是評估研究質量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內容的研究，對行政學的范式轉換進行經驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內教材的質量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節名重合，有些章節名出于統計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發現的，國外仍以傳統公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發現公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業學科建設八十年代才起步，雖處于快速發展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節的前后邏輯關系不明顯，對行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執行、行政監督、行政改革與發展以及機關內部事務管理等傳統模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯起來”。[3]雖然國內教材章節的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統行政學的研究途徑》。其三，將傳統公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發現國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現實和我國政府間關系的現狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉鎮等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節，雖然是90%出現率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現狀與水平的直接體現。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發現，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現的雇員行為及發展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現形式是期刊論文，通過統計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發現，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統計分析的結論也只是說明了學界過去和現在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發展和現實需要，筆者認為公共企業、發展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環節，尤其是公共管理視閾下的國有企業研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
