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第1篇

 

關(guān)鍵詞;官僚體制　管理主體　新公共管理

    世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

                      (一)

    自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域;政府機構(gòu)日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

    其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

    其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

    其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

    其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破;業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

    由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進(jìn)行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人;對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權(quán)。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

第2篇

興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調(diào)了社會關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構(gòu)。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會關(guān)系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進(jìn)程。”[4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務(wù)需求，即以社會成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動力。客體的服務(wù)期望越強，越能強化倫理關(guān)系，推動管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會公共權(quán)力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務(wù)型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會后，法律關(guān)系又成為社會關(guān)系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會治理問題的思考，都會在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。

社會治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會角色身份契約合作

社會關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質(zhì)性）

>核心價值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計和制度安排。因此，對人的道德存在的認(rèn)識和把握就構(gòu)成了全部社會生活和活動的基礎(chǔ)。

2.“德治”實現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔茫瑥亩o人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計和制度安排。

德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個循序漸進(jìn)的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進(jìn)程的起點具有關(guān)鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉(zhuǎn)型以及新時代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。

第3篇

（一）數(shù)字政府公共管理模式的概念及其基本特征

數(shù)字，幾乎每個人從小就開始接觸，它就是一個簡單的數(shù)學(xué)符號。但是數(shù)據(jù)就沒有那么好理解了。目前，對數(shù)據(jù)的定義還沒有一個統(tǒng)一的說法，可以籠統(tǒng)地解釋為大量的數(shù)據(jù)、海量的數(shù)據(jù)。如何理解數(shù)字政府公共管理模式呢？其實就是政府公共管理開始運用數(shù)據(jù)來進(jìn)行管理，利用數(shù)據(jù)庫軟件工具對數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取，接著對其進(jìn)行分析管理，最終得出結(jié)論。這種新型的管理模式有規(guī)模大、類型多樣、時效高速等幾個特點。采用數(shù)字管理模式，海量數(shù)據(jù)會不斷增長，政府采集的數(shù)據(jù)來源渠道和種類也比較多樣化，對數(shù)據(jù)的處理速度也是比較快的。這樣以數(shù)據(jù)作為依托，可以更好地解決公共問題，為廣大人民群眾帶來更多的利益。

（二）數(shù)字化辦公模式對政府公共管理創(chuàng)新的意義

在政府公共管理中，政府是公共管理的主體，主要的任務(wù)是解決公共問題、實現(xiàn)公共利益，為廣大人民群眾謀求福利。數(shù)字化辦公模式對政府公共管理創(chuàng)新有兩個方面的意義。一方面，對政府自身而言，在數(shù)字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回來的數(shù)據(jù)分析政府公共管理的行為，以此作為參考，設(shè)立可行的預(yù)警機制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，面對挑戰(zhàn)，改革創(chuàng)新，消除信息孤島現(xiàn)象，讓數(shù)據(jù)資源得到共享，令信息的傳達(dá)更便捷更暢通，從而增強政府公共管理的效率，為科學(xué)的管理決策提供指導(dǎo)。另一方面，對政府外部而言，能夠把政府的相關(guān)信息反映給公眾，使信息更加透明，提高了公眾的參與度，公眾不僅可以參與政府公共管理的政策制定，還可以隨時查看政府的執(zhí)行情況，加大了監(jiān)督政府的力度，能夠不斷推動政府公共管理水平的提高。

二、數(shù)字政府公共管理模式面臨的挑戰(zhàn)

雖說數(shù)字政府公共管理模式給政府公共管理帶來了諸多的好處，但是在當(dāng)前大趨勢下，政府公共管理也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。

（一）行政思維方式落后

隨著時代的不斷發(fā)展，信息的傳播速度也越來越快，但是目前我國大部分政府公共管理人員的工作方式仍舊跟不上時代的步伐，他們的思維模式和思維方法還是停留在傳統(tǒng)的模式中。傳統(tǒng)的政府公共管理模式，一般流程如下：問題出現(xiàn)了—分析問題出現(xiàn)的原因—找出問題的根源—提出解決問題的方案—總結(jié)經(jīng)驗，避免下次再發(fā)生類似問題。但是現(xiàn)如今，社會的信息量相當(dāng)?shù)凝嫶?，傳統(tǒng)政府公共管理模式已漸漸不適應(yīng)社會的發(fā)展和需求了，因為在人們還沒及時找出問題的根源時，大批量的數(shù)據(jù)和接踵而來的相關(guān)問題會撲面而來，讓人們措手不及。

（二）數(shù)據(jù)行政文化意識不強

政府公共管理人員缺乏數(shù)據(jù)行政文化意識。數(shù)據(jù)行政文化是指政府公共管理人員在處理行政事務(wù)的時候，要根據(jù)具體的真實的數(shù)據(jù)處理事情，實事求是，看重數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。但是在傳統(tǒng)的行政文化意識里，還缺乏利用數(shù)據(jù)處理事務(wù)的意識。這會降低政府公共管理的質(zhì)量，降低政府在百姓心中的信譽度和公信力。

（三）缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)人才

在我國，互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量達(dá)到了將近5個億，基本上是美國的兩倍；手機用戶高達(dá)9個億，幾乎是美國的三倍。在這么龐大的基數(shù)里，意味著我國每天產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也不會少。政府公共管理部門盡管擁有海量的數(shù)據(jù)可供采集和發(fā)掘，但是卻缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)人才，所以無法深入地發(fā)掘運用數(shù)據(jù)所帶來的信息量，不知道怎么處理這些復(fù)雜的數(shù)據(jù)，也不清楚這些錯綜復(fù)雜的數(shù)據(jù)所帶來的價值。在我國數(shù)字政府公共管理中，常常會出現(xiàn)大量的數(shù)據(jù)被丟棄，甚至直接刪除，造成資源浪費。

（四）大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律和法規(guī)體系不健全

在我國，數(shù)字政府公共管理模式已經(jīng)在逐步推行試用中，但是也存在一些隱患。例如一旦政府的公共網(wǎng)絡(luò)受到攻擊，民眾的個人隱私也往往會受到侵犯。在這方面，我國雖然加強了對網(wǎng)絡(luò)安全的管理，但是迄今為止，國家還沒有立法出臺相關(guān)的法律法規(guī)，也沒有明文規(guī)定網(wǎng)絡(luò)安全問題。沒有法律法規(guī)的保障，出于安全考慮，政府上下級之間或者是各個部門之間就不能完全實現(xiàn)共享信息資源。而對于個人來說，其隱私得不到相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，那么群眾的真實想法就很難傳遞到公共管理人員那里，政府的公開性和透明性就很難實現(xiàn)。

（五）大數(shù)據(jù)的合作共享程度不夠

在我國信息資源中，重中之重的部分就是政務(wù)信息資源。政務(wù)信息資源在整個信息資源中有著主導(dǎo)的作用，是不可替代的。然而在現(xiàn)階段，政務(wù)信息資源在政府的各個部門中、政府與政府間、人民群眾與政府之間的共享程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。部門間沒有充分地利用數(shù)據(jù)，甚至導(dǎo)致政府的某些行政審批程序雜亂煩瑣，辦事效率低下，增加了行政的成本。

三、數(shù)字政府公共管理模式的創(chuàng)新措施

信息化時代已經(jīng)到來，這也為我國政府公共管理創(chuàng)新開辟了新的道路。對于政府來說，如何創(chuàng)新模式、應(yīng)對挑戰(zhàn)，筆者有以下五個方面的建議。

（一）改變傳統(tǒng)的政府公共管理模式，培養(yǎng)數(shù)據(jù)行政文化意識

當(dāng)前，世界各國競爭的核心和關(guān)鍵就是是否擁有大數(shù)據(jù)思維。要改變傳統(tǒng)的政府公共管理模式，就要培養(yǎng)數(shù)據(jù)行政文化意識。在進(jìn)行政府公共管理的時候，要運用數(shù)字化的思維和理念，如根據(jù)收集采納回來的真實可靠數(shù)據(jù)做出科學(xué)的決策。如何才能建立起數(shù)字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，運用數(shù)據(jù)平臺大量地智能地搜集公眾對政府需求的信息數(shù)據(jù)，其次對這些信息進(jìn)行整理、分析，找出數(shù)據(jù)中有用的信息點，并對其進(jìn)行推導(dǎo)和預(yù)測，最后根據(jù)推導(dǎo)和預(yù)測的數(shù)據(jù)制定優(yōu)化政府決策的方案。上述數(shù)字政府公共管理模式是一種預(yù)測模式，也是一種事前方案。

（二）培養(yǎng)專業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)創(chuàng)新人才

培養(yǎng)專業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)創(chuàng)新人才是數(shù)字政府公共管理模式的重點。這里的創(chuàng)新人才不僅僅指個人，也包括政府公共管理的整個團隊。首先，要培養(yǎng)專業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)創(chuàng)新人才，例如數(shù)據(jù)分析員、數(shù)據(jù)架構(gòu)師等這些新興人才。其次，創(chuàng)立數(shù)字管理團隊。個人的力量是微小的，所以要有團隊的支撐，這樣才能更加充分及時地發(fā)掘數(shù)據(jù)中有價值的信息。

（三）建立數(shù)字政府公共管理模式，讓政府?dāng)?shù)據(jù)更加透明

在信息量龐大的當(dāng)今社會里，要利用好龐大的數(shù)據(jù)庫，建立數(shù)字政府公共管理模式，讓政府?dāng)?shù)據(jù)更加透明。如何才能建立數(shù)字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以開放一些和民眾交流的公眾平臺，例如微信公眾號、政府官方微博等，讓民眾一起參與到政府公共管理中，這樣不僅能增加政府的公信力，還能增加公眾和政府的親密度。另一方面，政府內(nèi)部要共享數(shù)據(jù)信息，把有用的數(shù)據(jù)一起分享、一起分析、一起運用，避免出現(xiàn)“信息孤島”的現(xiàn)象。

（四）加強相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)

正因為大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律和法規(guī)體系不健全，所以要加強相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。從法律角度上來思考，要做到有據(jù)可行、有法可依，不僅要完善我國網(wǎng)絡(luò)信息安全的法律法規(guī)，還要完善公民個人的隱私權(quán)利保護(hù)法。對于網(wǎng)絡(luò)安全管理，歐美國家相對來說做得較好。所以在完善法律法規(guī)上，我國可以學(xué)習(xí)借鑒歐美國家先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)，然后制定出符合我國國情的法律法規(guī)。

（五）運用數(shù)據(jù)建立政府公共管理監(jiān)督體系

監(jiān)督體系對政府公共管理是十分的重要的。政府可以建立一個數(shù)據(jù)庫專門用來收集公眾的意見建議，然后由專業(yè)的數(shù)據(jù)人員進(jìn)行分析，讓廣大群眾對政府進(jìn)行監(jiān)督，隨時隨地了解政府的工作進(jìn)程，讓民眾最大化地參與到政府公共管理中。

第4篇

論文摘要:“新公共管理模式”是當(dāng)代西方政府改革的基本趨向和實踐模式，其出現(xiàn)具有深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。從哲學(xué)層面看，西方“新公共管理”理論是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)移的具體顯現(xiàn)。從歷史與邏輯相統(tǒng)一的向度，具體闡釋行政管理由傳統(tǒng)的官僚體制向新公共管理轉(zhuǎn)移的歷史過程與原因，分析其背后內(nèi)蘊的哲學(xué)墓礎(chǔ)是管理主體由單一性向多樣性的范式轉(zhuǎn)型，對當(dāng)代中國的政治體制改革具有重要啟迪。

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

(一)

自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域;政府機構(gòu)日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊?，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破;業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進(jìn)行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人;對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權(quán)。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是:其一，國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預(yù)太多;其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性;其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因;其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善;其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則;改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋?從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進(jìn)行管理。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則:消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng);把顧客放在首位;授權(quán)雇員以取得成果;一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容:調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑:一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié);二是增加收人，特別是稅收;三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說:“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn);它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了?！痹俅?，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行競爭的一個重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

(三)

綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊:即對近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)換的具體顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權(quán)力運行主體，其中心是追求社會秩序的穩(wěn)定，管理的穩(wěn)定性主要是依靠剛性的規(guī)范來維持?？墒牵覀兛梢钥吹?，規(guī)范化對行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關(guān)注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標(biāo)，但是在對行政體系自身的關(guān)注中，目標(biāo)常常被疏遠(yuǎn)、淡化，行政體系自身的存在和運行卻異化為行政權(quán)力與行政行為推崇的終極目的，行政權(quán)力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權(quán)力運行機制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚自我的存在。由于傳統(tǒng)的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模太大時需精簡機構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機構(gòu);當(dāng)權(quán)力失控時，則強調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機構(gòu)，而且會增加權(quán)力運行的成本從而降低權(quán)力運行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環(huán)中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化，即公共管理的社會化。

第5篇

“新公共管理”是上世紀(jì)70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經(jīng)驗來提高政府績效，又被稱為“企業(yè)化政府”。

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。

新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強調(diào)顧客的價值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵和績效評估，反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制；第四，強調(diào)采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。

二、新公共管理理論對我國稅務(wù)行政管理的啟示

近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務(wù)機構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機關(guān)與納稅人和諧互動的，稅務(wù)人員激勵約束機制趨于完善的，稅務(wù)機關(guān)服務(wù)和中介機構(gòu)有機結(jié)合的管理模式有著重要意義。

（一）增強納稅服務(wù)意識

思想是行動的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實現(xiàn)以下兩個方面轉(zhuǎn)變：

1.由被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識，充分認(rèn)識到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟的服務(wù)。

2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實踐看，以往強調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點從對納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過優(yōu)化納稅服務(wù)來預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。

（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系

稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個方面：

1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實時在線服務(wù)，實現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費用,提高服務(wù)效率，實現(xiàn)足不出戶就能獲得納稅服務(wù)。

2.運用流程再造理論，開展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。

3.加強過程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項工作、個崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評價體系。

4.納稅服務(wù)更多的通過市場化方式進(jìn)行，稅務(wù)機關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項交由社會中介機構(gòu)或民間非贏利組織通過市場化方式進(jìn)行。

（三）綜合運用定性和定量指標(biāo)體系，完善績效評估機制建設(shè)

績效評估機制的設(shè)計要以稅務(wù)機構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定明確的績效考核目標(biāo)，并以此制定出客觀可衡量的績效指標(biāo)，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務(wù)機關(guān)的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設(shè)計定量指標(biāo)，引入外部力量進(jìn)行評估，定期根據(jù)綜合效能考核指標(biāo)對內(nèi)部部門進(jìn)行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標(biāo)，部門內(nèi)部根據(jù)崗責(zé)指標(biāo)考核到人，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應(yīng)該有五個階段，即制定績效目標(biāo)、指標(biāo)實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進(jìn)反饋，目前的稅務(wù)績效考核中后三項比較缺乏。

（四）設(shè)計科學(xué)的激勵機制，完善人力資源管理機制

第6篇

關(guān)鍵詞：預(yù)算會計；預(yù)算會計制度；改革；新公共管理模式； 

    目前，以部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等3項制度改革為標(biāo)志的預(yù)算會計管理改革，有利于實現(xiàn)財政預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化的規(guī)范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標(biāo)志著我國公共預(yù)算建設(shè)進(jìn)人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。比如，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監(jiān)督，因此完善的預(yù)算會計制度是施行國庫集中收付制度的內(nèi)在要求。我國的預(yù)算會計制度基本是在20世紀(jì)50年代初沿襲前蘇聯(lián)預(yù)算會計體系基礎(chǔ)上經(jīng)由幾次改革而成。現(xiàn)行的預(yù)算會計制度是1997年頒布，1998年執(zhí)行的。其基本特征是以預(yù)算資金為核算對象，以收付實現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)，以預(yù)算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應(yīng)該說基本滿足了政府對預(yù)算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國庫集中收付制度的實行，使得現(xiàn)行預(yù)算會計制度無論從體系還是內(nèi)容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現(xiàn)行的預(yù)算會計體系進(jìn)行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應(yīng)新形式下發(fā)展的需要。筆者擬從以下幾個方面，談?wù)剬ξ覈F(xiàn)行預(yù)算會計制度改革的思考:

1適應(yīng)新公共管理模式要求，建立政府會計體系

    現(xiàn)行預(yù)算會計制度是在吸收企業(yè)會計改革的成功經(jīng)驗和借鑒國際公共會計習(xí)慣做法的基礎(chǔ)上，建立的與我國市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、有中國特色、科學(xué)規(guī)范的管理型預(yù)算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規(guī)范的政府會計體系。按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應(yīng)包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負(fù)責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發(fā)展趨勢。

    “新公共管理模式”的實質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會計的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國現(xiàn)行制度下提供的財務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算計劃，無法報告其績效情況及受托責(zé)任信息。因此，客觀上要求把現(xiàn)行的“財政總預(yù)算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“政府會計”，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉(zhuǎn)變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習(xí)慣做法。它將不僅有利于實現(xiàn)政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務(wù)受托責(zé)任進(jìn)行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現(xiàn)政府會計目標(biāo)。

2引入權(quán)資發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，充分反映受托資任和業(yè)績僧息。

    目前我國預(yù)算會計采用的是單一的收付實現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)。其不足之處很多，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)不能全面反映政府債務(wù)、資產(chǎn)和財務(wù)狀況等情況。在收付實現(xiàn)制下，一些在當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生、但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)(如欠發(fā)的退休養(yǎng)老金、拖欠征地補償款、農(nóng)民工工資等)，或者具有年度連續(xù)性的經(jīng)濟事項(如應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負(fù)債”，從而實質(zhì)上隱蔽了財政風(fēng)險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預(yù)算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現(xiàn)制是以款項的實際支付作為成本、費用確認(rèn)的依據(jù)，現(xiàn)行制度規(guī)定行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計提折舊，這就意味著購置固定資產(chǎn)的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結(jié)果是使提供公共服務(wù)的資源產(chǎn)生的業(yè)績和其利用效率，不能從預(yù)算會計中得到完整反映;因而為將資產(chǎn)處置游離于財政監(jiān)督之外的財務(wù)處理創(chuàng)造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎(chǔ)上因未付款而不予納人預(yù)算會計核算之中，削弱了對各項財產(chǎn)物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認(rèn)記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當(dāng)局可根據(jù)其意愿和效用，將收付的時間人為地在當(dāng)期和以后期間進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而形成滿足其期望的預(yù)算收人的增加(減少)或支出的節(jié)約(超支)，導(dǎo)致年度預(yù)算結(jié)余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務(wù)信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經(jīng)濟形勢的分析和決策缺乏相關(guān)、有用的預(yù)算會計信息。為真實反映政府的財務(wù)狀況和管理業(yè)績，提供高質(zhì)量的財務(wù)信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責(zé)任，消除以上不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，引人權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，成了我國預(yù)算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預(yù)算和國庫制度改革以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度等，為預(yù)算會計引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制作了大量的基礎(chǔ)性工作?？梢灶A(yù)見，有中國特色的預(yù)算會計在結(jié)合了這兩種記賬基礎(chǔ)后，將會充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，形成有利于加強政府職責(zé)行為的規(guī)范，明確政府的財務(wù)受托責(zé)任、增強預(yù)算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關(guān)的效果。

3國庫集中收付制度條件下現(xiàn)行預(yù)算會計制度的缺陷

    (1)從會計體系和內(nèi)容來看，按國庫集中收付的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算會計體系和核算內(nèi)容將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足核算、反映、監(jiān)督國庫集中收付資金運動的過程和結(jié)果要求?，F(xiàn)行預(yù)算會計體系是建立在現(xiàn)行財政資金運動過程基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段;二是財政資金進(jìn)人行政事業(yè)單位后具體的資金耗費階段。根據(jù)現(xiàn)行財政資金這一運動過程特點，現(xiàn)行的預(yù)算會計制度相應(yīng)分為財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計兩部分，并以各自的會計主體在資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收人、支出五要素框定的核算體系下進(jìn)行核算。

第7篇

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學(xué)者們從多層面對協(xié)作性的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進(jìn)一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際的政治需求卻要求國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄胺膳c執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。”…12。51為此，他提出通過行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學(xué)概論》一書中對行政協(xié)調(diào)的動因、機構(gòu)及原則迸行了分析。他認(rèn)為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導(dǎo)致“在各個方面的活動中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個問題越來越嚴(yán)重”，為了實現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應(yīng)該設(shè)置政府委員會以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”。而“協(xié)調(diào)機關(guān)的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部”[217“船。佩里•?？怂怪赋觯罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經(jīng)時過境遷。但政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標(biāo)?！薄?一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容更加復(fù)雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末以來，西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運動。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式?！靶碌慕M織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位?！盵5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機構(gòu)，英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進(jìn)，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問題，即機構(gòu)裂化問題¨】。碎片化治理就是機構(gòu)裂化進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個方面：轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機構(gòu)來承擔(dān)代價；互相沖突的項目；導(dǎo)致浪費并使服務(wù)使用者感到沮喪；互相沖突的目標(biāo)；由于缺乏溝通，不同機構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對需要做出反應(yīng)時各自為政；公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒有考慮問題產(chǎn)生的原因，而是強調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距¨娜。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強化了功能性組織設(shè)計。從而導(dǎo)致政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當(dāng)成客戶回應(yīng)，隱含著把公民視為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品被動接受者的危險．忽視了政府和公共機構(gòu)與公民之間開展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強調(diào)加強政府和公共機構(gòu)與公民以及其他社會參與者I50i}；之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實踐需求：復(fù)雜性問題的應(yīng)對邏輯公共服務(wù)與公共事務(wù)的復(fù)雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動因。在信息時代或知識經(jīng)濟時代，世界趨向復(fù)雜化和多樣化，地方政府面對的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動。奧爾圖提出組織問網(wǎng)絡(luò)管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個原因。a．是處理艱難或復(fù)雜政策的需要。傳統(tǒng)社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標(biāo)和任務(wù)的問題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b．政府直接干預(yù)的局限性促進(jìn)了基于網(wǎng)絡(luò)解決方法的增長。c．政治驅(qū)動力誘導(dǎo)出需要超越政策目標(biāo)，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級項目效果的信息不斷增多，通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應(yīng)地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點閩題中，如經(jīng)濟發(fā)展、社會福利等，不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標(biāo)準(zhǔn)及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動溝通勢在必行一m～?？梢?，跨組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對復(fù)雜性問題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實動因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個核心理念，它對于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學(xué)者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動的邏輯三種視角對協(xié)作進(jìn)行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過程中，采取行動或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來定義協(xié)作．認(rèn)為協(xié)作過程是松散的、多層網(wǎng)絡(luò)組織的相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會問題。c．集體行動的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互問的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)?；趨f(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)管理和公私伙伴關(guān)系等實踐之中，學(xué)者們從多種視角、多個層次對協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認(rèn)為協(xié)作性公共管理是一種獨特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務(wù)是協(xié)作度形式，它不同于市場自發(fā)性協(xié)作和等級制度性公共管理的三個基本特征。有意識性管理的諸多過程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個層次，且橫向協(xié)政府組織間進(jìn)行管理的基本描述符號，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進(jìn)和運行過程，以解于中央政府層級(如美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)共管理形成了獨特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機制和實踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的?！眕”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認(rèn)

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運作的各種制度和象征著當(dāng)前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個層級和公私部門發(fā)展趨勢正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)中組織互動的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機構(gòu)提供整體服時，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務(wù)的協(xié)同政府；基于先進(jìn)技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里操作n3】。一個公共方式與外部伙伴進(jìn)行適時合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四部門邊界，且負(fù)有正式的契約責(zé)任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢的集合，使網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國家治理實踐的起來，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)經(jīng)驗總結(jié)了實踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。”m弘“7型及功能特征(見表1)?？傊?，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問題導(dǎo)向、對目標(biāo)的承諾、聯(lián)系強度、努力寬度、目的的復(fù)雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡(luò)類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個或多個組織相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標(biāo)的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標(biāo)完成的深度，資源共享也相對較少和低風(fēng)險。

(2)臨時性工作組這是用于完成一個具體的和有限的目標(biāo)，并隨著目標(biāo)的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問題(如水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、社會關(guān)注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個或多個組織為了完成一個或多個目標(biāo)而通過正式的安排(如委員會、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進(jìn)行嚴(yán)格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會)和各種活動計劃小組(如社會護(hù)理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動之中，但其目標(biāo)限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動都發(fā)生在實際參與活動的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是具體的，成員關(guān)系以長期承諾為基礎(chǔ)，相對穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓(xùn)計劃，以及其他完成具體性長期目標(biāo)的實體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這種類型以長期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長期內(nèi)使用重要的資源實現(xiàn)共同的目標(biāo)。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設(shè)項目和經(jīng)濟開發(fā)項目之中。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為多種機構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運作提供了一個很好的平臺，在解決復(fù)雜性問題和公共服務(wù)供給方面顯示出了強大的優(yōu)勢。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學(xué)者認(rèn)為2l世紀(jì)政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)、延展網(wǎng)絡(luò)和行動網(wǎng)絡(luò)四種基本類型¨“。當(dāng)然，各種網(wǎng)絡(luò)類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實踐活動選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型是公共管理實踐者必須考慮的問題。

2．協(xié)作機制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機制包括一系列復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系，但它與官僚制那種等級制度、嚴(yán)格的命令管理和新公共管理分散．化組織實體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機制的設(shè)置不是基于一個中心權(quán)威之上，因此不能由一個單一的組織目標(biāo)來指導(dǎo)。這種設(shè)置中管理者的首要活動就是選擇適i52；ij：當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運行環(huán)境，想方設(shè)法應(yīng)付戰(zhàn)略的和運行的復(fù)雜性。通過協(xié)作，每個參與者樹立并維持了他的或她的權(quán)威，同時又與其他人一起管理?！盵9牌。3換言之，這種協(xié)作機制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機制的一個基本特征。以美國區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個或兩個以上的州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國會同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開發(fā)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等。州際協(xié)議“被認(rèn)為是解決州際邊界和其他爭端，促進(jìn)各州通過聯(lián)合行動解決包括從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和資源保護(hù)到社會管理、公共服務(wù)與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問題的一種強有力的合作機制”Ⅲ1。美國的州際協(xié)議有效地促進(jìn)了州際協(xié)作行動的制度化，推動了跨州公共事務(wù)管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運作機制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運作過程一個重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡(luò)中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來，集體行動，參與治理的過程?！币源藶榛A(chǔ)，庫珀(Cooper)等學(xué)者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會、信息交換、選民的和對抗的途徑。六個協(xié)作變量即加強政府合法性，加強政府回應(yīng)性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對公民的信任和強化公民效力。六個協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點；選民的、信息交換和公民社會的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強。因此，通過協(xié)商的途徑是實現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實現(xiàn)依賴于對公民參與五個維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動機是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進(jìn)行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實踐上完整地回答了這五個問題，在公共政策和公共服務(wù)的公民參與中廣泛地運用協(xié)商途徑，實現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動的水平”和“此活動作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅實的實踐基礎(chǔ)。

三、評價及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標(biāo)準(zhǔn)的政府治理的新模式?！薄綢7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論?！薄?8】協(xié)作性公共管理理論模式對傳統(tǒng)政府管理模式進(jìn)行了有效的揚棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級政府之間和同級政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴?yán)碚摰?廣泛地存在于行政學(xué)的思想發(fā)展史中。當(dāng)代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復(fù)興，并在揚棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競爭為核心理念的政府治理理論，它對市場機制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴(yán)重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。協(xié)作性公共管理從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務(wù)轉(zhuǎn)向問題。新公共管理以具體公共服務(wù)任務(wù)作為出發(fā)點，在實踐中倡導(dǎo)單目標(biāo)的任務(wù)型組織。任務(wù)型組織有效地滿足了公民對多樣化或個性化公共服務(wù)的需求，較大程度地提高公共服務(wù)供給效率，但是在解決公共服務(wù)中的邪惡問題(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無能為力。協(xié)作性公共管理以問題為導(dǎo)向，提倡在公共治理與公共服務(wù)中的多主體協(xié)同運作與組織功能整合，通過建立一種跨界性的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務(wù)型組織所不能解決的邪惡問題。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當(dāng)代新公共管理理論區(qū)別開來，成為一種代表未來發(fā)展趨勢的新型治理模式。隨著社會變遷與政府所面臨的公共治理問題的日趨復(fù)雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來公共行政理論與實踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作中會出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標(biāo)難以達(dá)成一致、參與者力量不對稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學(xué)者對協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔(dān)憂。還有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責(zé)任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來的公共管理者需要做哪些準(zhǔn)備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認(rèn)為主要是考慮如下六個方面的聞題：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測它與源自應(yīng)用行為科學(xué)模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問題；

五是討論老生常談的責(zé)任問題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級責(zé)任轉(zhuǎn)移到職責(zé)、回應(yīng)的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計劃和交付過程中加入的公共價值問題。認(rèn)真地考慮這些問題，無疑有利于增強我國公共管理者運用協(xié)作性公共管理的能力。改革開放后，我國地方政府在一些領(lǐng)域也進(jìn)行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績，但也產(chǎn)生了西方地方政府實施協(xié)作性公共管理時面對的共性問題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機構(gòu)整合等治理問題。協(xié)作性公共管理對我國地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來主要有如下幾點。

一是在推進(jìn)大部制改革的過程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機制。這可以在地方推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程中建立如下三大機制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機制，既對部門內(nèi)部的組織機構(gòu)進(jìn)行職能整合，也要對部門間的組織機構(gòu)進(jìn)行職能整合，實現(xiàn)部門內(nèi)與部門問的協(xié)同聯(lián)動運作。2)建立制度化的權(quán)力約束機制，在權(quán)力運行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運行機制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制。大部制改革與以往的機構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對部門利益及相關(guān)個人利益進(jìn)行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過民主化協(xié)商程序進(jìn)行協(xié)調(diào)與化解。可見，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制是我國穩(wěn)步進(jìn)行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過大部制改革的這三大機制，有利于深化行政管理體制改革，切實解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。

第8篇

    【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

    【 正 文】

    從本世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

    如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入,不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃,強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:

    市場狀況/憲法職責(zé)模式

    附圖

    1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。

    2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務(wù),而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估,并提供相應(yīng)的報酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔(dān)。

    4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

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    需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系,特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通,因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。

    第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù),擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

    三、對新公共管理的批評

    新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責(zé),主要有以下幾方面。

第9篇

(一)新公共管理理論的基本內(nèi)涵

由于新公共管理在各國有不同的表現(xiàn)形式,故不同的學(xué)者對其內(nèi)涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國內(nèi)外較具代表性的論述?！碌挠^點英國學(xué)者胡德在擔(dān)任倫敦經(jīng)濟學(xué)院院長的就職演說中將新公共管理的內(nèi)涵歸納為:1.向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變;2.標(biāo)準(zhǔn)與績效測量;3.產(chǎn)出控制;4.單位的分散;5.競爭;6.私人管理部門的風(fēng)格;7.紀(jì)律與節(jié)約。——奧斯本和蓋伯勒的十大原則美國學(xué)者戴維•奧斯本與特德•蓋伯勒在1992年發(fā)表的《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應(yīng)具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區(qū)擁有的政府:授權(quán)而不是服務(wù);3.競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務(wù)中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅(qū)使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費;8.有預(yù)見的政府:預(yù)防而不是治療;9.分權(quán)的政府:從等級制到參與和協(xié)作;10.以市場為導(dǎo)向的政府:通過市場力量進(jìn)行變革。②——歐文•E•休斯的觀點澳大利亞學(xué)者歐文•E•休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)”。③并將新公共管理的共性歸納為六大要點:1.該模式意味著對傳統(tǒng)行政模式的重大改變,注重結(jié)果的實現(xiàn)和管理者個人負(fù)責(zé)任;2.一種脫離官僚制的趨勢,目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規(guī)定組織和人事任期目標(biāo),建立績效評估系統(tǒng),其背后的推動力是“三E”(經(jīng)濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;5.將掌舵與劃槳分開,民營化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢。——陳振明的觀點我國學(xué)者陳振明在總結(jié)了西方學(xué)者的基礎(chǔ)上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)或范式特征歸納為強調(diào)職業(yè)化管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估、項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理、提供回應(yīng)、公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變等八個方面。④

(二)新公共管理與政府再造

“再造”一詞是美國管理大師漢默和錢皮提出來的,是對組織流程的基本問題進(jìn)行反思,并對它進(jìn)行徹底的重新設(shè)計,以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據(jù)德國行政學(xué)者塞頓托夫的觀點,其應(yīng)包括現(xiàn)代行政國的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會,以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟、社會的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長,而更重要的是質(zhì)的方面的改變。“政府再造”一詞,在很大程度上標(biāo)明了現(xiàn)如今人們在行政改革問題上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業(yè),公民當(dāng)作顧客,效仿企業(yè)以顧客為中心的服務(wù)方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運作。在運用新公共管理進(jìn)行改革的同時,也就是政府流程再造的過程。

二、我國政府公共管理的現(xiàn)狀及政府再造的障礙

(一)我國政府公共管理的現(xiàn)狀

首先,經(jīng)驗化管理還普遍存在。雖然,我國的行政體制已建立了類似科層制的結(jié)構(gòu),但制度化管理的要求卻遠(yuǎn)未實現(xiàn)。個人偏好和經(jīng)驗仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據(jù),規(guī)則和制度依舊被他們拋之腦后。同時,規(guī)則和制度本身的不健全,也阻礙了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。其次,公共部門在權(quán)力行使中缺乏有效的監(jiān)督,上下級之間并未形成以制度為依據(jù)的管理,而還是存在著下級唯上級是從的局面。這使得我國職能部門在行使權(quán)力時,仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監(jiān)督的閉合回路。最后,行政機構(gòu)設(shè)置不夠合理,致使部分政府機構(gòu)職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區(qū),另一方面又出現(xiàn)多頭管理,最終導(dǎo)致政府部門的低效運作。

(二)我國政府再造的障礙

1.觀念障礙

許多公務(wù)員并不能真正理解“流程”的含義,也就區(qū)分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優(yōu)化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢必會保守不前,不能實現(xiàn)政府流程的突破。還有就是大多數(shù)的公務(wù)員還是缺乏服務(wù)意識,以顧客為導(dǎo)向的思想并未樹立,“官本位”意識仍然很嚴(yán)重。這些都影響著政府再造的順利進(jìn)行。

2.體制障礙

目前我國還處于不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的轉(zhuǎn)型期,行政體制仍然不完善,科學(xué)合理的政府管理體制還未確立,政府部門內(nèi)部、部門與部門之間、上下級之間仍然存在許多矛盾和問題。同時,在人事行政上,公務(wù)員的制度仍不完善,公務(wù)人員的管理體制仍然遵循科層價值,等等。

3.技術(shù)障礙

在當(dāng)今的信息社會,信息技術(shù)在任何領(lǐng)域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術(shù)的快速發(fā)展以及信息技術(shù)與經(jīng)營過程的創(chuàng)造性結(jié)合。但是,目前中國的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時處理能力比較薄弱,政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用率不高,網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備,政府網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性差,網(wǎng)絡(luò)傳輸可靠性低,政務(wù)在線處理技術(shù)未廣泛運用,政府網(wǎng)站建設(shè)仍處于起步階段。

三、新公共管理理論對我國政府再造的啟示

通過對新公共管理理論的介紹和分析,結(jié)合我國的實際情況,可以得出以下借鑒和啟示:

(一)將科學(xué)的企業(yè)管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實現(xiàn)其向新公共管理模式轉(zhuǎn)變

我們知道,企業(yè)一向?qū)⑿史旁谑滓匚?其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業(yè)的一些科學(xué)的管理方法,如目標(biāo)管理、績效評估、成本考核等引入政府機構(gòu)將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強調(diào)的。盡管政府部門的公共管理和企業(yè)的管理對象、方式、目的不同,但是企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務(wù)員應(yīng)該和企業(yè)員工一樣樹立效率意識,用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品,提供更好的服務(wù)。

(二)加速政府組織機構(gòu)變革,以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要

精簡政府組織機構(gòu),解決機構(gòu)龐大、臃腫、人浮于事的現(xiàn)象;建立合理的組織機構(gòu)使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)象。改革政府組織機構(gòu),是政府在新公共管理理論的指導(dǎo)下,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力,以達(dá)到提高行政效率的目的。

(三)引入競爭機制,注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量

政府是公共服務(wù)的提供者,但是并不等于所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府提供,在市場經(jīng)濟競爭機制中,政府是作為一個特殊的經(jīng)濟行為主體參與經(jīng)濟活動的,應(yīng)該拋棄傳統(tǒng)公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營部門參與公共服務(wù)的供給,引入競爭機制,通過競爭實現(xiàn)低成本和高效率,政府的角色應(yīng)定位為“有事業(yè)心的政府有收益而不浪費”①。對于我國來說,一方面,將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,允許和鼓勵一些私營部門進(jìn)入,可以改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期存在的瓶頸現(xiàn)象。另一方面政府部門提高行政服務(wù)效率和質(zhì)量,也有利于公共服務(wù)的有效供給,利于服務(wù)型政府的塑造。

(四)增強公務(wù)員的“服務(wù)”意識,建設(shè)服務(wù)型政府

新公共管理力圖打破傳統(tǒng)公共模式下政府與社會的關(guān)系,重新對政府職能和社會的關(guān)系進(jìn)行定位。公共管理部門應(yīng)是為公眾服務(wù)的機構(gòu),而公務(wù)員則是對公眾負(fù)責(zé)的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時享受政府服務(wù)的“顧客”。因此政府應(yīng)增強公務(wù)員的“服務(wù)”意識,建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權(quán)力,從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,全面履行政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能。其次,完善政府運作機制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監(jiān)督機制,加強對各級行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。主要包括加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,加強行政執(zhí)法的制度建設(shè),加強行政執(zhí)法監(jiān)督的組織建設(shè),加強政府內(nèi)部監(jiān)督,加強人民群眾和社會輿論的監(jiān)督,等等。②

(五)注重行政工作績效,努力節(jié)約行政成本

新公共管理根據(jù)交易成本理論認(rèn)為,政府應(yīng)該注重管理活動的效率和質(zhì)量。而我們傳統(tǒng)的公共管理注重的是投入而不是結(jié)果,注重的是既有的法律規(guī)章制度而不是實際的工作績效。這就造成了行政成本的大量浪費,卻得不到有效的管理。因此,我們在政府再造中必須注重工作的績效,注重分析投入和產(chǎn)出比,政府也要講究成本核算,及注意節(jié)約行政成本,以最小的投入實現(xiàn)最有效的管理目標(biāo)。