時間：2023-07-13 16:35:55
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行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，如何對這些交叉問題進行解決，從審理中出現的交叉問題進行探討。
實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式，國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，具體行政行為是行為人行使權利依據，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法。
司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟；二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定；三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。
一、論文前提
行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。二者是兩種不同類型的訴訟制度，存在著本質區別。但在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，這種交叉問題是如何產生的，兩大訴訟在哪些方面存在交叉，如何對這些交叉問題進行解決。筆者試從個方面對兩大訴訟存在的交叉問題進行探討。
二、實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式
（一）受理中的交叉問題的表現形式
1、法律法規或規章授權部分壟斷性企業及事業單位一定的行政職能，該單位向服務對象收取服務費用時，若法律法規對此均未規定如何處理，應由法院還是行政機關主管。如《廣播電視設施保護條例》授予廣播電視局（雖然冠以局的稱號，但實為事業單位）對破壞有線電視傳播系統的違法行為享有處罰權，但對有線電視服務費的案件，相關的法律、法規均未規定，在實踐中，各地的作法不盡一致，有些地方認為廣電局屬于法律、法規授權的組織，享有行政職能，廣電局可直接作出征收決定，逾期有線電視用戶不起訴，不申請復議的，廣電局可申請人民法院強制執行；而另外一些地方則認為，有線電視用戶拒交有線電視收視費的，廣電局只能向人民法院提起訴訟，其理由是，廣電局雖經法規授權取得了行政執法主體資格，但其畢竟不是行政機關，其只能在法規授權的職責范圍內行使其有限的行政權，對于法規沒有明確授權的則不能行使，用戶安裝有線電視后，與廣電局形成了一種合同關系，用戶拒交收視費的，屬合同違約行為，應按民事訴訟程序進行處理。這里就存在具有行政職能的組織主管范圍與法院民事訴訟主管范圍的交叉問題，若廣電局作出征收決定，用戶不服，提起的是行政訴訟，而廣電局起訴，法院則只能按民事案件處理，以上是法律、法規授權的組織在征收服務費時遇到的實際問題；實踐中還有一類值得注意的問題是，部分行政機關或其下屬的事業單位向公民提供了有償服務，而公民拒交服務費時，部門規章規定該行政機關享有征收權，如建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定，凡轄區內的公民、法人或其他組織使用公用垃圾中轉設施而拒交垃圾清運費的，由建設行政主管部門負責征收。在處理拒交垃圾清運費的案件中，有三種不同的作法：一由建設行政主管部門作出征收決定，相對人逾期不起訴又不申請行政復議的，可以申請人民法院強制執行；二是由建設主管部門下屬的環衛所作為原告，向人民法院強提起民事訴訟；三是對建設主管部門作出的征收決定法院因其依據的規章授權不合法為由不予執行。其中第二種情形環衛所提起民事訴訟因不屬民事訴訟主管范圍而裁定駁回起訴，出現了行政機關不能管法院不去管的兩難境地。
2、對涉及自然資源物權糾紛的案件，法律法規規定了行政機關及人民法院民事訴訟案件各自的管轄范圍，但在實踐中經常存在交叉問題。如《中華人民共和國土地 管理法》條十六條規定，涉及土地 確權糾紛案件，根據糾紛主體確定由各級人民政府作為行政確權案件處理；而《河南省實施〈土地管理法〉辦法》規定，侵權糾紛案件，由人民法院直接作為民事案件受理，確權案件和侵權案件主管機關已經明確，似乎不存在交叉的問題，但在司法實踐中，這種交叉是經常存在的，如甲擁有宅基地一塊，縣政府為其頒發了宅基地權屬證明文件，乙是其鄰居，因雙方宅基地邊界不清，且乙沒有取得合法的宅基地權屬證明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用權為由，向法院提起民事訴訟，法院審查甲所持的權屬證明文件載明的四至及長寬尺寸與其實際使用狀況不相符合，認為甲乙糾紛屬土地 使用權糾紛，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申請，要求確認其與乙的宅基地邊界，而某政府以甲的宅基地已經政府確權，其與乙的糾紛屬侵權糾紛為由通知甲不予受理該案。甲在申請處理其與乙的土地 糾紛案件中可謂處處碰壁，問題在是屬于侵權糾紛還是確權糾紛的爭論中遲遲得不到解決。
（二）審理中出現的交叉現象
1、民事訴訟中涉及行政訴訟問題的交叉現象。
由于國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，都是由當事人提出申請，行政機關依據有關行政法規審查后予以確認或許可，是國家允許當事人行使某項權利的證明。民事訴訟與具體行政行為并無直接的聯系，它的任務是在平等主體的當事人的參加之下，查清事實，分清是非，依法確認當事人之間的民事權利義務關系，維護當事人的合法的民事權益，由于法律或行政法規規定了當事人的某項權利的取得或行使必須得到行政機關的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權利的依據，當事人為了證明請示司法保護的民事權益的合法性，必然要提供具體行政行為加以證明，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法，正因為如此，具體行政行為才出現在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務，這里就產生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現象，如何解決這一問題，司法實踐中有不同的作法，筆者試圖從判決已生效的三個案例加以說明：
案例一、甲與乙協議離婚，房產歸乙所有，但甲背著乙將該房賣于丙，并辦理了房屋產權過戶手續，丙領取了該房屋的房屋所有權證書，乙發現后，以丙為被告向法院提起民事訴訟，訴訟中丙出示了房產局頒發的產權證，但法院以該房屋系甲與乙的共有財產，出售該房時未征得乙的同意，甲與丙的買賣協議無效為由，否定了丙所持房產證的合法性，將該房屋判歸乙所有。
案例二、甲與乙系兄弟，甲將土地 使用權轉讓給乙，乙持該轉讓協議到土管部門辦理了土地使用證變更登記，政府為乙頒發 了土地 使用證，并持該證到房管部門辦理了房產證，甲死之后，其妻丙向法院提起民事訴訟要求乙返還該塊土地的房屋，乙出示了土地 使用證和房產證，法院中止訴訟后，丙向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷縣政府和房管局為乙頒發的土地 使用證和房產證，法院審查后，撤銷了這兩個產權證；法院恢復了民事訴訟，在查清事實的基礎上，將房屋判歸丙所有。
案例三、李某訴吳某排除妨礙一案，一審二審均認為：李某“三證”齊全、合法，判決李某勝訴。吳某隨后又以行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》違法為由，向一審法院提起行政訴訟，行政審判庭經審理后判決撤銷了行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》。
上述三案中涉及的土地 使用證，房屋產權證、建設工程規劃許可證，均是行政機關具體行政行為的表現形式，當民事訴訟中涉及到對這些行政行為的合法性審查時，就涉及到民事訴訟與行政訴訟的交叉問題，實踐中，由于法官的認識不統一，導致對此問題的處理方式不盡相同，破壞了法律的統一性和司法的權威性。
2、行政訴訟中出現的與民事訴訟交叉現象
現代行政法的創設，是國家公權力在對民事主體的法律行為的干預下發展起來的，大量的行政行為是行政機關干預民事主體從事民事活動時而與民事主體產生行政法上的權利義務關系。因此，行政機關在作出涉及民事主體權利義務關系的行政行為時，必然涉及到對民事主體所為的民事行為的效力認定問題，若相對人不服，提起行政訴訟，法院在對行政機關認定的案件事實進行合法性審查時，也會涉及到對相對人所為的民事行為的效力認定，而對民事行為效力的認定則是民事訴訟所要解決的問題，這樣就存在行政訴訟中對民事訴訟領域若干問題的審查，與事事訴訟產生交叉。司法實踐中有這樣一個案例，甲與乙是兄弟關系，其父擁有宅基地一塊，其父死亡之后，弟兄二人對該塊宅基地及該土地 上的房屋進行分家析產，并立了分單，但未辦理土使用權變更登記，后甲在該宅基地上建房時，乙以甲所建房屋的土地 分家時歸乙使用為由予以阻攔，與甲產生糾紛，甲申請某政府予以處理，某政府依據甲乙二人所立分單，將爭執土地確權歸乙使用，某甲不服，向法院提起行政訴訟，該法院行政庭審理后認為，甲與乙所立分單系民事法律行為，應由法院作為民事案件予以審理，遂以某政府超越職權為由判決撤銷了某政府的處理決定。判決生效后，某乙申訴，該院審監庭復審后認為甲與乙所立分單雖然是民事法律行為，但土地產生權屬糾紛后，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，土地產生權屬糾紛應由政府予以處理，某政府依據兄弟二人所立分單作出處理決定并未超越職權，判決撤銷了行政判決，維持了某政府作出的處理決定。司法實踐中之所以存在認識上的不統一，是因為法律、法規對此沒有作出相應的規定而造成的。因此，對此類問題進行深入的探討和研究是非常必要的。
行政訴訟在對行政機關的行政行為所認定的事實進行合法性審查時，有時為了驗證行政行為的合法性，有可能涉及到對行政相對人所為的民事行為的效力的認定問題，而該民事行為的效力行政機關在行政程序中沒有必要涉及即可作出行政行為。因為行政訴訟對行政行為的合法性進行的是全面的排除式的審查，這是行政訴訟中與民事訴訟產生交叉的第二種現象。實踐中有這樣一個案例，甲村委會與乙簽訂果園承包合同一份，該合同約定甲村委會授權乙可以對果園內的果樹進行更新、采伐，合同簽訂后，乙得知果園內的梨樹可以冒充紅木做家俱，乙持承包合同及該果園的林權證書，申請縣林業部門為其辦理了采伐許可證，乙將果園內的梨樹砍伐，引起群眾不滿，新任村委班子研究后，向縣法院提起行政訴訟，要求撤銷林業局為乙頒發的采伐許可證，并要求縣林業局陪償其經濟損失，其理由是乙與甲村委所簽訂的果園承包合同是村委的部分干部與乙惡意串通后簽訂的，林業局依據無效合同的約定為乙頒發采伐許可證是錯誤的，法院審理后認定甲村委與乙簽訂的承包合同確系惡意串通后簽訂的，屬無效合同，判決撤銷了林業局為乙頒發的采伐許可證。后乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院依法確認合同的效力，法院審理后認為甲村委與乙簽訂的果園承包合同合法有效，判決雙方繼續履行合同。
三、審理中交叉問題的解決方法
在審判實踐中，民事訴訟和行政訴訟的交叉主要表現形式有二種，一是民事訴訟涉及到具體行政行為的合法性審查，二是行政訴訟中涉及到民事行為的效力認定，而具體行政行為與民事行為的載體均是作為證據而出現在訴訟之中，限于篇幅，筆者把這二種交叉問題在司法實踐中的處理方式及解決方法放在一起論述。
司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法： 一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟，理由是：兩大訴訟法都規定了法院審理民事案件或行政案件時，必須遵循以事實為依據，以法律為準繩的基本原則。同時規定，證據必須查證屬實，才能作為定案依據。行政機關的具體行政行為作為民事訴訟證據之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據之一，在訴訟中當然應進行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據，但是，由于法律規定對具體行政行為合法性審查的認定，是行政訴訟的任務，而對民事行為效力的認定是民事訴訟的任務，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務和目的、舉證責任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，應當中止訴訟，建議當事人另行提起行政或民事訴訟，待有結果后再恢復原訴訟。
二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。理由：民事訴訟中當事人請求司法保護的是基基于具體行政行為所產生的民事權利，民事訴訟必須審查當事人的請求是否符合國家的法律、法規，而具體行政行為本身不是法律、法規，當事人主張的權利或實施的行為違反了法律或社會公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權益時，盡管其權益已被具體行政行為所確認，同時雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執行力的效力，但根據法治國家司法最終原則以及本著事實求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據民事訴訟審查其是否合法是為了確認當事人依此主張的民事權利是否合法，最終裁決也只涉及當事人主張的民事權利能否得到保護，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護當事人的合法權益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認定，表現在二個方面，一是行政機關基于對行政相對人的民事行為效力的認定而作出的具體行為，法院在審查時需要對該民事行為效力重新予以認定，二是法院在具體行政行為進行合法性審查時，需要對與行政行為有關連的民事行為的效力認定，這二種情況中法院對民事行為效力認定是不能回避的，因為這涉及到具體行政行為所依據的證據是否確鑿或者具體行政行為所認定的事實是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認定恰恰是法院主管范圍內的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當事人一般均參加訴訟，法院可以依據民事法律規范對民事行為的效力直接作出確認從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。
三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，法官應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。
筆者同意第三種作法，這是因為：
一、第一種作法雖然便于區分案件性質，以保證處理的準確，合法。缺點是中止民事訴訟或行政訴訟后，必然會出現兩種情況，一是當事人既不起訴又不放棄權利，法院既不能動員又不能限期當事人起訴，從而使法院限于被動的兩難境地；恢復審理無法對具體行政行為的合法或民事行為的效力作出確認，裁判因缺乏依據而不能作出，繼續中止，案件久拖不決，有違“公正與效率”的世紀主題，案件因為久拖不決而影響法院的形象。
二、第二種作法雖然維護了法院的嚴肅性和權威性，有助于提高辦案效率。但問題是：由于沒有告知當事人若對具體行政行為的合法性或民事行為的效力有異議可以提起訴訟，法院判決后，當事人可能提起行政或民事訴訟，由于基于法官的專業性及知識的局限性，難免有審查不到之處，從而有可能出現民事審判認定有效，而行政審判予以撤銷的現象。
三、第三種作法克服了上述二種作法的局限性，吸收了其操作的優點，即保證了辦案效率，同時又保證了辦案質量，是當事主義訴訟模式和職權主義訴訟模式的完美結合，同時又避免了因認識上的不統一出現民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現象。其理由如下：1、二大訴訟對當事人訴權的保護期限均有明確規定，因此在告知當事人權有權提起訴訟前必須對當事人是否具有明確規定，因此在告知當事人有權提起訴訟前必須對當事人是否具有訴權進行審查。2、明確告知當事人可以提起訴訟，是尊重當事人意思自由的體現，同時也是法定對當事人進行訴訟指導的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據規則均規定人民法院應當向當事人說明舉證的要求及法律后果，促使當事人在合理期限內積極、全面、正確地完成舉證，這一規定表明法院在當事人舉證中承擔釋明權的義務。3、是法院重要職能的體現。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權具有全面、客觀地審查所有訴訟證據，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質要求，法院代表國家行使審判權，享有處理社會各種民事權益及大部分行政爭議的最終裁決權，獨立、公正、權威是其本質要求，這就決定法院主持進行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當事人所提出的證據，不因證據制作主體不同而有區別；同時，法院主持行政訴訟，必須對行政機關所認定的事實進行全面的審查，而不能僅僅以行政機關的具體行政行為所認定的事實為依據，唯此也才能體現法院行政訴訟和民事訴訟的獨立、公正與權威。
值得注意的是，筆者設計的解決兩大訴訟交叉問題的方法，還有待于立法上的支持。矛盾焦點體現在告知當事人對證據有異議，具備訴權的可以提起訴訟，而當事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認定作出判決后，當事人另案提起訴訟是否應予立案的問題。筆者認為，在此情況下，應當對當事人起訴作出限制，因為在訴訟中當事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權的意思表示，應當理解為是當事人的訴訟行為，法院依據當事人放棄訴訟的意思表示，依職權啟動了對涉及其它訴訟領域的證據效力的審核認定，可以避免當事人濫用訴權，有利于司法的公正與統一。如果不限制當事人的訴權，法院的告知和當事人的意思表示已無實際意義，不能從根本上避免判決不統一的現象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩定起到積極的推動作用。
四、注釋：
1、建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定 P15
2、《中華人民共和國土地管理辦法》第十六條規定 P10
五、參考文獻：
1、《行政法與行政訴訟》作者：姜明安
出版社：北京大學出版社
2、《民法學》作者：王耀琪 出版社：法律出版社
3、《法律的運作行為》 作者：唐納德 J.布萊克 著
一、民事行政訴訟中司法賠償的范圍
1、違法采取對妨害訴訟的強制措施造成損害的。主要包括以下幾種情形：對沒有實施妨害訴訟行為的人或者沒有證據證明實施妨害訴訟的人采取司法拘留、罰款措施的；超過法律規定期限實施司法拘留的；對同一妨害訴訟行為重復采取罰款、司法拘留措施的；超過法律規定金額實施罰款的；違反法律規定其他情形的。
2、人民法院依職權違法采取保全措施造成損害的。主要有以下幾種情形：依法不應當采取保全措施而采取保全措施或者依法不應當解除保全措施而解除保全措施的；保全案外人財產的，但案外人對案件當事人有到期債務的情形除外；明顯超過申請人申請保全數額或者保全范圍的；對查封、扣押的財物不履行監管職責，嚴重不負責，造成毀損、滅失的，但依法交由有關單位、個人負責保管的情形除外；變賣財產未由合法評估機構估價，或者應當拍賣而未依法拍賣，強行將財物變賣給他人的；違反法律規定的其他情形。
3、對判決、裁定及其他生效的法律文書執行錯誤造成損害的。主要有以下情形：執行尚未生效的判決、裁定、民事制裁決定等法律文書的；違反法律規定先予執行的；違法執行案外人財產且無法執行回轉的；明顯超過申請數額、范圍執行且無法執行回轉的；執行過程中，對查封、扣押的財產不履行監管職責，嚴重不負責任，造成財物毀損、滅失的；執行過程中，變賣財物未由合法評估機構估價，或者應當拍賣而未依法拍賣，強行將財物變賣給他人的；違反法律規定的其他情形。
4、人民法院及其工作人員在民事行政訴訟或者執行過程中，發生毆打或者唆使他人毆打等暴力行為，或者違法使用武器、警械，造成公民身體傷害、死亡的，也依法應當由國家（即法院）承擔賠償責任。
二、申請民事行政訴訟司法賠償的程序
申請民事行政訴訟中司法賠償的，違法行使職權的行為應當先經依法確認。申請確認的，應當先向侵權的人民法院提出。人民法院應自受理確認申請之日起兩個月內依照相應程序作出裁決或相關的決定。申請人可以向其上一級人民法院申訴。未經依法確認直接向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的，人民法院賠償委員會不予受理。經依法確認有法律規定違法行使職權的行為的情形之一的，賠償請求人可依法向侵權的人民法院提出賠償申請，人民法院應當受理。人民法院逾期不作決定的，賠償請求人可以向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。
三、民事行政訴訟中司法賠償方式和內容
1、民事行政訴訟中司法賠償的賠償方式主要為支付賠償金。包括：支付侵犯人身自由權、生命健康權的賠償金；財產損壞的，賠償修復所需費用；財產滅失的，按侵權行為發生時當地市場價格予以賠償；財產已拍賣的，給付拍賣所得的價款；財產已變賣的，按合法評估機構的估價賠償；造成其他損害的，賠償直接損失。
2、能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。包括：解除查封、扣押、凍結；返還財產、恢復原狀；退還罰款、罰沒財物。
3、違法采取司法拘留措施的，按國家賠償法的規定標準予以賠償，造成受害人名譽權、榮譽權損害的，按照法律規定，在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。
一、《行政訴訟法》立法本身存在的問題
1、管轄層級過低。
勿庸諱言，現行體制下的人民法院在人、財、物等方面都受制于同級人民政府，客觀上人民法院獨立行使審判權在司法實踐中是大打折扣的。而反映在行政審判工作中，人民法院則更難于獨立行使審判權。由于從根本上無法擺脫受制于地方政府的狀況，特別是對起訴同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理或先向政府“匯報”，再決定是否受理的案件時有發生便不足為奇。但對政府或行政機關申請執行的非訴行政執行案件、上下均樂于積極受理，則從另一個側面反映出行政審判權的功利主義趨向。
2、對國家行政機關工作人員的獎懲任免等決定的范圍不明確。
《行政訴訟法》第十二條一款（三）項規定，“行政機關對行政對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”的人民法院不能受理。對于這“等”的范圍有多大，立法非常不明確，因而在實踐中便存在很多誤解或曲解，法院在實踐中很難操作，常常是把一些敏感的問題，“等”進這個范圍。例如：對因辭退而引起的人事爭議仲裁案件，雖然涉及當事人的合法的人身、財產權益，但由于實踐中都將其等入到行政機關內部行為范疇，而《人事爭議仲裁條例》設定的又是終局裁定（與法不符）。以致此類爭議發生后當事人的合法權益得不到司法途徑的最終救濟。法律因此留下一段空白。
3、人民法院審理行政案件，不適用調解原則的缺陷。
在司法實踐中，人民法院受理的諸多行政案件均涉及到當事人之間的民事權益爭議。如治安案件中的損害賠償，房屋拆遷案件中的安置、補償等，由于受行政案件不適用調解原則的限制，在當事人又不愿意提起民事訴訟的情況下人民法院顯得很無奈，這種無奈的結果通常是自然人（即原告一方）的合法權益不能得到法律的最有效的保護。其實，在多年的審判實踐中，我們許多基層法院針對案件的具體情況所做的協調工作，在不違背法律、法規的前提下使爭議得到圓滿解決，應當對我們有所啟示：“協調”與“調解”在具體的審判實踐中并沒有形式與本質的區別。
4、未設定簡易程序的缺陷
《行政訴訟法》第四十六條規定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。立法中沒有可以獨任審判行政案件或適用簡易程序的規定。但是，《行政處罰法》第三十三條卻規定了。“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”的簡易程序。《行政處罰法》在立法上確立的這一簡易程序規定，可以說正是在立法時充分地考慮到了行政機關在行政管理執法活動中必然面臨處理相當數量的輕微的行政違法行為。如果都要按部就班地經過調查、取證、審批的繁雜程序，顯然是行政機關難以適應和不現實的。因此，只有賦予行政機關對符合上述法條規定的行政違法行為給予“當場處罰”的權利，才能及時有效地處理“行政違法行為”減輕行政機關的壓力，提高行政機關的辦事效率與水準，節省人財物資源。如此一比較，對于“當場處罰”以及行政機關適用簡易程序處罰的案件，一旦涉訟，人民法院為什么就不可以適用簡易程序進行審理，也為國家和民眾減少訴訟成本。為此，建議在修改《行政訴訟法》時，務必增設一條；人民法院審理行政案件，可以根據案件的具體情況決定適用簡易程序并由審判員獨任審判。
二、行政審判實踐中存在的問題
1、審理勞動教養案件中存在的兩個問題
（一）勞動教養案件的法律適用
《行政處罰法》第九條二款規定：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。但是，由于至今勞動教養尚未立法，對一般未有特殊規定的勞動教養案件，行政審判實踐中仍然只能依據國務院1957年頒布實施的《關于勞動教養問題的決定》和國務院1982年批復的公安部的《勞動教養試行辦法》的通知。而《決定》已實施四十余年，《通知》已有二十余年。這幾十年來，我國的政治、經濟與社會生活，人們的觀念都發生顯著且深刻的變化，特別是《行政處罰法》已頒布實施近十年，我們依然在審判勞動教養案件時，只能繞過上述該法第九條二款進行裁判，確有底氣不足之感。
（二）勞動教養案件性質缺乏準確定義
世界各國均無勞動教養制度。雖然我國于五十年代初首創的這項懲罰不務正業的法律適用制度，對保障當時的社會穩定，經濟建設順利發展起到了積極作用。功不可沒。但隨著我國民主政治建設的發展和依法治國設主略的實施，勞動教養對象的擴大，這項可以限制公民人身自由的制度已逐漸演變為我國司法制度的重要組成部份時，對勞動教養性質卻仍然缺乏準確的定義。勞動教養究竟是行政強制措施還是行政處罰，沒有法律解釋，法學家們各執一詞，甚至《行政處罰法》所設定的種類中也沒有“勞動教養”這個種類，這就使審判實踐面臨了一個難題。這個難題突出地表現在《行政處罰法》第三十一條、第三十二條上即：當事人依法應當享有的被“告知權”及“陳述權”與“申辯權”。就是說，勞動教養如果屬“行政處罰”，當事人就應當享有上述權利。反之，則不享有。對此，經過多年的審判實踐，我們認為：勞動教養作為一種可以長時間限制公民人身自由的行政懲戒制度，將其性質定義為一種行政強制措施，極不利于對公民人身自由權利的有效保護。
2、“合法傳喚”。《行政訴訟法》與其《解釋》不一致，應以誰為根據？
《行政訴訟法》第四十八條規定：經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。而最高法院關于執行《行政訴訟法》若干問題解釋第四十九條則規定：原告或者上訴人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。……兩相比較，“解釋”的規定是含糊的。實踐中，如果只要經過合法傳喚就可以，那么是一次還是應當二次。從“解釋”的語義看，應當是一次也可以。但是，一審法院如果依此進行了審判，二審法院要認為一審程序不合法并發回重審。對與錯，誰來定奪？作為一種“解釋”，應當盡量避免這種閃爍其辭的含糊。
3、對行政機關就民事爭議的確認與裁決不當的，人民法院在一并審理中應當具有變更權。
《解釋》第六十一條規定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理，由于《行政訴訟法》賦予人民法院的是有限變更權，即，行政處罰顯失公正的，才可以判決變更。司法實踐便出現一個非常棘手的問題，行政機關對平等主體之間的民事爭議的確認與裁決，屬行政處理的范疇。而這種確認與裁決即便顯失公正，人民法院卻無權變更。雖然可以撤銷，但實踐中不是致當事人的合法權益難以得到切實保障，就是增加當事人的訴累。此類情況，比較突出表現在城市房屋拆遷案件上。
4、關于非訴行政執行案件中的問題。
（一）《行政訴訟法》第四十四條與《解釋》第九十四條的沖突
訴訟不停止執行，是行政訴訟所特有的原則。《行政訴訟法》第四十四條對此作了明確規定。但《解釋》第九十四條卻又明確規定為：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行……。雖然本條還規定了在某種情況下可以執行，但實際已意味著《解釋》對行政訴訟不停止執行的特有原則作了否定。
（二）當事人的法定起訴期限不應當對抗和延緩行政法律文書的生效時限
最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）第八十八條就行政機關申請執行其具體行政行為的期限作了“應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出”的規定。從司法實踐看，這一規定實質上是將人民法院一審判決案件上訴后，一審判決即尚未發生法律效力的理念混為一體，并對行政法律文書的生效時日作了向后延伸。顯然，這與行政行為一經作出即具有拘束力是沖突的（這種拘束力也是國家權利的公定力所決定的，體現的是國家意志）。如果循著《解釋》這種觀點去看國家行政管理活動，那么，這種行政管理與執法活動則會由于行政訴訟制度的存在而常常在一定時限內是處于不確定的狀態。并且，這種不確定狀態的后果往往是使國家行政管理與執法活動、經濟發展或社會穩定造成重大損失。如：發生在當前的“非典疫情”。為預防“疫情”的擴散，有關部門對“疑似病例”所采取的強制隔離措施，如果都要等到起訴期限屆滿才能申請執行，后果必然不堪設想。而這一問題，目前十分突出的表現于城市房屋拆遷案件上。《城市房屋拆遷管理條例》（國務院第305號令，2001年6月13日公布）第十六條規定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。
當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貸幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。
2．收集證據的目的不同。刑事訴訟證據目的是證明被告人有罪或無罪、罪輕或罪重，是法庭給被告人定罪量刑的法律依據。而民事訴訟證據是圍繞原告提出的訴訟請求，證明被告的行為給原告造成的損害，以便通過確認這些損害而從被告處獲得賠償的目的。
3．證人作證的態度不同。對國家機關收集證據，證人一般能嚴肅對待，所反映的情況真實性較高；民事訴訟證據的收集，除了法院通知證人當庭作證外，民事訴訟原告或人收集證據時，證人可能受其要求、利，全國公務員共同天地誘、威脅、恐嚇等原因，所作證詞的真實性就打了折扣。
4．收集證據的人對法律的認識理解不同。偵查機關偵查人員一般都經過專業學習或培訓對法律的理解比較準確和全面，而原告及其人認識法律較偏頗，往往斷章取義地理解法律，因此雙方所收集的證據易產生差異。
>>刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據沖突的情形
1．兩者存在矛盾。即一方證據證明行為人行為構成犯罪，而另一方證據則證明不構成犯罪。
2．兩者存在排斥。互相排斥的情形常出現在涉及財產的侵害案中，兩種證據的排斥產生在財產損害的金額上。如王某盜竊了周某家的一臺電視機。法庭上公訴人根據物價部門的價格鑒定認定盜竊金額為9600元，而附帶民事訴訟原告人周某根據該電視機購買時為1．6萬多元、使用不滿兩年以及銷售公司的估價報告，認為被盜電視機仍值1．2萬元。這兩方面的證據不影響案件的定性，但不同的價格認定將直接影響對被告人的量刑。根據刑法第二百六十四條和該地區的有關規定，盜竊金額為9600元為盜竊數額較大，被告人將被判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；盜竊金額為1．2萬元則為盜竊數額巨大，被告人將被判處三年以上十年以下有期徒刑。
3．兩者出現差異。在某案中，公訴方證據表明，曾某對李某（5歲）實施了奸（性器官接觸），但沒有證據表明李某處女膜破裂。而李某的法定人在法庭上出示了某權威機構的證明材料，證明被害人李某處女膜破裂。除了要求被告人賠償被害人的精神損失外，還要賠償處女膜修復費1萬元，由此與公訴方的證據產生差異。
>>解決沖突的途徑
為了有效打擊犯罪，維護被害人、被告人的合法權益，有利于案件審理的順利進行，必須解決刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。筆者認為合理合法解決這種沖突的途徑有以下幾條：
1．認真審查刑事訴訟證據。依據刑事訴訟法第一百三十七條之規定認真審查公訴證據，根據需要可按照刑事訴訟法第一百四十條之規定退回公安機關補充偵查，或自行收集補充證據，防止與附帶民事訴訟證據發生沖突。
2．詳細交待附帶民事訴訟當事人的權利義務。根據刑事訴訟法第四十條第二款之規定，公訴機關在受理案件三日內告知被害人的權利。筆者認為同時也應詳細告知法律規定的相關義務，防止被害人或人為達到個人目的，制造偽證造成刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。
3．認真聽取被害人及其人的意見。對于被害人及其人的正確意見要及時調查落實；對于他們的無理要求要有理有據依法向他們說明，以便在庭審時協調一致，更好地打擊犯罪，保障人權。
4．庭前核實刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。庭審前最好先了解附帶民事訴訟原告及其人提供的相關證據，對有沖突的證據及時核實。必要時可以同附帶民事訴訟原告及其人交換意見，以便使刑事附帶民事訴訟案件順利審理。
>>[案例]關于交通肇事引發的刑事附帶民事訴訟
〔案情〕：
公訴機關民權縣人民檢察院。
附帶民事訴訟原告人趙啟田，男，1950年10月18日生，漢族，農民，小學文化程度，住民權縣順河鄉帥莊村委卞莊村。本案被害人伏秀榮之丈夫。
被告人郭海亭，男，1971年6月3日出生于河南省新密市，漢族，農民，初中文化程度，住河南省新密市城關鎮梁溝村紀垛24號。因涉嫌犯交通肇事罪于2004年5月23日被民權縣公安局刑事拘留，同年6月8日被逮捕。
附帶民事訴訟被告人郭海群，男，1965年3月8日生，漢族，農民，初中文化程度，住河南省新密市城關鎮梁溝村紀垛25號。
附帶民事訴訟被告人河南亞聯汽車運輸有限公司（以下簡稱“亞聯運輸公司”），住所地鄭州市金水區北環路18號。
法定代表人袁建國，該公司經理。
公訴機關指控，被告人郭海亭于2004年5月23日上午8時許，駕駛豫A51158號東風大貨車，由西向東行駛至民權縣順河集十字路口時，因靠左側行駛將在此處賣水果的順河鄉帥莊村民伏秀榮當場軋死；郭海亭負此事故的全部責任；案發后，郭海亭主動到公安機關投案并如實供述了事故發生的經過。認為被告人郭海亭的行為已構成交通肇事罪，請求對被告人郭海亭依法懲處。
附帶民事訴訟原告人趙啟田訴稱，其妻伏秀榮于2004年5月23日被郭海亭駕駛的豫A51158號東風貨車軋死，司機郭海亭是為郭海群所雇往民權順河運煤，肇事車行車證登記車主為亞聯運輸公司，請求判令郭海亭、郭海群和亞聯運輸公司共同連帶賠償給其造成的經濟損失喪葬事宜交通費、死亡賠償金、精神損害撫慰金等共計人民幣10萬元，并表示獲賠依法應得賠償款后不再要求追究肇事司機的刑事責任。
被告人郭海亭對公訴機關指控的犯罪事實無異議，愿依法足額賠償給被害人造成的一切經濟損失。辯稱系投案自首，且已預繳事故賠償金，請求從輕處罰；認為自己在承擔刑事責任后，應駁回附帶民事訴訟原告關于精神損害賠償的訴訟請求。
附帶民事訴訟被告人郭海群辯稱，其安排郭海亭駕駛豫A51158號貨車去民權順河運煤途中造成交通事故屬實，但不應承擔全部賠償責任，司機亦應承擔部分賠償責任，請求法院依法判決。
附帶民事訴訟被告人亞聯運輸公司辯稱，豫A51158號東風貨車是由郭海群以分期付款方式向其公司出資購買，公司依合同約定在郭海群付清車款前保留車輛所有權，但公司不收取豫A51158號貨車任何利潤費用，公司依法不應承擔賠償責任，請求駁回附帶民事訴訟原告對其公司的訴訟請求。
〔審判〕：
民權縣人民法院經審理查明的事實與公訴機關指控的事實相同。另查明，郭海亭是為郭海群駕駛豫A51158號貨車，郭海群每月給付郭海亭工資1000元；豫A51158號東風貨車系由郭海群采取分期付款方式向亞聯運輸公司購買，亞聯運輸公司依合同約定在郭海群付清車款前保留車輛所有權，代豫A51158號貨車辦理各種規費手續，車輛由郭海群自主支配經營，亞聯運輸公司不享有運營利潤。
法院審理認為，被告人郭海亭駕車靠左側通行，違反了交通運輸管理法規，造成一人死亡，其行為已構成交通肇事罪。被告人郭海亭交通肇事后主動到公安機關投案并如實供述其犯罪事實，系自首，依法可從輕處罰。被告人郭海亭認罪態度較好，且預繳了事故賠償金，可酌情從輕處罰。郭海亭根據郭海群安排駕車途中發生交通事故，郭海群依法應承擔賠償責任；郭海亭應當承擔連帶賠償責任。亞聯運輸公司不享有豫A51158號貨車營運利潤，不應承擔賠償責任。附帶民事訴訟原告人要求賠償喪葬費、死亡賠償金、交通費等符合法律規定，但要求賠償精神損害撫慰金于法無據，不予支持。遂依照《中華人民共和國刑法》第一百三十三條、第六十七條第一款、第七十二條第一款、第七十三條第二款、第三款、第三十六條第一款、《中華人民共和國刑事訴訟法》第七十七條第一款和《中華人民共和國民法通則》第一百一十九條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十七條第三款、第二十七條、第二十九條、第九條第一款、《最高人民法院關于人民法院是否受理刑事案件被害人提起精神損害賠償民事訴訟問題的批復》及《最高人民法院關于購買人使用分期付款購買的車輛從事運輸因交通事故造成他人財產損失保留車輛所有權的出賣方不應承擔民事責任的批復》等規定，判決：一、被告人郭海亭犯交通肇事罪，判處有期徒刑二年，緩刑三年；二、附帶民事訴訟被告人郭海群賠償附帶民事訴訟原告人趙啟田喪葬費5374.5元、死亡賠償金44713.6元、交通費520元，合計50608.1元，郭海亭對上述賠償款負連帶賠償責任。駁回附帶民事訴訟原告人趙啟田其他訴訟請求；三、河南亞聯汽車運輸有限公司不承擔賠償責任。一審宣判后，當事人均未上訴，現判決已發生法律效力。
〔評析〕：
本案是一起因交通肇事犯罪而引發的刑事附帶民事訴訟案件。各方當事人對犯罪事實無爭議，爭執焦點在民事賠償方面，主要有三點：一是應否賠償附帶民事訴訟原告人主張的死亡賠償金和精神損害撫慰金；二是肇事司機即本案刑事被告人郭海亭應否承擔民事賠償責任；三是亞聯運輸公司應否承擔民事賠償責任。
一、關于應否賠償民事訴訟原告人主張的死亡賠償金和精神損害撫慰金。要解決這一問題，首先應明確死亡賠償金的性質。在最高人民法院頒布的于2004年5月1日生效的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱新《人身損害解釋》）之前，除《國家賠償法》中規定的死亡，全國公務員共同天地賠償金，死亡賠償金通常被認為是精神損害撫慰金的性質，《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（以下簡稱《精神損害解釋》）第九條明文規定為：“致人死亡的精神撫慰金形式為死亡賠償金”；新《人身損害解釋》為了使受害人的近親屬獲得相對公正的司法救濟，在不改變現行刑事案件受害人不能提起精神損害賠償的現有模式下，以“繼承喪失說”為理論依據，在第二十九條明文規定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算”，從而明確了死亡賠償金的性質賠償的是“假如死者正常生存未來二十年創造的財富”，即物質賠償，而非對受害人親屬的精神撫慰金。根據新《人身損害解釋》第三十六條第二款關于該解釋時效的規定，上述《精神損害解釋》第九條的規定，應視為已被廢止；而《最高人民法院關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規定》（法釋〔2000〕47號）第一條第二款和《最高人民法院關于人民法院是受理刑事案件被害人提起精神損害賠償民事訴訟問題的批復》（法釋〔2002〕17號）規定的“刑事案件被害人不得提起精神損害賠償的民事訴訟”，仍然繼續有效。所以，自2004年5月1日后，受害人在刑事附帶民事訴訟案件中主張賠償死亡賠償金的，人民法院應予支持；但若要求賠償精神損害撫慰金則仍于法無據。本案是民權縣人民法院于2004年5月1日后新受理的一起因交通肇事致人死亡引發的刑事附帶民事人身損害賠償案件，法院判令被告人郭海亭承擔刑事責任的同時，判決支持附帶民事訴訟原告人趙啟田主張的死亡賠償金，而駁回其關于精神損害撫慰金的訴訟請求，符合上述司法解釋的規定。需要說明的是，根據新《人身損害解釋》第十八條：“受害人或者死者近親屬遭受精神損害，賠償權利人向人民法院請求賠償精神撫慰金的，適用《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》予以確定”的規定，在非刑事案件中，受害人近親屬因遭受精神痛苦仍可依據《精神損害解釋》之規定，要求賠償義務人賠付適當的“精神損害撫慰金”（但不能再稱呼為“死亡賠償金”）。
證據有下列七種：
（一）物證、書證；
（二）證人證言；
（三）被害人陳述；
（四）犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；
（五）鑒定結論；
（六）勘驗、檢查筆錄；
（七）視聽資料。
以上證據必須經過查證屬實，才能作為定案的根據。
第四十三條審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重的各種證據。嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據。必須保證一切與案件有關或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據的條件，除特殊情況外，并且可以吸收他們協助調查。
第四十四條公安機關提請批準逮捕書、人民檢察院書、人民法院判決書，必須忠實于事實真象。故意隱瞞事實真象的，應當追究責任。
第四十五條人民法院、人民檢察院和公安機關有權向有關單位和個人收集、調取證據。有關單位和個人應當如實提供證據。
對于涉及國家秘密的證據，應當保密。
凡是偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據的，無論屬于何方，必須受法律追究。
第四十六條對一切案件的判處都要重證據，重調查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒有其他證據的，不能認定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據充分確實的，可以認定被告人有罪和處以刑罰。
第四十七條證人證言必須在法庭上經過公訴人、被害人和被告人、辯護人雙方訊問、質證，聽取各方證人的證言并且經過查實以后，才能作為定案的根據。法庭查明證人有意作偽證或者隱匿罪證的時候，應當依法處理。
第四十八條凡是知道案件情況的人，都有作證的義務。
生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨別是非、不能正確表達的人，不能作證人。
第五十條人民法院、人民檢察院和公安機關根據案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候審或者監視居住。
第五十一條人民法院、人民檢察院和公安機關對于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審或者監視居住：
（一）可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；
（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審、監視居住不致發生社會危險性的。
取保候審、監視居住由公安機關執行。
第五十二條被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬有權申請取保候審。
第五十三條人民法院、人民檢察院和公安機關決定對犯罪嫌疑人、被告人取保候審，應當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。
第五十四條保證人必須符合下列條件：
（一）與本案無牽連；
（二）有能力履行保證義務；
（三）享有政治權利，人身自由未受到限制；
（四）有固定的住處和收入。
第五十五條保證人應當履行以下義務：
（一）監督被保證人遵守本法第五十六條的規定；
（二）發現被保證人可能發生或者已經發生違反本法第五十六條規定的行為的，應當及時向執行機關報告。
被保證人有違反本法第五十六條規定的行為，保證人未及時報告的，對保證人處以罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十六條被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規定：
（一）未經執行機關批準不得離開所居住的市、縣；
（二）在傳訊的時候及時到案；
（三）不得以任何形式干擾證人作證；
（四）不得毀滅、偽造證據或者串供。
被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規定，已交納保證金的，沒收保證金，并且區別情形，責令犯罪嫌疑人、被告人具結悔過，重新交納保證金、提出保證人或者監視居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候審期間未違反前款規定的，取保候審結束的時候，應當退還保證金。
第五十七條被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規定：
（一）未經執行機關批準不得離開住處，無固定住處的，未經批準不得離開指定的居所；
（二）未經執行機關批準不得會見他人；
（三）在傳訊的時候及時到案；
（四）不得以任何形式干擾證人作證；
（五）不得毀滅、偽造證據或者串供。
被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規定，情節嚴重的，予以逮捕。
第五十八條人民法院、人民檢察院和公安機關對犯罪嫌疑人、被告人取保候審最長不得超過十二個月，監視居住最長不得超過六個月。
在取保候審、監視居住期間，不得中斷對案件的偵查、和審理。對于發現不應當追究刑事責任或者取保候審、監視居住期限屆滿的，應當及時解除取保候審、監視居住。解除取保候審、監視居住，應當及時通知被取保候審、監視居住人和有關單位。
第五十九條逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關執行。
第六十條對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候審、監視居住等方法，尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的，應即依法逮捕。
對應當逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，可以采用取保候審或者監視居住的辦法。
第六十一條公安機關對于現行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：
（一）正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后即時被發覺的；
（二）被害人或者在場親眼看見的人指認他犯罪的；
（三）在身邊或者住處發現有犯罪證據的；
（四）犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的；
（五）有毀滅、偽造證據或者串供可能的；
（六）不講真實姓名、住址，身份不明的；
（七）有流竄作案、多次作案、結伙作案重大嫌疑的。
第六十二條公安機關在異地執行拘留、逮捕的時候，應當通知被拘留、逮捕人所在地的公安機關，被拘留、逮捕人所在地的公安機關應當予以配合。
第六十三條對于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安機關、人民檢察院或者人民法院處理：
（一）正在實行犯罪或者在犯罪后即時被發覺的；
（二）通緝在案的；
（三）越獄逃跑的；
（四）正在被追捕的。
第六十四條公安機關拘留人的時候，必須出示拘留證。
拘留后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在二十四小時以內，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。
第六十五條公安機關對于被拘留的人，應當在拘留后的二十四小時以內進行訊問。在發現不應當拘留的時候，必須立即釋放，發給釋放證明。對需要逮捕而證據還不充足的，可以取保候審或者監視居住。
第六十六條公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人的時候，應當寫出提請批準逮捕書，連同案卷材料、證據，一并移送同級人民檢察院審查批準。必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。
第六十七條人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應當提交檢察委員會討論決定。
第六十八條人民檢察院對于公安機關提請批準逮捕的案件進行審查后，應當根據情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。對于批準逮捕的決定，公安機關應當立即執行，并且將執行情況及時通知人民檢察院。對于不批準逮捕的，人民檢察院應當說明理由，需要補充偵查的，應當同時通知公安機關。
第六十九條公安機關對被拘留的人，認為需要逮捕的，應當在拘留后的三日以內，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長一日至四日。
對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日。
人民檢察院應當自接到公安機關提請批準逮捕書后的七日以內，作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。人民檢察院不批準逮捕的，公安機關應當在接到通知后立即釋放，并且將執行情況及時通知人民檢察院。對于需要繼續偵查，并且符合取保候審、監視居住條件的，依法取保候審或者監視居住。
第七十條公安機關對人民檢察院不批準逮捕的決定，認為有錯誤的時候，可以要求復議，但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。上級人民檢察院應當立即復核，作出是否變更的決定，通知下級人民檢察院和公安機關執行。
第七十一條公安機關逮捕人的時候，必須出示逮捕證。
逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在二十四小時以內通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。
第七十二條人民法院、人民檢察院對于各自決定逮捕的人，公安機關對于經人民檢察院批準逮捕的人，都必須在逮捕后的二十四小時以內進行訊問。在發現不應當逮捕的時候，必須立即釋放，發給釋放證明。
第七十三條人民法院、人民檢察院和公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時撤銷或者變更。公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。
第七十四條犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規定的偵查羈押、審查、一審、二審期限內辦結，需要繼續查證、審理的，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候審或者監視居住。
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）將于今年10月1日起施行。行政訴訟法的制定和施行，是我國社會主義法制建設的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設的一個重要步驟。它對于貫徹執行憲法關于保障公民合法權益的原則，維護和促進行政機關依法行使職權，加強廉政建設，提高工作效率，都有重要的意義；對于進一步貫徹執行治理整頓和深化改革的方針，也將起積極的作用。地方各級人民政府、國務院各部門對行政訴訟法的施行必須予以高度重視，切實做好各方面的準備工作。為此，特作如下通知：一、認真學習行政訴訟法，提高對施行行政訴訟法重要意義的認識行政訴訟是公民、法人和其他組織以行政機關為被告向人民法院提起的訴訟。行政訴訟法的施行，標志著我國的行政活動將在更大范圍內接受司法監督。隨著行政訴訟法的施行，行政機關會經常作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應訴，接受司法審判，并可能承擔諸如賠償等相應的法律后果，這無疑對行政機關依法行政提出了更高的要求。但是，許多行政機關工作人員對這一制度還不熟悉，加之“只準官告民，不準民告官”和“法律只管老百姓”等傳統觀念的影響，在思想認識上需要有一個提高和轉變的過程。因此，地方各級人民政府、國務院各部門要抓緊利用行政訴訟法施行前的這段時間，認真組織學習。通過學習，掌握行政訴訟的基本知識，充分認識行政訴訟制度的重大意義，克服與行政訴訟制度不相適應的思想觀念，以積極的態度，做好行政訴訟法施行前的各項準備工作。行政訴訟法施行后，地方各級人民政府、國務院各部門要積極主動配合人民法院開展工作。
為了切實做好行政訴訟法的貫徹實施工作，地方各級人民政府、國務院各部門的負責同志要帶頭學好行政訴訟法，并切實加強對這項工作的領導。要通過舉辦學習研討班等形式，分期分批組織本地區、本部門的負責同志學習行政訴訟法。二、加強法律、法規和規章的起草工作，進一步完善立法行政訴訟制度的基本要求之一，是行政行為要有法可依，行政管理活動的各個方面和各種行政管理手段都要有相應的法律依據。為此，必須不斷完善立法。在我國，法律和地方性法規大部分由政府部門起草，行政法規和規章由政府制定。現在，我國的立法還不完善，有關部門要抓緊法律、法規和規章的起草工作，加快立法工作的進度。當前，除大量的行政管理法規急需制定外，還要抓緊制定行政復議條例、行政強制執行條例和規章制定辦法等與行政訴訟法配套的法規。
為了保證規章不與法律、法規相抵觸，地方人民政府、國務院各部門要加強規章清理工作，并嚴格執行規章備案制度。三、加強行政執法監督檢查，提高行政執法水平建立行政訴訟制度的目的，就是要維護和監督行政機關依法行使職權，保證行政機關嚴格依法辦事。地方各級人民政府、國務院各部門要采取切實有力的措施，加強對行政執法人員的法制教育，增強其工作責任心和依法辦事的自覺性，杜絕執法過程中任意處罰、濫施處罰等違法現象，提高行政執法水平。地方各級人民政府、國務院各部門要對正在實施的罰款、吊銷許可證和執照，以及限制人身自由等具體行政行為進行一次清理，對于違法的和沒有法律依據的要及時禁止和糾正。各級行政機關工作人員要牢固樹立全心全意為人民服務的思想，積極履行法定職責，既要避免因隨意執法而引起行政訴訟，也要防止因擔心當被告而放任違法行為。
為了提高行政執法水平，必須加強執法監督檢查。地方各級人民政府、國務院各部門要結合本地區、本部門的實際情況，盡快制定行政機關工作人員守則，嚴格行政紀律。監察部和國務院法制局等部門要認真調查研究，總結經驗，盡快制定執法監督檢查方面的法規，使行政執法監督檢查工作規范化、制度化。四、加強對政府法制工作的領導，進一步做好政府法制工作行政訴訟法的施行，對政府工作的法制化提出了更高的要求。政府既擔負立法方面的大量工作，又承擔嚴格執法的艱巨任務，同時，還要承辦大量的行政訴訟事務和其他有關的法律事務。因此，各級人民政府和國務院各部門的領導同志，要高度重視政府法制工作，并切實加強對這項工作的領導。加強政府法制工作，必須完善組織機構。各級人民政府要在調整和改善人員結構、提高人員素質的基礎上，進一步充實政府法制工作隊伍，使政府法制工作機構與其所承擔的工作任務相適應。
國務院要求，地方各級人民政府、國務院各部門接到本通知后，要結合本地區、本部門的實際情況，認真組織研究，并盡快提出貫徹實施行政訴訟法的措施。各省、自治區、直轄市人民政府、國務院各部門要將貫徹落實本通知的情況，于今年八月底前書面告國務院法制局，由國務院法制局匯總向國務院報告。有關重要情況和問題，要及時告國務院法制局。
2、附帶民事訴訟能否成立取決于行政訴訟能否成立。若行政訴訟被法院裁定駁回起訴或不予受理，民事訴訟自然無法被“附帶”；但法院決定受理行政訴訟案件卻不一定必然附帶民事訴訟。法院如果認為附帶不適當，可以駁回當事人的民事訴訟請求。
3、行政附帶民事訴訟不同于行政訴訟中原告同時提起的賠償訴訟。雖然，法院審理行政賠償與民事訴訟有許多可以共同遵循的原則，但行政賠償訴訟發生在法律地位不平等的相對人與國家行政機關之間，受國家賠償法的調整；而行政附帶的民事訴訟則是發生在平等主體之間，涉及的是民事法律關系，由民法調整。
司法實踐中，法院可能遇到的行政附帶民事訴訟主要有以下種類：
（一）行政訴訟與附帶的民事訴訟原告相同的訴訟
這包括兩種情形：
1、被訴的行政機關在對相對人作出的具體行政行為（如作出行政處罰決定）的同時，決定相對人對被侵害人進行民事賠償或國家作出的民事賠償的，相對人對具體行政行為及賠償決定均不服的，在提起行政訴訟的同時附帶提起民事訴訟。這時行政訴訟的原告同為附帶民事訴訟的原告，行政訴訟的被告卻為民事賠償的對方當事人，即民事賠償的請求人。
2、行政機關應相對人的請求，對公民、法人或其他組織之間民事侵權賠償爭議和權屬爭議作出裁決。爭議一方或雙方對裁決不服，在提起行政訴訟的同時附帶提起民事訴訟。這時，行政和附帶民事訴訟原告均為爭議一方當事人，行政訴訟的被告為作出裁決的行政機關；而附帶民事訴訟的被告則為爭議的對方當事人。
（二）行政訴訟與民事訴訟的原告不同，被告也不同的訴訟
這包括三種情形：
1、行政機關作出行政處罰決定的同時，裁決被處罰人向權利受侵害人進行民事賠償，被處罰人提起行政訴訟，權利受侵害人被列為行政訴訟第三人后提出提高賠償數額或改變賠償方式的附帶民事訴訟。此時，行政訴訟的原告為被處罰人，行政訴訟的被告為作出行政處罰裁決的行政機關；而附帶民事訴訟的原告為權利受侵害人，被告為被處罰人。
2、行政機關作出具體行政行為的同時，責令其行為導致了國家利益損害的行政相對人向國家作出相應賠償，相對人僅就具體行政行為向法院提起訴訟，且拒絕交付行政機關確定的賠償金。這時，如果行政機關代表國家提起附帶民事訴訟，行政訴訟和附帶民事訴訟的原、被告就會發生易位：行政訴訟的原告為相對人，被告為行政機關；民事訴訟的原告為行政機關，被告為相對人。
一、行政訴訟附帶民事訴訟的概念和特點
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時，根據原告請求，對與引起該案件的行政爭議相關的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關系的總稱。它有如下特點：
1、附帶民事訴訟的原告是經過行政機關依法裁決的民事爭議的雙方當事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權發生爭議，行政機關依法對甲、乙之間的房屋權屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實踐中，對民事爭議的雙方當事人之外的第三人如果認為行政裁決侵犯了其民事權益，是否有權提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認為有權，有的認為無權。筆者認為，該第三人有權提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當事人之間的民事爭議，節約訴訟成本，避免資源浪費，穩定法律關系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實施行政裁決行為的行政機關為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事損害賠償的請求，也可以提出解決民事權益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認房屋權屬的請求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應當是經過行政裁決的民事權利義務之爭，對未經裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。
5、行政侵權賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認的情況下，民事爭議的當事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應當在行政訴訟程序完成后進行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。
2、行政機關的行政行為引起了兩種不同性質的爭議，即一方面引起了當事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或對業已存在的民事糾紛發生影響，從而引起兩種性質不同但彼此關聯的爭議。
3、兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內在聯系性。
4、有關聯的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應包括下列幾方面：
1、當事人不服行政機關對其與他人之間的權屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權屬的。
2、當事人不服行政機關對其與他人有關損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進行處理的。
3、當事人認為行政機關對他人作出的行政行為損害了自己的民事權益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規定，實踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認為審理該類案件時應注意以下幾點：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
2、行政訴訟附帶民事訴訟只能在提起行政訴訟的同時或行政訴訟程序終結前的訴訟過程中提起。
