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一、新時期中國農村的貧困現狀
1978年以前，中國農村貧困人口總量約為2.5億人。經過為主要內容的農村經濟體制改革，到1985年農村貧困人口減少到1.25億人。20世紀80年代以來，中國政府開始大規模扶貧開發和貧困人口能力培育扶貧戰略，中國貧困人口由1993年的8000萬人下降到2006年的2148萬人，中國農村貧困規模和貧困發生率發生了巨大變化，其變化趨勢，見下圖1和圖2。
根據2005年絕對貧困人口(絕對貧困人口的標準為低于683元)和低收入人口(低收入人口的標準為低于944元)的計算標準，2005年底，農村絕對貧困人口的數量2365萬人，比上年減少245萬人，減少9.5％，貧困發生率為2.5％，同比下降0.3個百分點；低收入人口數量為4067萬人，比上年減少了910萬人，減少18.3％。農村低收入人口占農村總人口的比重為4.3％，同比下降1個百分點。從農村絕對貧困的發生率和農村低收入人口的比重來看，這兩方面的數據雖然已下降到很低的水平，但是由于中國農村總人口的基數較大，因而農村絕對貧困人口的規模和農村低收入人口的數量仍然是一個相當大的數字。從中國政府在農村反貧困的成效來看，圖1和圖2中國農村貧困整體變化趨勢和貧困發生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態，說明中國政府反貧困政策成效呈遞減的趨勢，以及中國農村反貧困的難度越來越大。這些情況表明，中國政府在農村反貧困方面依然面臨著十分嚴峻的挑戰。
二、新時期中國農村貧困的特征
進入新世紀以來，在“國家八七扶貧攻堅計劃”和《中國農村扶貧開發綱要(2001―2010年)》指導下，農村貧困規模和貧困發生率呈明顯下降的趨勢。但是，隨著反貧困戰略的實施，尤其近年來中國政府反貧困所取得的成效呈遞減的趨勢。這種變化趨勢與新時期農村呈現的貧困特征具有密切聯系。
(一)從宏觀視角上分析，農村貧困人口分布呈總體分散性和局部集中性并存
全國農村貧困發生率雖然降到較低水平，但國家扶貧開發工作重點縣貧困發生率仍高達7.1％，而低收入人口比重高達10.8％。農村貧困人口及低收人人口在全國和重點貧困縣分布情況(表1)。
從上表1分析，可以發現農村貧困人口和低收入人口在重點縣所占的比例超過一半以上，如2004年和2005年重點縣貧困人口占全國貧困人口的比重分別為61.8％和60.6％，而貧困發生率高于全國平均水平為1.9倍和1.8倍，可見貧困人口和低收入人口很大程度上集中在國家重點貧困縣。從農村貧困人口空間分布上來看，貧困人口主要分布在中西部地區，西部地區的貧困發生率明顯高于中部和東部地區。中國農村東、中、西的貧困人口規模、貧困發生率及貧困人口呈明顯的遞增趨勢(表2)。
從貧困人口空間分布來看，中國農村貧困人口規模從東到西呈遞增的趨勢，貧困發生率也呈現出西部最為嚴重，尤其西部地區農村貧困人口所占比重超過50％。很明顯，中國農村貧困人口主要集中在西部地區。從西部地區貧困人口所處的地勢、地形來看，貧困人口主要集中于山區和邊緣地帶。2005年底，山區貧困人口1228萬，貧困發生率為5.5％，占農村貧困人口總數的51.9％。從貧困人口的省際分布看，西部省份貧困發生率相對較高，其中，青海貧困發生率在10％以上。內蒙古、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等7個省區貧困發生率在5％―10％之間。因此，農村貧困人口的分布呈明顯的集中性與分散性并存的特征。
(二)從中觀視角上分析，貧困地區產業結構和收入結構呈單一性特征
我國貧困地區的經濟結構體系具有三個特征：產業結構單一。第一產業比重高達90％以上，而且種植業約占第一產業的70％。其中，糧食作物約占65％的比重；生產投資結構不合理。一是生產投資資本不足，人均投資少；二是投資構成不合理，長期投資少；三是產業投資結構不平衡，第一產業投資比重占85％以上；投入產出的低效率。由于貧困地區產業結構的單一性也決定了其收入結構的相對單一。收入主要來源于家庭第一產業，尤其是種植業。據2005年統計數據，貧困地區人均純收入中來源于第一產業的比重分別為61.5％，高于全國平均水平16個百分點。因此，貧困地區產業結構和收入結構的單一性特征，說明農村反貧困的長期性與脫貧的不穩定性并存。
(三)從微觀視角上分析，貧困人口家庭負擔重和勞動力素質低并存
國家統計局農村社會經濟可(2005)調查發現：農村貧困及低收入人口的每個勞動力負擔人數為1.6人，高于全國1.4的平均水平。同時，農村貧困和低收入農戶中家庭結構為“一對夫婦及三個以上孩子”和“三代同堂”的比重明顯高于全國平均水平。在勞動力素質上，貧困和低收入人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年；文盲發生率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。由于貧困人口的家庭負擔重和勞動力素質低，進而導致了貧困人口收入與其他農戶收入差距進一步拉大。貧困人口收入上限與全國農民人均收入差距從2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年農村居民最高收入的20％占全部農村純收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的
6.3％。這些說明，從微觀視角上農村貧困人口與其他農戶收入差距正在不斷擴大，發展性貧困(或者相對貧困)特征凸顯。
三、新時期農村扶貧開發機制存在的問題
新時期農村貧困呈現的特征說明，農村扶貧工作具有綜合性、復雜化和難度性加大等特征，由此也暴露出了政府在農村扶貧開發政策和機制上所存在的一些問題。
(一)從宏觀運行機制上看，農村扶貧開發管理體制和瞄準機制不完善
首先，從農村扶貧開發目標上分析，中央政府與地方政府之間目標不一致。中央政府目標是實現既定脫貧目標，而地方政府更傾向于發展地方經濟，增加地方財政收入。實際上，二者在貧困資金使用方面構成了委托關系。在信息不對稱的情況下，地方政府更傾向于按照自身利益最大化來使用扶貧資金。因而，出現中央政府扶貧資金常被地方政府挪作他用，如發展縣辦工業、鄉鎮企業，導致扶貧開發戰略偏離了既定方向。學者黃承偉(2001)認為，中央政府與地方政府之間存在目標偏差，但我國扶貧戰略卻忽視了這一點。
其次，從農村扶貧資金的管理體制上，中央政府的扶貧信貸資金(貼息貸款)管理權隸屬于中國農業銀行。中國農業銀行作為商業機構有自身的商業利益訴求，對扶貧貸款和扶貧項目選擇往往會從銀行利益出發，但扶貧項目的選擇權卻在各級扶貧辦。這必然帶來資金管理權與資金使用選擇權以及目標主體的矛盾，而這一矛盾會導致扶貧資金無法及時到位，削弱了政府扶貧資金的運作效率。從扶貧資金使用來看，中國扶貧資金支出包括三大項：一是用于生產性項目投資的扶貧貸款；二是用于改善生產條件項目的以工代賑資金；三是用于提供社會化服務項目的發展基金。國家審計署(2001)通過對592個國家重點扶貧縣中央財政資金使用審計表明：地方財政部門用于發工資或其他支出4.4億元，用于主管部門行政經費、建房購車、公款私存等6.6億元，用于貧困地區基礎設施建設和人力資本投資所占比例較少，嚴重影響了扶貧資金的使用方向和使用效率。
再次，從農村扶貧目標瞄準機制上，由于扶貧管理體制諸多問題以及以縣為單位扶貧開發，實際上造成扶貧資金不能有效惠及貧困人口，而是一部分非貧困人口享受了信貸扶貧資金的好處，這是因為32％的信貸資金以項目形式下達，而且要求抵押或擔保，而貧困農戶無法滿足擔保或抵押條件，從而使扶貧瞄準機制上出現了較大偏差。
(二)從中觀運行機制上看，農村區域性開發扶貧模式有待于完善
改革開放以來，我國推行的制度創新促進經濟增長扶貧戰略和區域性開發式扶貧模式，極大緩解和減少了農村絕對貧困人口。但是，區域開發式扶貧模式始終不能很好解決瞄準機制的問題。長期以來，區域性瞄準的基本單位都是貧困縣。每年中央政府都向這些貧困縣撥付扶貧資金，以支持這些地區的經濟發展。但是，貧困縣的選擇過程將直接影響到扶貧資金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非經濟因素使得貧困縣的選擇不甚合理。同時，處于貧困縣以外的貧困人口，也會因為項目只瞄準貧困縣而得不到幫助。從2001年開始，中國政府開始強調瞄準到村，甚至到戶，確定了14.8萬貧困村，覆蓋了大約83％的農村貧困人口(國家統計局農調隊，2004)。但由于縣一級政府是決定扶貧資金分配的基本單位。因此，縣域經濟差異貧困標準仍然是貧困瞄準偏差的重要原因。
(三)從微觀運行機制上看，農村貧困人口民主參與機制沒有建立
政府扶貧可以看作是政府向社會提供公共物品行為，但這種行為必須建立在公共物品需求者的參與機制上，否則，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社會所需要的或者貧困者所需要的。農村扶貧的決策和規劃程序自上而下，缺乏貧困人口的參與，往往也會出現三種情況：一是扶貧項目不符合貧困戶的需求，致使貧困戶無法參與或者沒有積極性和主動性，導致扶貧資源排斥了真正的貧困人口和家庭；二是項目雖然符合貧困戶的需求，但是項目的實施方式不適合農戶，最終導致扶貧規劃缺乏可持續性；三是信貸扶貧資金的獲取需要抵押或擔保，排斥了真正需要信貸資金的貧閑農戶。農村扶貧決策和規劃沒有建立貧困人口參與機制，造成在扶貧項目的選擇、資金分配、投資機制等缺乏貧困人口自身的聲音，從而導致參與主體積極性、主動性無法發揮，極大影響了農村扶貧項目和資金使用的效率和效益。
四、新時期中國農村扶貧政策調整的對策建議
在國外的扶貧實踐中，發達國家與發展中國家截然不同。發達國家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施幫助貧困地區開發，另一方面建立福利制度(如社會保險制度和救助制度)保障每個人基本生活條件，如美國對西部和南部地區的開發政策；發展中國家則更多地采取經濟增長――直接進攻戰略的軌跡來進行反貧困的。國內學者于洋、戴篷軍(2004)認為，政府應制定一個綜合性的反貧困戰略體系以消除貧困。唐海英(2000)認為，農村扶貧機制是一個由社會保險機制、社會服務機制、生態保護機制和心理培育機制等組成的有機系統。借鑒國內外扶貧開發實踐和國內專家學者的觀點，新時期需要進一步完善中國農村扶貧政策和機制。
(一)從宏觀層面上，以科學發展觀為指導實現扶貧政策和機制的創新
國內外反貧困實踐證明，政府在反貧困中的角色和職能不僅會影響到扶貧績效，而且會影響到以貧困人口為主體的持久反貧困機制的形成。因而，從宏觀層面上，首先必須轉變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困機制轉變為政府引導下的貧困人口為主體的反貧困機制。政府在反貧困中的主要職能體現在：制定貧困線標準，準確識別貧困目標群體，并進行貧困監測；制定反貧困戰略，保持宏觀經濟的穩定和持續快速經濟增長，實現財政轉移支付；提供公共物品和公共服務，并對貧困人口進行培訓等等。
其次，完善扶貧資金管理體制，提高扶貧資金使用效率。中央財政扶貧資金應由國務院扶貧開發領導小組根據各省、自治區貧困人口數量、貧困狀況和資金使用效益，統一協調和統籌安排，合理確定資金使用的目標、范圍、用途。然后，由省、自治區扶貧開發領導小組根據國家扶貧攻堅總規劃、貧困人口分布狀況和資源優勢，按區域、按產業，統一規劃項目并確定扶貧開發項目的優先順序，分期分批的開發實施。
再次，就扶貧政策的設計來說，應根據不同的貧困群體特征，設計不同的反貧困政策。對于具有自然資源開發優勢的地區，應采用利用自然資源優勢進行合理開發的扶貧策略；而對于具有勞動力資源優勢的地區應采用鼓勵勞務輸出的扶貧政策；對于缺乏自然資源優勢和生存環境惡劣的地區，應采用異地搬遷或者異地開發式扶貧政策。
最后，建立和完善農村社會保障機制。新時期農村貧困的性質和特征說明，過去以經濟增長為目標的扶貧方式已經不再適應邊緣化的貧困人口，區域性開發式扶貧的效果也呈遞減趨勢。因此，需要借鑒發達國家的反貧困實踐經驗，逐步建立和完善農村社會保障體系，構建中國農村反貧困的安全網，它是新時期農村扶貧機制創新的重要著力方向。
(二)從中觀層面上，調整和改善農村貧困地區的產業結構
從農村貧困地區的調查資料來看，貧困地區的單一產業結構是導致農戶收入低下和無法脫貧的重要原因。要實現貧困人口的真正脫貧，必須改變貧困地區的產業結構，加快貧困地區農業的產業化、工業化進程，拓寬貧困人口的增收渠道。在政府財政、稅收、信貸等優惠政策扶持下，發展農副產品加工工業，建設區域性的龍頭產業，用公司加農戶的方式，推進農業產業化經營，形成產業穩定增長、增收、增資自我良性循環的脫貧機制。
一、“輸血管”兩大成效顯著
（一）節約了廣大農民群眾辦理日常金融業務的成本與時間，滿足了其最基本的金融服務需求
惠農支付服務業務的開通，為全縣廣大農民群眾日常生活現金支取、學生生活費匯取、低保領取、農副產品收購結算等提供了一條便捷安全的支付通道，有效解決了過去需長途跋涉去縣城辦理業務的難題，節約了相應的成本開支與時間耗費。自2010年惠農支付服務開展以來，截至2013年末，全縣各惠農支付服務點累計辦理金融業務220035筆，金額5058.75萬元，其中消費17399筆，金額512.48萬元，取款120057筆，金額4212.03萬元，轉賬2721筆，金額302.13萬元，繳費9431筆，金額32.11萬元，銀行卡查詢52444筆，公共支付話費查詢12679筆；其中翠玉鄉某便民服務點截止2013年末累計辦理取款業務1.85萬筆，金額1100萬元。據測算，寧蒗縣惠農支付服務共節省農民時間483613小時，節省農民費用293萬元。
（二）形成了惠農合力，助推惠農政策得到較好落實
惠農支付服務點的建設，凝聚了各方力量，涉及到多項業務，從而形成了強大的惠農支付合力，使惠農政策得到了較好的落實。參與主體方面：業務由人民銀行牽頭，農村信用社、農行、郵政儲蓄銀行三家銀行業金融機構參與，改變了之前單一機構在農村金融服務上力不從心的局面。服務對象方面：服務點還將新農合、新農保、財政涉農補貼等惠農政策納入了支付體系，使財政涉農補貼的發放可直達農民家門口。截至2013年末，全縣各惠農支付服務點共發放財政涉農補貼8529筆，金額475.45萬元。另外，服務點還成為金融知識宣傳窗口和掌握農村金融經濟信息的源泉，對持續了解農村地區金融需求和貫徹落實好惠農富農政策起到了良好的助推作用。
二、搭建“輸血管”的主要做法
（一）人行牽頭，多方推廣
成立專門領導小組和工作小組，明確了“人行牽頭、政府扶持、金融機構積極參與、多方受益”的工作原則，制定了“完善設施——規范業務——強化管理”的工作機制，細致安排落實各項工作。人行寧蒗縣支行作為牽頭部門，利用金融工作會議、金融聯席會議等平臺，統一思想、明確任務、穩步推廣；另外，工作小組廣泛動員，組成強大宣傳團，針對農民文化水平較低、新事物接受能力較弱的特點，以“泛年齡——跨地域——多語言”的宣傳方式，通過民族語言講解、條幅懸掛、現場咨詢、業務演示等形式，使惠農支付服務知識得到了有效普及。截至2013年末，寧蒗縣多層次多形式開展惠農支付服務宣傳累計33次，累計懸掛橫幅、滾動播放電子顯示屏上百條次，張貼海報413張，發放宣傳手冊5900份、宣傳單18000張、紀念品8600份。
（二）“軟硬”并重，優化服務
各參與機構在鄉鎮百貨店、供銷社、農資連鎖店、通信及電網運營商等場所進行了107臺POS機具的安裝調試，并通過流動服務網點做好零鈔供應工作。同時，各機構采取了集中組織培訓與下鄉指導學習相結合的靈活方案，提高特約商戶的收付水平。對集中申報審批的商戶開展POS機具的使用維護及支付結算、反假幣等相關知識培訓，截至2013年末，累計開展集中培訓9次，參加人次417人；收單銀行認真落實每月至少下鄉檢查指導一次的原則，積極上門回訪，面對面交流，手把手教學，收集相關技術業務問題，形成反饋機制；利用電話聯絡機制進行業務咨詢與指導，及時處理各種故障，排除風險。
（三）強化管理，督促落實
加強對收單銀行和特約商戶的監督管理，切實將惠農支付服務落到實處。嚴格把好特約商戶準入門檻，結合地理位置、經營情況、信用程度等實地考察情況，從優篩選，保證特約商戶的質量，在2013年新申請商戶中有兩戶因綜合營業能力較弱、位置偏遠，而未能批準；認真執行調研制度，寧蒗人行累計開展調研12次，信用社10次，農行7次，認真分析工作成效與問題，并以《調研信息》、《工作簡報》等形式向上級反映，解決支付業務開展的困難。截至2013年末，人民銀行寧蒗支行累計撰寫關于惠農支付服務的調研信息12篇；同時還落實檢查反饋機制，督促服務點嚴格遵守相關規定，樹立誠信經營意識，不斷提高服務質量。
為此，全國政協委員、民盟湖南省副主委，湖南大學兩型社會研究院副院長戴曉鳳在本次全國兩會上呼吁加強農村中小學寄宿制學校建設，推進教育精準扶貧 。
“十幾年前的老式課桌還在使用，桌面坑洼露釘子；學校操場沒有硬化，晴天滿是灰，雨天一片泥；宿舍由老教室改建，幾張鐵床擠了56個孩子；食堂很小，滿操場站著吃飯的孩子；不到10歲的小姑娘踉蹌著提桶打熱水洗浴……”說起當年在湖南偏遠農村看到的場景，戴曉鳳至今仍覺得心酸。
近年來，農村中小學的“撤點并校”導致農村學校服務半徑不斷延長，農村孩子上學的路途也變得越來越遠。尤其是一些邊遠山區少數民族地區，孩子走讀上學變得非常困難，安全問題也日益凸顯。
為了解決邊遠農村及少數民族地區孩子上學難問題，早在2005年，國務院辦公廳、教育部與國家民委就先后出臺了《關于農村與少數民族地區寄宿制中小學的建設與管理工作》的指導意見，將寄宿制學校作為發展農村及少數民族地區基礎教育的有效辦學模式。
為全面了解少數民族地區農村義務教育寄宿制學校的建設和發展情況，2016年4月初至10月上旬，湖南省政協民宗委組織部分委員、專家學者，深入湘南、湘西各市（州）的民族鄉（鎮），共15個中小學進行實地調研，針對學校“住宿難、就餐難、洗澡難、如廁難”的實際困難，提出盡快推進寄宿制學校標準化建設工程，實現“一生一床、熱水淋浴、熱飯熱菜、飲水安全、廁所衛生、課桌椅換新”。湖南省政協還于當年11月14日召開界別協商會議，就“全省民族地區農村義務教育寄宿制學校建設”展開協商和探討。
調研結果顯示，農村義務教育寄宿制學校的建設，對整合師資力量和改善辦學條件、提升農村綜合辦學能力、提高教育教學質量各個方面起到了促進作用。但與此同時，農村寄宿制學校建設中的一些問題也十分突出。
“困難很簡單――缺錢！缺人！劃撥的公用經費只能維持學校的基本運轉，對寄宿的新增成本缺乏科學測算及綜合考慮，不能滿足實際需要。難以引進人、留住人，優秀教師、年輕教師一有機會就千方百計考試外調。沒有專業的生活教師。班主任上課是老師，課外是心理輔導員，晚上是寢室管理員。因預算有限，從社會聘請的生活管理人員素質偏低，基本沒有教育引導學生人格養成的能力。”戴曉鳳認為，教育扶貧的根本目的是阻斷貧困的代際傳遞，為貧困地區的孩子提供公平的受教育機會，而農村寄宿制學校建設正是推進貧困地區教育精準扶貧的重要抓手。因此，加強農村寄宿制學校基礎設施建設，著力改善農村寄宿制學校條件就成為當務之急。為此她建議：
出臺專項政策。建議從國家層面出臺專項政策，明確農村中小學寄宿制學校的統一建設與管理標準，并將貧困地區列為優先發展區。
加大資金投入。一是加大財政投入。增設農村中小學寄宿制學校建設，運行專項轉移支付項目，加大教育扶貧資金向農村中小學寄宿制學校的投入力度。二是引導社會資助。建議各級政府切實做好各種教育類社會公益組織、教育基金組織、教育公益類項目等的對接、服務、協作，建立、完善社會捐助教育的平臺和工作機制，引導社會助學資金對農村寄宿制學校的重點幫扶。
強化人員配備。一是強化農村地區的師資培育，將師訓經費予以單列并納入預算。要繼續加大委培師范生招錄力度，進一步推廣農村教師到城區學校鍛煉、城區教師定點支教農村寄宿制學校的雙向交流。二是增加人員配備。圍繞寄宿制學生的生活，研究適應當前形勢的學校人員配備模式與后勤服務的供給方式。
在2020年全面建成小康社會和基本消除絕對貧困的戰略要求下，黔西南布依族苗族自治州全面開展了農村最低生活保障與扶貧開發的“兩項制度銜接”工作，將符合條件的農村貧困人口納入農村低保保障范圍并整合農村低保與扶貧開發資源，以更高效地推進反貧困工作。隨著核查工作的開展以及低保年保障標準的逐步提高，銜接工作取得了一定的成果。但不可否認的是，“兩線合一”在執行過程中依然面臨著不少問題，因此客觀分析銜接工作中存在的問題與難點，提出相應對策和改進路徑，對最終實現中央提出的“最低生活保障制度和扶貧開發有效銜接”具有重要的現實意義。
1存在問題
11檔案數據尚不完善
貧困人口的識別及分類是進行銜接工作的第一步和關鍵所在。當前黔西南政府根據國家政策進行了低保戶和貧困戶的識別工作，但在實踐過程中依然暴露了檔案數據尚不完善的問題。
一方面，由于我國精準扶貧和低保制度發展時間較短，檔案資料不完善的現象在社保覆蓋較晚的農村尤為顯著。黔西南州2014年開始實行低保戶 “一戶一檔”和貧困戶“建檔立卡”制度，規定從申請到審批諸多環節的各類材料包括申請人戶口本復印件、身份證復印件、申請表、家庭經濟收入調查表等裝入檔案袋；2015年又將低保對象基本情況錄入“貴州省低保信息系統”，實行信息化管理。而黔西南州兩項制度銜接工作也是始于2015年，所以銜接制度的工作數據來源就是前一年開始的低保對象存檔和“建檔立卡”。由于到目前為止建檔工作僅僅實行兩年，數據的真實性未得到充分核實，因此銜接工作的有效性尚需核查工作的檢驗。另一方面，農村低保標準和扶貧標準的制定存在時間差。貴州省的農村低保標準由省民政廳、省扶貧開發辦、省財政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開始執行；而扶貧標準則由國家定期，再由地方政府酌情調整，出臺時間與低保標準的出臺時間不同步，導致黔西南州在開展核查的過程中低保使用今年的標準而扶貧使用去年的標準。時間差則造成了農村低保與扶貧標準對象識別上的標準一直存在差異，增加了實現“兩線合一”的困難。
12農村扶貧標準增長緩慢
根據《黔西南州推進精準扶貧建檔立卡工作實施方案》（州扶領〔2015〕3號）要求，全州精準扶貧對象的評定標準是一致的，都以國家統計調查部門公布的貧困線即上一年度農村居民家庭年人均純收入為標準。如2014年全州精準扶貧建檔立卡時，是以農村居民家庭2013年人均純收入低于2736元（相當于2010年2300元不變）為標準，2015年以2014年度農村居民人均純收入2884元為貧困線標準，2016年則以2015年度農村居民人均純收入2968元為貧困線標準①，以此類推。而反觀農村低保標準，黔西南州民政局門戶網站公布數據顯示，2014年黔西南州全州農村低保年人均保障標準為1988元；2015年農村低保年保障標準為：興義市、義龍試驗區 2640元，興仁縣、普安縣等縣2580元②；2016年全州農村低保平均標準提高到3076元/年③，平均增幅達1861%。由此可見，低保線在短短三年內超越了貧困線，且有差距逐漸拉大的趨勢。考慮到要完成貴州省2020年扶貧標準達到6200元的要求，扶貧標準的增幅壓力正變得越來越大。
13人為因素影響銜接工作的有效性
在精準扶貧識別對象工作中，客觀和主觀兩方面人為因素的摻雜影響了銜接工作的有效性。一方面是客觀環境造成的――按照 “規模控制”的原則，扶貧名額是自上而下層層分配的，因而下級必須依照上級分配的名額開展精準扶貧各項工作。具體到村就是由每個村干部領回精準扶貧的“名額”，當村干部針對名額進行分配時往往感到無所適從，因為往往不是名額多了，就是名額少了，導致名額的分配成為一項棘手的工作。客觀名額與實際情況的差異導致認定過程的不確定性因素增加。另一方面，根據《貴州省城鄉低保減量提標方案》的要求，要通過對低保“減量提標”以最終實現“兩線合一”，主觀上一些基層政府在扶貧與低保核查工作中為了盡快完成減量提標任務，存在通過下達指標指令性削減農村低保對象人數的情況，特別是大幅度削減低保對象中的一般保障戶。這不僅與農村低保“應扶盡扶、應保盡保、應退則退”的工作原則背道而馳，還造成應保未保、應保漏保的現象。
14農村基層人力資源不足影響工作開展
目前在農村地區，由于需要識別和幫扶的農村人口?盜烤藪螅?基層民政部門在人力配備上往往存在人力資源不足的問題，主要體現在數量不足、素質不高兩個方面。
具體到黔西南州鄉鎮各級政府，是人力資源的數量匱乏。首先體現在鄉鎮機構人力資源未得到針對性的加強。近幾年民政和扶貧工作業務量增加，而黔西南州鄉鎮民政機構不僅沒有得到加強，反而被裁撤合并；而工作人員也沒有增加，所以現有民政工作人員兼職情況嚴重，除要承擔民政業務外，還要承擔計劃生育、征地拆遷等工作，一心多用。其次是工作人員自身的能力問題。在開展工作的過程中，暴露了一些干部素質不高、能力不足的問題，在一定程序上影響了工作質量。最后是客觀上低保和精準扶貧程序多、要求嚴、工作量大，放大了基層人力資源不足的缺陷。
15農村基層管理監管工作不當
低保制度和精準扶貧制度在運行的多個環節上都缺乏必要的監管，間接影響銜接工作的有效性。首先，在貧困標準的制定上，幾乎沒有農民參與的聲音；其次，在精準識別等扶貧的具?w程序上沒有貧困群體的參與環節和聽證、論證環節；最后，在評估和驗收階段，缺乏具體的民意收集及反饋措施。在黔西南州脫貧攻堅指揮部相關文件中，有關民意調查的部分僅僅是籠統地一筆帶過，并沒有具體的規定說明。縱觀整個扶貧流程，基本屬于政府操作下的非透明狀態，這樣的模式顯然無法實現貧困群體和其他農村居民的監督。
2對策
21加大財政轉移支付力度
充分的資金支持是實現“兩線合一”工作的首要前提，解決資金問題無疑需要政府的財政支持。而轉移支付是指政府通過相應的機制，將“地主”的錢通過相應制度發放給貧困人口，以促進社會公平以及社會資源的合理分配。當前黔西南州扶貧標準過低等一系列問題與扶貧資金不足有很大的關系。要徹底扭轉這一局面，必須采取有力措施，加大國家財政對貧困地區基層的轉移支付力度，為銜接工作夯實財政基礎。
22合理規劃銜接工作進程
在保障資金充足的前提下，如何規劃好扶貧標準和低保標準的銜接工作進程是能否實現有效銜接的關鍵所在。扶貧標準、低保標準的制定除了參考國家層面的規定以外，還需要地方政府必要的規劃和測算才能如期實現兩項制度的平穩銜接并避免現實中兩項標準差距逐漸增加的情況出現。由于低保是保障貧困群眾最基本的生活的“最后一道防線”；而扶貧是致力讓貧困群眾脫離貧困的工作，因而在標準制定上，扶貧線要高于低保線。近幾年的低保線與扶貧線數據顯示，黔西南州農村出現扶貧標準低于低保標準且差距逐漸拉大的現象。建議扶貧部門能按年度及時調整標準，實現農村低保標準與精準扶貧標準同步演進。
23完善數據銜接工作
在銜接工作的開展過程中，能否保證數據的可靠性和真實性，進而實現數據銜接決定了銜接工作的準確性程度。一方面，可以考慮依靠定期核查工作建立動態管理機制，將低保對象分為長期、中期和短期三種類型，再根據不同類別開展不同的精準扶貧工作，對有勞動能力的中短期低保對象可以通過生產項目幫扶鼓勵支持進行生產自救、勞動自救，對長期的低保對象要落實低保兜底，從而實現扶貧對象認定精準；低保對象核查精準；低保對象分類精準。另一方面，通過信息銜接完善識別機制和退出機制。兩部門通過系統對接實現數據共享，對不在扶貧對象中的低保對象部分，由民政部門進行全面兜底；對有勞動能力的低保對象，納入扶貧范圍進行幫扶；對經過幫扶后脫貧的貧困戶，及時完成退保；對今后因病或因災等原因返貧的且符合認定條件的，可以再次納入低保范圍。
24健全監督機制
監督機制的有效與否是能否保證反貧困工作公開、透明的根本所在，因此要堅持內外部監督相統一。一方面，在對貧困戶和低保戶的公示過程中，不僅要將符合條件者的收入和家庭基本情況等信息公示，還要把收入計算的公式和流程一并公示出來，以保證有據可查；另一方面，也要將各村低保戶、貧困戶數量及計算公式一并上傳到網站，接受社會大眾的外部監督，降低工作中主觀人為因素的干擾。
25對駐村干部和村干部提供培訓
基層工作人員的業務水平和態度是影響銜接工作能否落實到位的重要因素。因此從培訓對象上來看，不僅要對駐村的扶貧辦工作人員提供針對性培訓，還要對村委會工作人員進行相關培訓，以保證精準扶貧工作中的實施者和輔助工作者都能夠發揮應有的作用；從培訓內容上看，不僅要涉及銜接工作的概念和性質等理論內容，還要涵蓋工作的基本流程以及注意事項等實踐內容，以保證操作流程的規范化，提高工作效率。
3結論
低保扶貧銜接工作旨在實現兩項制度的統籌――通過低保制度對沒有勞動能力的貧困人口實現托底性生活保障并通過扶貧開發幫助具有勞動能力的貧困人口擺脫貧困。“兩線合一”是確保實現黨的十七大提出的到2020年“絕對貧困現象基本消除”目標的重大舉措。
盡管黔東南州在“兩項制度銜接”的實踐中取得了積極的成果，但在實施過程中由于尚不完善的識別機制，政府財政投入有限，農村基層人力資源不足，缺乏貧困群體參與的貧困戶監督機制等原因的掣肘，制約了反貧困工作的進一步深入。要解決出現的問題應該結合不同的工作階段對癥下藥，在準備階段，不斷加大財政轉移支付力度以保證資金的充足；而在執行過程中，首先在識別階段要做好扶貧和低保數據銜接工作，在執行階段對村干部和駐村干部提供能力培訓，在公示階段健全監督機制。
反貧困是一個綜合性的系統工程，而對低保制度和扶貧制度進行銜接的最終目的就是在有限的時間內
實現反貧困效益的最大化，在今后的銜接工作中，黔西南政府要繼續克服困難扎實推進銜接工作，讓國家改革的成果更多地惠及農民，最終實現全面建成小康社會的目標。
注釋：
①國家統計局2016年《中國農村貧困檢測報告》.
一、農業產業化扶貧是貧困落后地區農民脫貧的關鍵
我市是貧困地區，農業生產水平比較低，但是農業資源不是最貧乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不錯的資源，可以種植大面積的耐旱糧食、飼草和耐旱的中草藥，既保護土地植被又可以產生很大的經濟收入。現在一些被認為貧困的地區其實并不完全是資源貧困，而是這些資源沒有得到充分的利用，是生產水平低生產力水平低造成了這些地區的經濟落后。所以產業扶貧是十分重要的。
目前國家的扶貧投資主要通過國家各級政府的扶貧機構，把扶貧資金投入到到貧困地區的家庭或企業中。從我們目前的情況看，分散使用國家扶貧資金的結果是貧困地區依然貧困，經濟落后地區依然落后。許多具有市場潛力、具有市場效益的農業項目，沒有得到規模化發展、推動農民增收所需要的資本金，沒有得到國家產業化扶貧投資的有力扶持。
農業產業化扶貧投資是脫貧的關鍵。農業產業化扶貧投資就是要解決貧困地區農業產業鏈中缺口所需要的資本金問題，對現行農業扶貧投資模式進行調整，可以改變當前只有單一部門投入的劣勢，可以整合農業、畜牧等部門的資源優勢，讓扶貧資金可以發揮更大優勢，符合市場競爭規律，是在國家政策指導下的財政政策，是可以提高農業生產力的重要舉措。
二、農業部門在農業產業化扶貧工作中做了有益的嘗試
1、以"農家課堂"為主的人力資源開發，扶優扶貧。"農家課堂"是開展農村主體的精英培訓，通過"以一傳十、以十傳百"的培訓，依靠科技進步和提高勞動者素質，通過宣傳、培訓交流和效益吸引等手段，促進集群技術模式的普及和推廣，發揮規模效益，實現農業可持續發展。特別是通過各土專家演示與農藝師現場解說結合，并充分利用現場不同生長期作物資源及學員的現場培訓操作，作為一個新型農民培訓的亮點，體現在"多、快、好、省、土、靈、特"幾個優勢（一是"多"，師資來源多樣，有效解決定點"農家課堂"的教學資源不足、教學面狹窄等問題；二是"快"，巡回教學快速便捷高效，同樣的授課內容相對以往形式可大量減少授課時間；三是"好"，直接到農戶家中、田間現場授課，減少環節，效果更好；四是"省"，有效降低了農民學習成本；五是"土"，授課老師主要是土專家、土洋結合教，授課語言主要是本地土話方言，群眾感覺親切易學，授課教材多是經過專家充實過的"土經驗"、"土教材"，更適合當地生產生活實際；六是"靈"，可以根據不同地方、不同品種、不同生產時期和當地農民朋友的不同需求靈活安排授課，真正實現"地頭有問題地頭解決"；七是"特"，充分體現農業種植業培訓在農村培訓中的重要特殊地位，進一步轉變農業干部作風，增強為"三農"服務責任感）。能在極短的時間內培養大批技術型農村人才，引導大批科技素質較高的人才到農村與農民群眾相結合，實現傳統農業基礎與現代農業接軌，促進科技型、開發型高效農業的發展，有利于建基地、興龍頭、拓市場，全面推進農業產業化。
2、在推廣實用農業技術中，強化科技扶貧。在當前形勢下，以科技為動力、為切入點，是實現先進生產力作用、先進文化帶動作用，落實廣大人民利益的有效方式。通過科技發揮作用，使農村從傳統農業向現代農業逐漸轉變，是農村實現產業結構戰略性調整的一個重要方面。近幾年來，我農業部門綜合"優糧優經""沃土工程""植保工程"等先進適用技術進行配套試驗示范，推廣生態富民"百千萬"工程、小蠶共育、應急糧食試驗示范、煙稻輪作、油菜+中稻、豬+沼+果+燈+魚，茶葉綜合化工開發、特色立體農業種養、農作物"三避"技術應用示范推廣、水稻、玉米、馬鈴薯免耕技術、中草藥gap技術應用與推廣、高山玉米高產示范栽培等農業實用綜合技術，優先解決提高品質、降低成本、延伸產業鏈等關鍵技術問題，結合實施"十個百萬畝工程"，并圍繞關鍵技術進行配套集成，形成簡便易行的標準化的成套實用技術，以優勢區域為基地開展技術組裝、示范和推廣，推動科技資源向優勢區域集中，為右江河谷和兩翼山區農業產業調整及農民增產增收打下堅實的技術基礎。
3、在發展中不斷改進**農業產業化開發建設思路。從2008年起，**將全力抓好"123456"，即重點"構建一軸兩翼特色農業產業帶，研究好三條發展路子，優化四業并舉，深入建設五個基地，提升六大龍頭"，不斷強化農業支撐保障能力，促進農業穩定發展、農民持續增收，努力實現農業農村經濟又好又快發展。此工作思路不僅著眼于面上的產業化發展，還將繼續緊跟產業扶貧的思路，捉緊壯大和發展，以面上的發展帶動整村推進式扶貧的發展。
三、農業部門在扶貧工作中不可替代作用
1、農業的基礎地位不可能改變，拓展扶貧空間必須加強農業。
**農村人口眾多，占總人口94%左右，農戶收入仍然是"四為主"的格局，即農戶收入仍然以家庭經營為主，占全年總收入的67％；家庭經營收入仍然以農業收入為主，占家庭經營收入的65％；農業收入仍然以種植業為主，占農業收入的78％；種植業收入仍然以糧食為主，占種植業的70%。滯留在農村的農村人口仍以農業的主，因此，農業種植業的基礎地位不可能改變，農村扶貧工作中，農業產業發展仍是基礎。
從**市的農業和農村經濟發展的現狀來看，目前仍處于傳統農業向現代市場型、科技型農業轉化的階段，處于非持續發展向可持續發展轉變的階段。在實現傳統農業向現代農業、粗放型農業向現代型農業轉變中的一系列矛盾和問題中，最根本、最核心的解決辦法是不斷提高農業科技水平。提高農業科技水平需要通過制度和機制的創新，把當前分散的扶貧項目、個別行為轉化為依托農村科技大戶和農村行業協會，通過農業部門的技術引導盤活現有農村資源，并興辦農村龍頭基地、協會、企業等，激發農村經濟發展的潛能，具有較大的可行性。
2、種植業仍然是農民增收的主要渠道。
通過深入實施"十個百萬畝工程"推動全市農業優勢產業發展，全市2008年將新增水果15萬畝、甘蔗10萬畝、茶葉2萬畝、桑蠶5萬畝、劍麻達到20萬畝、木薯達到10萬畝，優勢產業調整優化面積35萬畝，新增產值3.9億元。另外，大力推廣良種及測土配方施肥等農業先進適用技術節本增收0.42億元。兩項預計促農人均增收140元，超過2008年預計農民人均增收的42%。而且，農業部門集中了大量的技術基礎，一大批長期在一線工作的農藝師是農村最信任的技術致富帶頭人，他們與農村群眾關系密切，其中不少人是扶貧開發工作的先頭部隊，是扶貧戰線上的中堅力量。因此，農業種植業還將是產業扶貧的重要組成部分，仍需要上級部門的資金支持。
[關鍵詞] 新途徑 林業科技興農 林下經濟作物種植
[中圖分類號] F326.12 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）07-0110-02
引言：科技扶貧政策的提出，它是應對貧困農村地區技術生產落后和技術人才極度缺乏的這一經濟現狀的，近些年來，科技扶貧為實現我國現代化第三步戰略目標，做出了非常卓越的貢獻。即便如此，我們也不能盲目樂觀，因為在我國，科技扶貧政策的提出較晚，地區之間發展的還很不均衡，還沒有形成一致認識的扶貧模式的具體界定。因此，研究科技扶貧發展的具體操作模式，探索形成比較規范和科學先進的科技扶貧模式理論，對完善和發展科技扶貧理論和進一步推進科技扶貧實踐都顯得十分重要和迫切，在這種背景下，林下經濟作物種植模式就應運而生，它是在實行了集體林權制度改革之后，將集體林地承包到了農戶手中，廣大林農為充分的利用林地空間，深挖林業生產力，實現不砍樹也能致富的綠色循環經濟，而在農業生產領域涌現出的新生事物。近年來，我國把把林下經濟作物種植產業作為促進生態保護、農民增收、社會發展的重要農業產業，大力發展林下經濟經濟作物種植，取得了明顯成效。
一、科技扶貧的意義及其特征
1.科技扶貧的意義
科技扶貧政策的實施與應用，促進了貧困地區社會與經濟的發展，使農民盡快的實現了脫貧致富。高素質的科技扶貧人才應用先進的科學技術，對農民群眾進行科技扶貧政策與技術的普及教育，提高了農民的農業科技文化素質，增強了貧困地區農民自我發展和積累的能力，大幅度提高了貧困地區勞動生產率水平，以得到最好的經濟、社會和生態效益。
2.科技扶貧的特征
2.1先進科學技術的應用在科技扶貧中始終扮演著第一位的角色，起到的作用永遠是最重要的也是決定性的。由于貧困地區自然、經濟、社會和人文等方面與發達地區相比較還存在著巨大的差異，在科技扶貧開發中，需要大力發展本土科技以及引入必要的先進技術，同時由于農林牧漁等行業技術具有強烈的地域性和適應性，在貧困地區引入技術時，必須要求技術本身是先進的、成熟的，并結合當地實際綜合體現技術的先進性、成熟性、實用性和經濟性。
2.2加大力度提高了農民的農業科學文化素質。科技扶貧不僅要求有先進實用的科學技術，同時要求科技實施人員素質較高，因此提高個體素質是貧困地區脫貧的必備條件。通過多種形式，提高農民群眾自身的科學文化素質。不僅要引入科技和管理人才，組織實施各類型的扶貧項目和扶貧講座等類型的活動，集中解決貧困問題以及增大群眾的認知面，而且要在扶貧項目和扶貧講座等類型的活動的帶動下，大力開展科技扶貧政策與技術的培訓與教育，以達到普及科學技術，提高農民科技文化素質的目的，這樣就從根本上轉變了農民思想觀念，很大程度上提高了農民的個體素質，造就了當代的適應社會與經濟發展的新時代農民。
二、應用林下經濟作物種植模式的開展方法
筆者生活在平原地區，隨著退耕還林工程以及防護林工程等項目的實施，農民栽樹的積極性高漲，林地面積在近幾年迅速增加，改變了林木稀少的的狀況，生態環境得到了明顯改善。
1.近幾年來，養殖業收益較好，林農可以充分利用自己的林地資源，實現養殖以及林業的雙重發展。在林地里散養家常雞、鴨，鵝等，在各地都有非常成功的例子，在果園散養雞鴨鵝等家禽，能夠明顯的減少害蟲的蟲口密度，而且不用給果園單獨除草，省工省力。在合適的林地規劃一片空地圈養生豬和羊，有的還在林地建立托牛所，利用林地的坑塘養魚，收益相當高。而家禽家畜的糞便又是林木生長良好的肥料，二者相得益彰，極大地提高了林地資源的利用率，促進林木的生長。
2.林下種植已經非常普遍，在當前經濟形勢下，人們對環境的要求越來越高，林下套種喜陰的園藝用卉苗木前景廣闊，喜陰的有苔類。在林木種植的初期，可以采取林木與矮桿作物間作，例如大豆、花生、辣椒、等。耐陰的藥材品種非常多，而且隨著中醫藥的發展，藥材的需求量非常大。可栽植人參、西洋參、等很多品種。林地栽植食用菌歷史悠久，可以種植蘑菇等菌類植物。
3.充分發揮林木豐茂、空氣清新、生態良好的優勢，合理利用森林景觀、自然環境和林下產品資源，發展旅游觀光、休閑度假等產業，大力發展森林旅游。建立“林家樂”，突出個性特色，以采摘、垂釣等休閑模式吸引各方游客來享受林地的中的農家樂趣。
三、 林下經濟作物種植對社會經濟發展的推動作用
1.促進農民致富增收
林木的生產周期是比較漫長的，這嚴重制約著林改后農民的發家致富。而發展林下經濟作物種植，增加了林業附加值，開辟了農民增收致富的渠道。
2.因地制宜成本低
林下經濟作物種植模式利用森林系統良好的生態條件，在林下種植南藥、棕櫚藤和切葉花卉等適宜的經濟作物（植物），這種種植模式是充分利用當地現有的藥用經濟作物和資源，投入少、效益高，也可有效地幫助山區農民脫貧致富，從而實現“靠山吃山、吃山養山”的脫貧致富奔小康的目標。
3.保護環境效果好
林下經濟作物種植模式，可構建不同類型森林復合經營系統，在發展經濟的同時又能有效地保護生態環境，從而達到農業可持續發展的目的。
結語
林下經濟作物種植作為一條農村科技扶貧新途徑，具有農民可操作性強、投入少、見效快、種植面積廣、大大增加農民收益、保護生態環境等優勢，在農民林業生產實踐的各個方面得到了廣泛的應用。
林下經濟作物種植能提高森林覆蓋率，同時由于林下經濟作物種植又在一定程度上大大增加了農民的經濟收益，產品符合綠色環保的要求，這樣，林下經濟作物種植作為一種可持續的經濟發展模式，其發展潛力巨大，發展前景廣闊，必將成為農村經濟發展新的經濟增長點，因而也成為了我國林業經濟可持續發展的必然選擇。
參考文獻
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一、整合資源，充分發揮財政資金的聚合效應
該市在推進城區農村開發過程中，堅持按照《規劃》要求，把專項扶貧政策與部門政策、政府力量與社會力量有機結合起來，整合各類資金，調動各方力量，形成“各炒一盤菜、共辦一桌席”的資金整合格局，使各類資金向片區集中傾斜，充分發揮資金的聚合效應，有效地保證了片區開發的資金需求。一是市級財政每年預算安排扶貧資金1000萬元，區級財政按比例進行配套，專項用于城區農村扶貧開發，通過以獎代補、先建后補、貼息補助等方式，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，運用市場手段擴展社會融資渠道，引導社會資金投入；二是把涉農部門項目與扶貧開發有機整合，堅持由區級政府在申報項目時對下一年度項目統一把關，明確要求以區級政府總牽頭，區直各部門圍繞片區開發申報項目，落實各部門項目計劃，把水、電、路、廣播電視、衛生、種植養殖業及生態建設項目通盤考慮，實現先期捆綁后一并申報；三是嚴把資金整合關，責任落實到位。按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各記其功”的原則，將國家、省、市安排的扶貧資金與其他部門資金“打捆”下達、“捆綁”使用。要求以區級為單位，各部門的項目圍繞扶貧開發統一規劃去實施，使項目跟著規劃走、資金跟著項目走，只要扶貧開發的重點定在哪里，部門的專項資金就跟著投向哪里。通過資金的有效整合，基本解決了過去資金分散，整體效果差的問題，充分發揮了資金使用的疊加放大效應，取得了政府、部門和農民三滿意的良好效果。2010年以來，全市累計投入28522.1萬元用于城區農村扶貧開發，其中市本級財政專項投入3000萬元，兩區財政配套投入698.5萬元，部門專項投入9925.7萬元，群眾自籌14897.9萬元。張灣區在城區專項扶貧資金投入449萬元的基礎上，整合各類資金8754萬元用于西溝片區建設，連片開發的投入總量相當于過去五年的總和，使西溝鄉的貧困面貌得到明顯改善。
二、理順思路，堅持把農民增收作為扶貧開發的首要目標
該市經過第一期城區農村扶貧開發規劃的實施，城區農村基礎設施薄弱的現象得到明顯改善，過去以項目建設為主要方式，通過項目建設查缺補漏、填補城區農村基礎設施建設欠賬的方式已明顯不適應城區農村扶貧開發的新形勢。對此通過認真調研，在制定第二期城區農村扶貧開發規劃時，明確提出把連片開發作為城區新一輪扶貧開發的首要任務，通過連片開發，整體解決片區貧困群眾生活遇到的突出問題，提高規模效益和建設水平，為實現“城鄉通開、城鄉統籌、城鄉一體化”創造條件、打牢基礎。通過新一輪城區農村扶貧開發，農民收入穩步增加，貧困人口不斷減少。截至到2011年，城區農民人均純收入達到4631元，比2009年增加1013元，累計解決城區農村貧困人口5200人，城區農村基礎設施進一步加強。三年來，通過扶貧片區和重點村建設，引導部門專項資金投入城區農村基礎設施建設，城區農村基本實現了“村通水泥路、組通砂石路、戶飲潔凈水”的目標；社會事業穩步推進，城區農村收視難、通信難、就醫難、入學難等問題基本得到解決，村村通電視、電話，電視入戶率達到85.8%；村村有衛生室，新型農村合作醫療參合率達到99%。基層組織建設得到加強，農民精神文化生活全面提升。
三、明確重點，堅持把連片開發作為產業扶貧的重要途徑
扶貧連片開發，連在哪里？該市通過反復調研，認為扶貧連片開發最關鍵的是要連在產業上，通過連片發展特色產業，形成規模相對集中的特色產業集群，實現發展效益的最大化。在推進扶貧連片開發時，該市明確了城區農村以菜、茶、藥、果四大產業為主的發展格局，根據各片區實際，合理確定扶持項目和扶持標準。一是做大做強產業基礎。茅箭區大川片區把發展中藥材作為片區主導產業，2011年以來，新發展金銀花1600畝，總面積達到2500畝，并依托該市武當生物藥業公司開展金銀花加工，發展金銀花茶、金銀花露等，卡子村、唐家村成為金銀花種植專業村。二是立足城區實際，大力扶持專業合作社。城區農村土地稀少，人均耕地不足0.4畝，缺乏龍頭企業帶動產業發展。在此情況下，該市提出把專業合作社當作龍頭企業，走一村一品專業化發展的路子，先后扶持了白馬山財神有機茶葉專業合作社、斤坪蔬菜專業合作社、停舟山果品專業合作社等一批專業合作社，成為連結農民和市場的紐帶，取得顯著成效。張灣區白馬山村全村169戶665人，耕地只有197畝，是個典型的貧困村。實施片區開發以來，在財政、扶貧部門的扶持下，白馬山村在過去產業發展基礎上，大力發展茶葉種植，全村茶葉種植面積達到1200畝，戶均達到6畝，并成立了白馬山財神有機茶葉專業合作社，全村所有農戶都成為合作社員，由合作社引導農民統一種植、加工、銷售，全村茶葉總產值達到200萬元以上，農民人均純收入超過4000元。以白馬山、鳳凰山為龍頭，一條由柏林鎮擴展到西溝鄉的萬畝茶葉帶初見雛形。通過扶貧連片開發的推進，該市城區農村產業扶貧初見成效。三年來，城區農村共新建和改造以茶葉、蔬菜、干鮮果為主的特色產業基地13750畝，其中新建茶園面積8500畝，蔬菜2500畝；新發展特色養殖山羊24200只、牛2360頭；新培植特色農家樂92家，以張灣區白馬山村、斤坪村、水堤溝村、茅箭區廖家村、大溝村、唐家村為代表的一批特色產業專業村逐步形成。
四、嚴格管理，確保扶貧資金的安全有效運行
（二）主要工作措施。
1、圍繞工作重點，抓好千村扶貧開發百村整體推進工作。按照中央、省、州的要求，堅持以貧困戶為基礎，以貧困村為單元，切實搞好千村扶貧開發百村整體推進工作。一集中財力，加大投入力度。加強對扶貧資金的整合，保證重點，提高資金使用效益，使貧困群眾長期受益，貧困村穩定脫貧。二是圍繞“866”建設目標，項目到村，扶持到戶。堅持建設項目直接安排到自然村或村民小組，扶持資金進村入戶，扶持項目本著缺什么補什么，需要什么建設什么的原則，扶持資金優先保證安居房、人畜飲水、入戶通電、沼氣池、節能灶、衛生廁、衛生廄、基本農田地及水利設施、產業發展等關系改善群眾生產生活基本條件的建設項目。三是依靠群眾，民主決策，形成合力。農民群眾是受益主體，同時也是參與建設的主體，充分發揮群眾自力更生建設家園的作用，在確定扶持對象、扶持內容、項目實施及后續管理等方面，發動農戶主動參與，重大事項由村民自主決策；項目、資金的管理、使用向社會公告、公示，項目確定后，充分發動和依靠群眾，通過投工投勞等方式搞好建設。四是及早部署，及早掀起“866”建設。計劃早下達，資金早安排、項目早實施，抓住農閑時節，掀起“866”建設，2010年5月30日前完成農戶8個有建設項目，2010年11月30日前全面完成“866”項目建設任務。
2、推進產業化扶貧，拓寬貧困農民增收渠道。從特色經濟林果著手，大力發展核桃、冬桃、花椒、優質石榴、茶葉等經濟林果，努力形成“引龍頭、建基地、帶農戶、城鄉聯動”的產業化扶貧之路，有效拓寬貧困地區農民增收渠道，促進新農村建設。抓實財政扶貧資金產業發展項目：一是積極向上級爭取財政資金扶持，按照各鄉鎮的自然條件和資源優勢，因地制宜，合理布局，整體協調，推進產業發展。二是扶持種植大戶規模化種植，發揮示范輻射作用，帶動周圍農戶發展特色經濟林果，逐步建立起具有規模的特色經濟林果種植生產基地。三是抓好實用技術培訓。一方面依托科技部門技術人員深入鄉村、農戶、田間地頭搞好培訓，做好服務；另一方面培養一批熟練掌握種植和管理技術的大戶，以點帶面，帶動特色經濟林果規模化發展。四是引進和扶持龍頭企業，為種植戶提供配套服務。一方面通過龍頭企業規模大、實力強，研究市場，分析市場信息，將準確的市場信息傳遞給農戶，并按市場需求來組織生產、加工、銷售產品，并提供技術、物資、設備等配套服務，推動種植業逐步向產業化方向發展；另一方面加大對龍頭企業的扶持力度，重點是信貸資金貼息扶持，力爭每年都有兩三個企業享受到財政貼息貸款扶持。
3、培訓新型農民，加大貧困鄉村勞務輸出力度。積極穩妥地擴大貧困地區勞務輸出，不僅是目前增加農民收入的一條現實而有效的途徑，也是促進貧困地區群眾接受新的思想觀念、提高勞動技能、增強自我發展能力的重要措施。2010年新型農民培訓主要抓兩個方面的工作：一加強對勞動者素質的培訓，加強對農村富余勞動力職業技能、法律法規、安全知識和公民道德規范培訓。二積極探索勞務輸出的新途徑。堅持就近轉移與跨區域轉移相結合，常年轉移與季節性轉移相結合，走政府引導，市場調節，自愿輸出的路子，加強勞動力市場的培育，廣開就業渠道，組織和引導農村富余勞動力在城鄉、地區間合理有序流動。
4、推進小額信貸扶貧，拓寬資金使用覆蓋面。進一步總結經驗，完善管理辦法，確保小額信貸資金安全運行，取得效益。對小額信貸還款率低的地方，及時采取有效措施找準問題加以解決。積極探索小額信貸扶貧支持龍頭企業、促進農業產業化進程的新模式，積極探索小額信貸扶貧促進貧困地區勞務輸出的新方法，努力拓展資金使用的覆蓋面，使小額信貸扶貧在新時期的扶貧開發中發揮更重要的作用。
宜昌山里來蔬菜專業合作社是一家主營蔬菜種植、加工、銷售，兼營大三峽地區農戶土特產收購、加工與銷售的農業專業合作社，近年來帶動了當地286戶建檔立卡的貧困戶就業。今年，張明星準備擴建蔬菜種植基地，卻因需要大量資金苦悶不已。有人告訴他，三峽農商銀行推出了新的貸款品種，專門針對貧困戶和吸納貧困戶就業的農業專業合作社，他欣喜不已，立刻到三峽農商銀行分鄉支行進行咨詢，提交貸款資料，沒幾天就通過了審核，獲得了貸款。
“‘扶貧貸’是三峽農商銀行向符合國家扶貧政策的貧困戶以及吸納貧困戶就業的新型農村經營主體、家庭農場主、專業大戶發放的生產經營性貸款。在給單個貧困戶發放小額扶貧貸款外，將扶貧貸款資金重點投放到農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體，進而輻射和支持周邊種植養殖等相關產業發展，為貧困農戶創業增收創造機遇和條件。”三峽農商銀行夷陵支行饒泳明如是說。
夷陵區分鄉鎮普溪河村六組70多歲的村民李國清家庭因病致貧，多年前守著幾畝薄田，一年到頭最多幾千元的收入，遠遠不夠老伴和兩個兒子的醫藥費。“我把幾畝地租給山里來合作社，然后在這里打工，一年下來有2.4萬多元的收入。”
據悉，依托新型農業經營主體帶動貧困戶整村整鄉脫貧已經成為新時期精準扶貧的趨勢。近年來，三峽農商銀行深入開展“精準扶貧”工作，創新金融扶貧機制，多年來為扶貧開發事業投入了數百億信貸資金，創造出多種切實可行的扶貧模式，積累了豐富的金融扶貧經驗。該行針對精準扶貧工作先后開發了“助農貸”、“惠農貸”、“文明貸”、“支農貸”、“龍保貸”等扶貧類金融產品，幫助貧困農戶加快脫貧致富步伐。
