時間：2023-08-18 17:31:43
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇公共管理倫理困境范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
論文關鍵詞 政府公共關系 倫理困境 公共性
一、政府公共關系中的倫理困境
政府公共關系就是通過各種傳播手段與社會民眾進行平等的互動交流，進而塑造良好的政府形象、獲得社會民眾的信任和支持。而衡量政府公共關系良好與否的一個重要指標就是政府公共關系實踐過程是否有悖倫理。現階段，我國政府公共關系之所以緊張就是因為公共倫理的缺失。
（一）政府的媒體危機意識淡薄
在目前的政府公共關系實踐中，政府部門的媒體危機意識淡薄，尤其在信息方面存在著嚴重的問題：一是封鎖消息、欺上瞞下。如2003年“非典”初期。再或者是面對媒體的炒作、公眾的質疑，遲遲不作回應，最后在輿論壓力之下才有所回應。如2013年山西苯胺泄漏事件，事發5天才向上級政府上報。二是不能第一時間坦誠表態和信息。尤其是危機條件下，部分基層政府官員信奉“不說好、說不好、不好說”的信條，消極對待采訪以規避責任風險。事實上，這里又出現了新的倫理困境：重視民意與忽視民意。但是，從實然的角度來講，處理危機事件也是基層政府官員的一項職責。部分官員怕擔責任而選擇不接受媒體訪問，這不僅嚴重違反了公務員的倫理道德，也致使部分基層政府陷入倫理怪圈：忽視民意。從應然的角度來講，政府在接受媒體訪問基本上遵循實事求是的原則，“說錯”的可能性較小。然而，因為官員實事求是的“錯話”給上級丟了臉惹了麻煩而丟了“烏紗帽”的情況卻屢見不鮮。
（二）政府公共關系主體的可信任度低
唐恩認為信任是公民與政府關系良好的核心要素，為了滿足這一點，公民的預期在其依賴于政府官員的理性承諾的意義上也必須是理性的。有著理性基礎的對官員的信任要求官員對公眾的需要和要求作出回應。然而，在我國政府公共關系實踐中，卻存在著有損政府公信力的信任危機現象：一是由行為違規所引起的信任危機。部分行政人員在政府公共關系實踐過程中基于個人利益直接或間接的進行權力尋租。二是政府管理過程中民主缺失所引起的信任危機。部分政府在行政管理過程中未讓社會公眾參與政治生活或者未能充分重視民眾的意見而致使社會公眾對政府不信任；三是公共政策制定過程中缺乏必要的規范性和穩定性，形成一屆政府一個政策的局面。尤其是在危機條件下，連續性不足的公共政策使得民眾對政府的理性訴求難以得到回應，其結果就是政府失去民眾的信任，政府公共關系難上加難，這又形成了另一個新的倫理困境。
（三）政府與民眾的溝通渠道不暢
政府公共關系主客體之間缺少協商對話渠道。基于2013年上海X區的關于社會公眾政治參與的調研，筆者認為公眾的社會參與自主性不強。相當一部分公眾沒有認識到監督政府的重要性，被動的參與政治生活；少數公務人員在思想上和行動上都未對社會民眾的監督權利給予肯定與支持。另一個方面，民意表達渠道不暢，公眾參與度有限。參與的內容事項是分層次的，專業性強度大的公共政策基本上沒有參與；制度性的直接參與的較少，多以間接參與為主；主動參與的層次較低且途徑少；參與主體僅限于本地戶籍；社會團體組織化程度偏低，主動性較差，習慣于聽從政府。事實上，公眾參與度的問題與政府如何處理公共關系密切相關。
二、政府公共關系中倫理缺失的原因
（一）權力本位的傳統行政文化
以權力為本位的行政文化傳統使得部分官員在處理與公眾關系時未能從公共利益出發。這種傾向于個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系的倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機，而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。權力本位的文化傳統也影響了部分政府公關人員與公眾的平等溝通，他們認為公眾沒有必要了解政府的工作過程，更沒有必要向公眾解釋。這也是近年來危機事件頻發和升級的一個重要原因。
（二）政府理性經濟人的假設
政府及其官員具有公私雙重屬性，一旦私人利益介入公共活動，政府的公共性就會被政府的自利性所侵蝕。換言之，政府的自利性是造成政府公共關系倫理困境的一個原因。一方面，市場經濟的前提假設——人是理性的自私者。政府仍屬于“經濟人”的范疇，經濟人的一切行為都是為了最大限度地滿足自己的利益，工作的動機是為了獲得經濟報酬。政府掌控著公共權力和公共資源，在做出決策的時候也容易把自身利益放在優先考慮的位置，滿足自身的經濟需求。另一方面，由于政府是由非理性的人組成，故而其做出非理性的有悖行政倫理行為的可能性較大。
（三）倫理監督機制的缺席或失語
造成政府公共關系實踐中倫理缺失的重要原因之一在于行政倫理精神及其倫理監督機制的缺席或失語。這主要表現在以下幾個方面：首先，群眾監督的獨立性不強。從事社會監督的職能機構大多隸屬于黨政機關，缺乏相對的獨立性，客觀上導致這些監督機構只能聽從而不可以監督。其次，作為社會監督主體的人民群眾擁有知情權，然而現有的政務信息僅停留在形式上的或內容有限的公開，缺乏實質性內容。再次，新聞輿論監督受行政干預。我國媒體監督和西方媒體監督有著本質的區別即黨管媒體，新聞輿論部門并不能充當獨立的的發言人。
（四）政府公共關系主體的公共責任意識不強
公共責任是公共管理倫理的具體化。在我國政府公共關系的實踐中，由于某些政府官員的公共責任意識不強，導致政府公關失敗的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件為例，民眾質疑為何事發5天才通報事故，長治市新聞辦主任稱，“我們都是按照規定程序報的，并不是晚報5天。發生了污染以后，只要污染不出長治的邊界好像就不用往省里報，自己處理就行，出邊界了這才需要報，再詳細的我也不是很清楚。”公共責任意識薄弱最根本的原因在于政府為公眾服務意識的缺乏。事實上，服務意識直接影響著政府公共關系主體的執行力和回應力，當公眾得不到政府的有效回應時，政府公共關系緊張，倫理困境產生。
三、政府公共關系倫理困境之路徑策略
倫理缺失是政府公共關系實踐中普遍存在的問題，而且世界各國都存在這樣的問題。筆者基于政府公共關系本質——實現和增進公共利益最大化，提出破解政府公共關系實踐中倫理困境的路徑策略：以公共性為出發點，以健全行政倫理體制和監督機制為準繩。
（一）轉變“官本位”思想，重塑公共行政美德
作為公共權力的行使者，行政人員不僅要“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，更要重塑公共行政美德，積極營造以人為本的政治文化。“如果說在儒家的思想體系中存在著一種對權力的制約的話，那么這種制約主要就來自于統治者的美德，因為這些美德使他們具備了自己限制自己權力的性格特征。”庫珀還認為“正義界定了最根本的公共善，他是民主社會的基本的統轄性原則，從中可以推衍出諸如政治平等、代表全體公民以及公民身份的發展等等。有鑒于此，公平心、理性、審慎和勇氣就是公共行政實踐的最根本美德。”其次，行政美德是連接自由裁量權的有效行使與治理是否有效的紐帶。公共行政雖然是公共權力的執行領域，但是依然存在著一定的自由裁量權。行政人員的價值觀和內在品格某種程度上影響到自由裁量權的使用情況，只有行政人員充分發揮其美德時，自由裁量權才能被恰當使用。
（二）健全民意表達渠道，加強政府與公眾之間的溝通
讓公眾參與進來也是政府社情民意的有效渠道。公民參與度有限其根本原因在于參與渠道太少，難以表達利益訴求，而健全廣泛性民意表達和輿論性民意表達則是加強政府與公眾溝通的有效渠道。政府與公眾溝通的前提是政府信息公開，這是因為要取得公眾的理解信任，必須提供讓公眾理解的基礎條件，即政府告知民眾與其密切相關的公共事務。網絡時代，政府實行信息公開最有效的途徑就是借助新媒體信息平臺，建立一個反應靈敏、運作有序的溝通運行機制。政府官員或政府新聞發言人可以嘗試性地就群眾關心的危機事件為主題，通過網絡平臺與網友進行在線交流，或者通過官方微博或者微信及時通報已掌握的有關情況，加強政府、新媒體與社會民眾的有效信息互動。
1.1公共利益過于表面化
新公共管理理論倡導是市場化的管理，將公民當作顧客，以顧客的利益為導向，以滿足顧客為宗旨。簡單來說，就是用顧客與企業的關系取代公民與政府的關系。將公共財物交由市場分配，減少政府的職能。這種以市場做為核心的價值觀是不符合邏輯的，過分的選擇相信市場，而忽略了市場缺陷。新公共管理理論要求政府進行讓步，將其職能交由市場更是不符合現在政務日益增長的走向。再者，從運用到實際上看，將公共部門職責私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共財產的混亂，進而造成管理的復雜。將公共職責市場化有其優點，但不可忽略的是帶來的一系列問題和矛盾。
1.2“顧客”與“公民”的矛盾
政府的權力是公民賦予的，最高權力的掌控者是公民，這是政府與公民兩者間的關系。而觀之于市場和顧客，市場是基于一個平等交換的概念，雙方不存在地位上的差別。將公民比作是顧客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和權利，政府是服務于公民的，但市場不只是服務于顧客。另外，從消費的本質上來說，對于企業出售的產品，顧客只能選擇的是買或不買，但對其出售的什么樣的產品、產品的價格、服務的內容并不能參與決定，本質上是處于一種被動的地位。而就公共服務管理來說，公民所扮演的并不只是被動的接受或不接受服務，更重要的是扮演著一個參與者，對公共服務的性質和內容起著決定性的作用。把公民當作顧客，以顧客為導向，所造成的是政府對權力的掌控和單向的行使，這與政府存在的本質是相謬的。公民參與政府的決策是行使其權力的重要手段，也是對政府的有力監督。公民與顧客在其本質上就有區別。
1.3“經濟人”假設不能照搬
經濟人假設認為：理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。市場中，趨利而避害的“經濟人”比比皆是，公共領域中也是如此，追求名聲、功績、財富的行政管理人員也有，我們應該承認這一點，但也不能以偏概全，對政府進行全盤否認。“經濟人”假設過于現實，從而忽略了對人性的探討，悲觀的認為利益本身才是人的行為出發點，否定人文因素的存在。對人性的全盤否定是不切實際的，對公共行政管理人員的職業道德和奉獻精神否定，不相信他們能立足于公民，為公民著想，為公民造福，認為他們只是追名逐利的官僚。
2對新公共管理價值取向的反思
新公共管理理論主張縮小政治階級的差距、權力下放、賦予下級更大的權力、追求平等，破壞了傳統的行政管理人員任職制度。所造成的是管理制度更趨于政治個人化，對其所期待的公平、公正并無作用，還會導致政府的腐敗，黨派的林立。公共管理和私有管理也存在著本質上的區別，公共管理的立足點在于廣大公民的利益，是通過整合社會資源，合理分配，為公民營造福利。而私有管理的出發點是為企業本身創造利益，是以擴大企業規模，為企業擁有者創造更大利益為主。這就說明了私有管理的方法和模式不能運用到公共管理上。新公共管理理論對于市場機制太過于信任，將資源分配交由市場，忽略掉了市場經濟發展不成熟的表現，削弱了政府的社會責任感，進而破壞了公民與政府的關系，與實現民主的目標背道而馳。
3總結
【關鍵詞】網絡新聞輿論；公共管理；對策分析
在我國網民數量越來越多的形勢下，網絡新聞輿論為廣大網民發表自身言論提供了一個開放的平臺，這個平臺具有較強的言論自由，能抒發自己內心的真實的想法，與此同時，還能以多人參與討論的形式實現人們對信息的索取，同時，作為我國行政管理部門，網絡新聞輿論能有效幫助政府部門及時了解民生民意，通過對大眾需求和意見的調查分析，為政府部門制定相關的管理條例提供了很好的參考。
1.網絡新聞輿論公共管理的現狀和困境
1.1網絡新聞輿論公共管理的現狀
互聯網技術帶給人們生活上很多的變化，在網絡新聞內容和模式朝著多樣化的發展過程中，在對網絡新聞輿論公共管理上，一直缺少相應的法律法規進行具體規范，雖然國家出臺了一些舉措，但是整體還有諸多缺陷①。首先，網絡新聞輿論的公共管理立法只是對網絡方面實行了相應的整治，而缺少細節上的手段加以管理；其次，在國家制定法律的時候，對網絡新聞輿論整體系統約束性不夠，導致立法不太完善；另外，目前有關部門在公共管理過程中跟不上網絡新聞輿論的更新速度，導致公共管理制度的滯后性。當前我國網絡整體運營過度商業化，導致網絡新聞輿論與公共管理上容易產生一些相沖突的現象，造成網絡新聞輿論在公共管理上不能順利推進。網絡新聞輿論是一個相對開放自由的網絡平臺，相對其他大眾媒體本身具有的商業性質，網絡新聞輿論在互聯網大環境下，難免受到其他媒體商業運作的影響，這也給網絡新聞輿論的公共管理上造成了很大的影響。
1.2網絡新聞輿論公共管理困境
其一，政府管理力度不夠。首先在網絡新聞輿論管理上，我國法律對新聞網站的數量有嚴格的限制，但是實際上，仍然有很多已經超過數量之外的新聞網站，如雨后春筍般不斷在增加，更為關鍵的是大部分新聞網站的信息和內容很難定性，具有很強的商業性，又不屬于新聞的范疇，而且這類網絡新聞在傳播上又很廣泛，為公共管理的執行造成很大的困難②。另外，還有大量的新聞網站不在政府的管理范圍內，在網絡新聞大力發展的形勢下，網絡上有很多單位和企業建立的網站，有的還屬于非新聞性質，這幾類網站很大程度上在避開政府的監管，但是由于網絡的公開透明性，讓網絡新聞輿論的公共管理更加困難。其二，政府缺乏對娛樂新聞的監管。根據數據顯示，在網絡新聞閱讀上，網民瀏覽最為廣泛的類別是娛樂新聞，超過一半以上，由此可見，娛樂新聞是組成網絡新聞的重要一項，正因為網民關注度高，娛樂新聞的輻射范圍相對更廣。從年齡階段上看，青少年是瀏覽娛樂新聞上的主力軍，這對青少年的身心健康發展具有很大的影響。在目前來看，娛樂新聞不乏很多低俗、趣味低下的內容出現，加上青少年對信息缺少正確的選擇和甄別能力，反而容易受不良新聞的引導，造成很多與青少年相關的問題產生。由此可見，對娛樂新聞上的管理是政府部門急需解決的問題，政府應該對娛樂新聞的監管落到實處，盡可能遏制庸俗娛樂新聞的和傳播，為廣大網民營造一個開放、綠色、健康的網絡新聞環境。其三，網絡新聞輿論把關不嚴。造成網絡新聞輿論把關不嚴的現象一部分來自于網絡新聞平臺本身的開放性，在這樣一個環境里，具有體量巨大的信息，加上網絡新聞輿論的快速傳播性和隨意性，使得很多信息找不到源頭，更無法進行辨認，因此，在公共管理上對很多網絡新聞輿論把控難度非常高，經常存在虛假輿論和負面輿論的發生。為構建更加開放有序的網絡新聞平臺，就需要對網絡新聞輿論實行嚴格的把控，在具體操作過程中，需要對個人行為或者團體行為進行識別區分并進行嚴格的把關，通過對信息源頭的監管和控制，實現有力的辨別和整治，從而達到對網絡新聞輿論公共管理目的。
2.網絡新聞輿論公共管理的對策分析
2.1推行網絡實名制
網絡新聞輿論中對虛假新聞的管理是一項長期而又繁瑣的工作，網絡新聞處在一個虛擬性的網絡平臺，這給虛假新聞的制造和提供了條件，虛假新聞對網絡整體環境的影響非常不利，為人們對有效信息的識別造成了諸多不便。為網絡整體環境和網絡安全考慮，實現網絡新聞輿論的有效監管，網絡實名制是切實可行的舉措。網絡實名制的施行能很大程度上約束網民不正當信息內容的行為，新聞制造和者也需要充分對自己的新聞內容負責，在這種制度下，虛假新聞事件將會得到有效的遏制，對凈化整體網絡環境也有積極的意義。網絡實名制是國家近年來一直大力提倡的網絡改革機制，但從整個媒體領域來看，真正實現網絡實名制的媒體數量相當少。這一方面源自網民的不配合，覺得實名制使自己的隱私受到了侵犯，因此遭到網民抵制。而網絡媒體又不愿失去用戶量，導致網絡實名制在推廣道路上一直處于停滯不前的狀態③。在這種情況下，我們應該向國外看此我國應該充分借鑒國外富有成效的經驗，將網絡實名制逐步有效地推進，使網絡新聞輿論公共管理實現良好的發展。在具體實施過程中，國家應該從我國基本國情出發，按照我國相應的法律法規，對網絡實名制采取適當的強制手段，在保證網民切身利益和隱私不受侵犯的前提下，積極推廣網絡實名制，當然，這需要政府大力完善和施行網絡公共管理方面的法律法規，加大宣傳力度，促進網民網絡安全意識的提高。
2.2完善相關的法律法規
針對目前網絡新聞輿論中普遍出現的問題，國家應該展開相應的調查和研究，整理出問題的來源和關鍵，分析出是由于網絡本身特征造成的，還是網民素質的問題，或者是政府立法部門在管理法律法規中存在漏洞④。筆者認為，政府應該首先從自身問題出發，及時找到網絡管理法律法規中的不足，然后根據現有的網絡新聞輿論問題，對目前網絡管理法律法規進行有效的修改和完善，將過時或者和現階段網絡發展不匹配的規章制度去除，讓法律法規更加規范。在完善法律法規的時候，政府需要時刻保持與時俱進的眼光，對網絡市場和互聯網發展做到清醒的認識和掌握，根據網絡新聞動態及時調整法律法規的方向和可行性。同時，在法律法規逐步完整的過程中，政府在管理水平上還需要提高監管的力度，在對網絡新聞輿論進行公共管理時，通過實行責任追蹤制度，加強對網絡新聞管理的深度。互聯網的快速發展對網絡新聞輿論具有很強的影響，這就需要法律法規的明確指導，充分發揮法律法規長期穩定的作用，為網絡整體環境做出貢獻。
2.3健全網絡新聞的管理體系
完整的網絡新聞管理體系需要多方面共同作用，通過法律法規的制定，能確保網絡新聞管理有法可依，改良網絡自身建設能使網絡環境得到有效的凈化，此外，健全政府在網絡新聞上的審批制度和流程監管對網絡新聞管理上具有很重要的影響⑤。除了政府參與網絡管理外，還需要社會以及整個媒體行業協同合作，充分發揮媒體行業在網絡新聞管理上的約束能力，尤其是加強對網絡新聞輿論的監管，自覺提高網民對網絡新聞管理的態度和意識，必要時還可增設對網絡新聞評價機制，做到對網絡新聞切實的管理，較好地推動公共管理的施行。
關鍵詞：社會工作本土化 倫理困境 實踐
一、社會工作本土化
社會工作本土化是指產生于外部的社會工作模式進入中國，同其相互影響以適應中國社會的需要而發揮功能的過程。社會工作作為一門專業的助人自助的學科，其價值體系具有相對的獨立性，盡管社會工作是由西方國家引入近我國本土，但是社會工作的獨立價值體系是不受任何文化制約的，而這一部分正是社會工作最具有核心價值的部分，它超越了國界和傳統的意識形態。所以，當我們把社會工作專業引入我國本土時，我們需要將社會工作的專業知識與我國實際國情和文化相結合，以便更好的適應我國國情，促進社工作在我國的發展。
二、社會工作本土化所面臨的困境
（一）價值沖突。社會工作是一種帶有價值觀色彩的專業與職業，其根本原因是因為社會工作的起源是西方的慈善事業。社會工作的價值觀“在實踐者的日常生活中得以反映，提供專業實務的方向和指導， 并對服務對象、干預框架、實務策略及成敗界定等具有關鍵影響”。而中國人與西方人的價值觀存在明顯差異，這種差異導致了社會工作本土化的過程中會產生一系列的困難與沖突，所以要想社會工作可以真正的扎根于中國社會，就要尋求中國與西方價值觀相同或相似的地方。
（二）保密與否。社會工作中的保密原則規定不得向他人透露案主情況與個人隱私。但中國社會人情關系復雜，案主親屬迫切想要了解案主的狀態，而社會工作者通常情況下會礙于朋友關系告知，這就違反了社會工作的保密原則。而我國社會工作服務的主要形式是政府購買，在這一前提下，保密原則的遵守就更加困難了。
（三）專業界限。社會工作中需要案主與社會工作人員保持一定的界限，但在具體的服務中很難不產生其他關系與情感，這就使案主與社工陷入了雙重困境中。而在我國本土的情況下，人與人之間很容易產生其他關系，這就極有可能導致專業界限模糊。
（四）利益沖突。當社工與案主發生利益沖突時，社會應以案主的利益為首要利益。在我國這樣一個以政府購買為主的環境下，一些青年社會工作者在發生案主與自身的利益沖突和案主與政府發生利益沖突時很難取舍，造成了相應的倫理困境。
（五）公平分配。合理配置資源，將資源進行公平分配也是社工的準則。可是當資源過少無法進行公平分配時，社工如何做計劃，如何進行資源配置就面臨一定的倫理問題了。
（六）同事關系。社會工作作為一個新興的專業，我國缺少相應的專業人才，很多社會工作者都是非專業出身，這就導致了同事之間會出現價值觀沖突，提供服務能力不同的情況。而同事之間的價值觀沖突將會導致對待案主的態度不同，從而影響服務的進展。
（七）案主自決。案主自決主要強調案主應自己做決定。而在實際的社工服務中，受外在環境的影響，尤其在我國這樣的文化傳統的背景下，案主自決受到了一定的影響。
三、社會工作本土化倫理困境的一些解決辦法――以雙重身份為例
（一）雙重身份的一些解決措施。當社會工作者承擔了雙重角色任務，同時又對他提出相互沖突、不能協調的角色要求和互不相容的角色行為規范時， 便會產生角色沖突（roleconflict）。在中國傳統文化的大背景下，案主及社工可能就會發展為朋友關系，這樣，案主和社會工作者之間就不僅僅是案主與社工的關系了，還是朋友關系。這樣的關系給社工在工作中帶來了很大的麻煩。這時就需要社會工作者扮演好社工的角色，掌握一定的社會工作專業方法，可以在社會工作中給自己的案主更好的提供服務。
（二）建立相應的督導學習機制，同時加強社會工作者倫理教育。在當代中國，我國還沒有完善的社會工作倫理守則價值體系，我國只制定了相應的宏觀的社會工作倫理守則，而沒有重視微觀的、與情感相關的價值體系。所以筆者認為，我國需要加強社工機構與教育機構的合作，建立完善的社工倫理價值體系。與此同時，對高校大學生及相應的社會工作者進行倫理教育，以便他們可以更好的為案主服務，當他們遇到類似于雙重身份這樣的倫理困境以及其他倫理困境時，他們可以更好的解決。
（三）處理雙重身份的原則。我國社會工作者進行相應的社工服務時，很容易遇到各種倫理困境。而本土情境下的雙重身份困境時，社會工作者應遵守下列原則：尊重人，相信每個人是獨一無二的且能夠自我改變、成長和發展；持有道德關懷和道義追求信念；將人際信任和制度信任、人情關系和工作關系、普遍關系和特殊關系、無私奉獻和薪酬福利相結合。
總而言之，在現代中國這樣一個擁有大量人口、社會關系復雜的大背景下，如何處理好社工在服務中所面臨的倫理困境是迫在眉睫的。筆者認為，要處理好這些困境，就需要社會工作者進行相應的研究與實踐，爭取早日得到一系列可以給前線社會工作者提供一些科學的理論上的指導，更好的促進中國社會工作的發展。
參考文獻：
[1]王思斌.試論我國社會工作的本土化[J].中國社會導刊，2007，（12）.
[2]顧東輝.社會工作的價值觀、沖突及對策[J].北京科技大學學報（社會科學版），2004，（02）.
[3]鄭杭生.社會學概論新修（第3版）[M].北京：中國人民大學出版社，2003.
關鍵詞：戰略管理；局部與整體；困境
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0011-02
一、盲人摸象：游弋在整體與局部之間的戰略管理
公共部門戰略管理興起是全球化、信息化和知識經濟時展的必然產物，是傳統公共行政范式向新公共管理方式轉變的一個重要部分。公共部門戰略管理的興起不僅受到“新公共管理運動”的影響，也是私人部門戰略管理示范性效果下的產物。公共部門戰略管理肇始于20世紀70年代末80年代初西方發達國家的政府改革浪潮，以錢德勒、安索夫、斯隆、明茨伯格、波特等人的著作為代表，這股浪潮迅速席卷全球，如今更有愈演愈烈之勢。與此同時，戰略管理本身的一些問題在實踐中也逐漸暴露出來，也包括我們稱之為的“戰略管理的悖論”。戰略悖論是指在戰略構成的要素中存在著的相互對立的矛盾。
目前的戰略管理悖論主要集中表現在五個方面：（1）局部與整體；（2）現實與理想；（3）競爭與合作（4）市場環境與能力；（5）理論與實踐。本文為了體現一定的針對性，主要從局部與整體這個悖論出發，具體闡釋如何明白其產生的緣由及存在的形態以及如何找到戰略管理悖論的消減之道，這些問題對重新認識和調整戰略管理有一定的意義，也正是本文所努力探討的問題。
管理學大師明茨伯格曾論述：“我們對戰略形成的認識就如同盲人摸象，沒有人具有審視整個大象的眼光，每個人都只是緊緊抓住了戰略形成過程的一個局部，而對其他難以觸及的部分一無所知。而且，我們不可能通過簡單拼接大象的各個部分去得到一頭完整的大象，因為一頭完整的大象并非簡單的局部相加。不過，為了認識整體，我們必須先理解局部。”明茨伯格這段話中就道明了戰略管理中局部與整體之間存在的矛盾，戰略管理的首要核心任務就是建立起對整體的系統認識，找到把握全局的方法，進而概括出具有全局意義的戰略目標與戰略規劃。我們無法想象具有前瞻性和指導性的戰略規劃是在無法正確認識整體的情況下形成的，那么戰略管理無法達到預期是顯而易見的。另外，在戰略執行的過程中，模糊的整體戰略目標細化為明確的局部目標時，也會出現局部疊加不等于整體的結果。正如西蒙所言，人只有有限理性，不是全知全能的，因此我們無法做出最好的決定，尤其是要滿足集體要求的時候，只能追求“最滿意的結果”。走出戰略管理悖論的困境需要正視各種悖論，我們必須明確的是，悖論并不是錯誤的，悖論的存在促使戰略管理的利益相關人員不斷反思原有理論的缺陷，并且促進戰略的管理理論的推陳出新和實踐的不斷發展。
二、整體與局部的悖論：經驗性的還是邏輯性的
如果我們和萊布尼茲一樣，相信這個世界上存在一個全知全能的上帝，那么對于上帝而言，所有的問題都是邏輯性的，即問題需要借助意義分析就可以找到答案；反之，我們了解一個問題的方法只能通過實踐獲得，那么這個問題就是經驗性的。如上文所說，公共部門戰略管理中的局部與整體的悖論體現為兩個方面：第一，在戰略規劃過程中，具有前瞻性和指導性的戰略目標與人的有限性相矛盾；第二，在戰略實施的過程中，模糊性的總體戰略目標并不能確保與局部目標的疊加相吻合。
筆者認為這個悖論的第一方面是邏輯性的，因為根據波普可證偽性的觀點，“人是全能全知”的這一觀點是可以證偽的。社會協作系統學派的創始人切斯特?巴納德認為，人并非是“完全理性的經濟人”，而是只具有有限的決策能力和選擇能力。美國管理學家和社會科學家、決策理論學派的重要代表人物赫伯特?西蒙繼承并發展了巴納德關于人的決策能力有限性的思想，在1947年出版的《管理行為》中對“完全理性的經濟人”假設提出了質疑：“單獨一個人的行為，不可能達到任何較高程度的理性。由于他所必須尋找的備選方案如此紛繁，他為評價這些方案所需的信息如此之多，因此，即使近似的客觀理性，也令人難以置信。”人的思維活動機能的有限性，人的記憶能力時間的有限性，人的知覺范圍和活動范圍的有限性等都足以在邏輯上證明人的有限性。康德認為，在人類理性結構中先天地存在著導致邏輯悖論的必然性。他在《純粹理性批判》中這樣表述到“當理性一方面根據一個普遍承認的原理得出一個論斷，另一方面又根據一個也是普遍承認的原理，以最準確的證明得出一個恰好相反的論斷。在這樣的情況下，理性迫使自己泄露了自己隱蔽的辯證法。”從本質上看，公共部門戰略管理的最重要的是需要戰略思維中理性與邏輯的結合，戰略制定者必須有戰略規劃所需的全部知識經驗，另外還需有預見力、創造性等藝術層面的元素。但是，由于主體理性的有限性，戰略制定者不可能設想出所有的方案，預見其結果，并對各種戰略的優劣進行理性的排序，并在此基礎上選擇最佳的方案，因此，戰略管理悖論的出現在所難免。
關鍵詞：高級管理人員；適用；勞動法；困境
一、引言
隨著中國經濟新常態的到來，制造型企業將面臨更加嚴峻的挑戰，企業間的競爭除了努力降低勞動力成本、融資成本，提高產品附加值，還要建立一個現代化的管理體系，其與普通員工不同，看似過于單一的崗位工作未能凸顯為全面的溝通、服務與統籌管理職能，掌握公司核心資料、技術與人脈關系，其勞動關系的高級管理人員的勞動法適用性問題顯得尤為關鍵。鑒于高級管理人員不同于一般勞動者，他們之間的管理者與“被管理者”的明顯不同勞動關系特征讓其在我國現行的《勞動合同法》適應性不同，尤其是在當前“以人為本”的新時代，人們的法律意識、維權意識越來越強。因此，為了更好的規范企業的管理，大部分國家都對其勞動法的適用范圍進行了嚴格的定位、對象界定以及管理與規范。而縱觀當前我國現行的《勞動合同法》，雖然經過2003年與2012年的兩次修訂，卻依舊沒有對其中的保護對象進行明確的區分，讓高級管理人員的勞動法適用性問題遲遲得不到有效的處理，高級管理人員勞動關系的法律困境越來越窘迫，因此，考慮到企業雇主與雇員之間的特殊關系，必須對高級管理人員的《勞動合同法》適用性問題進行關注與重視。
通過調研發現，當前，我國所實行的《勞動合同法》過于簡單與籠統，對不同勞動者的分層問題認知不足，對社會組織中的勞動者群體的關注缺乏差異性，諸如：管理層與普通勞動者的勞動法適用性問題[1]。從企業高管人員與普通員工參與公司日常活動的深度、廣度與風險來看，企業高級管理人員不應當與所在單位僅僅維持勞動法中所規范的勞動關系，而應當建立立場，建立一種符合其運與公司委托、的勞務關系，并將高級管理人員勞動法是適用性問題踢出《勞動合同法》，歸入《公司法》與《民法》的調整與規范范疇，而不是僅僅是勞動法所能規范與管理的問題，勞動法對企業高級管理人員的工資問題、加班問題以及就職離職等問題的適用性局限太多，要有效解決上述問題，必須聯合我國的勞動立法者、學者和實務界進行全面的改革與升級。企業必須立足于企業的實際，將公司的所有管理人員按高、中、低層原則進行管理與規范，打造配一個穩定和諧、公平公正的勞動關系，協調好用人單位和勞動者的利益。
二、企業高管人員勞動法適用現狀分析
目前，國內對于高級管理人員的定義，尚無一個比較統一的概念與明確的定義，現行《勞動合同法》中也沒有對高級管理人員給予明確的定義，只是在《勞動合同法》第24條中對高級管理人員的范圍進行了大致的劃分，依據現行《公司法》的相關規定與內容，高級管理人員代表著公司具有一定決策權與分配權的公司相關部分負責人，站在公司的立場與員工的立場上，可以發現，這些高級管理人員與普通員工不同，他們在公司活動中承擔了一定的權利與義務，諸如：正、副經理、負責人、董事會成員等。但從本質上來看，其并沒有對高級管理人員的具體人員、崗位職責進行明確的定義與舉例，由此可見，在我國現行的相關法律規范與制度中，都沒有一條制度有對高級管理人員進行明確而特別的規定[2]。公司高級管理人員屬于涉及公司利益的“高層”管理人員，其與企業的關系比較微妙，同時具備著管理者與被管理者的角色，在部門工作的實施與開展中發揮著不容忽視的重要作用，也對公司的管理與運營擔負著不容忽視的重要作用，屬于公司人力資源管理中的核心員工部分，其不論層級高低，都承擔著一定的特殊義務與責任。當前，私人企業與國企、事業單位中的高級管理人員離職獲巨額經濟補償金的事件越來越多，金融危機以來，金融機構高管薪酬受到廣泛的指責，不合理的薪酬激勵安排影響了企業與市場的正常發展，實踐證明，人力資源對企業管理發揮了巨大作用，尤其是高級管理人員與核心員工的管理，為了更好實現企業發展目標，必須對企業高管人員勞動法適用性問題進行有效的解決。
三、企業高管人員勞動法適用問題研究
當前，公司高級管理人員使用勞動法的問題越來越突出，不論是國有企業、上市企業，還是民營企業，都面臨著這個棘手的問題，由于《勞動法》中仍沒有排除對高層管理人員，也沒有對管理人員與普通人員的薪酬待遇等進行區分，未能對雙倍工資罰則、集體勞動法、以及解雇保護法等內容進行選擇性的運用與管理。
（一）“勞資對立”立法思路與實際的日常公司管理屬性相互矛盾
《勞動合同法》的制定與出臺目的在于實現更規范、更人性化的管理，而在實際的公司管理實踐中，公司高管人員與普通勞動者不同，他們處于與公司同等的地位，進行勞動薪酬議價時，其往往具有與企業（雇主）進行談判與議價的空間，這種社會屬性讓其不像普通的勞動者一般，他們不處于弱勢地位，這點與《勞動法》強調保護處于弱勢地位的勞動者相矛盾。這種“勞資對立”立法思路在我國實際日常公司管理越來越突出，這個與《勞動合同法》的建設初衷是非常不符的，我國《勞動合同法》是對處于弱者地位的一般勞動者進行保護，案例應當將處于公司強者地位的高管人員排除在《勞動合同法》的保護對象范圍中。在實際的企業活動中，高級管理人員所實施的活動行為具有著各項重大事務和重要資源的直接支配權，從本質上看，在企業中代表或雇主從事管理活動，支配和控制著公司，因此，其具有的是領導者與管理著的強勢角色，與公司談判時，公司與高級管理人員的地位讓其與普通的公司職員之間并不具備平等的色彩，而是具有更大的自由裁量空間，也就是參與權、決策權，因此，其并不符合勞動關系中“勞動者”所具有的“被管理”、聽從他人命令、服從他人指揮的“人格從屬性”特征與屬性。因此，從實際的實踐情況來看，“管理他人”的特性讓其并不適用于我國《勞動合同法》的相關規定。但是當前《勞動合同法》中將其與普通勞動者進行一概而論，缺乏理性的區分與管理，讓公司高級管理人員適用勞動法的困境越來越窘迫[3]。
（二）高級管理人員適用勞動法削弱了勞動者的集體談判與協商能力
從高級管理人員與勞動者的本質屬性去看，可以發現，二者存在一定的層級關系，中國五千年歷史所沉淀下來的階級觀念，讓人與人之間的關系變得非常的微妙。現行《勞動合同法》中將公司高層管理人員與普通勞動者進行統一定義與等同，必然會與社會大眾的現實觀念產生一定的沖突，讓勞動者在實踐活動中喪失一定的話語權。諸如：工會的管理與控制問題，當前，國內對于工會會員資格問題并沒有進行過多的法律限制，對于公司高級管理人員的參與權利也沒有進行特定的限制與約定，讓很多公司的高級管理人員都有機會參與到工會活動中，那么對于勞資雙方所產生的分歧或糾紛，會讓高級管理人員與勞動者之間產生矛盾，必然會影響到普通勞動者合法權益的保障建設與實施，導致工會的制度越來越形式化，失于現實，進而讓勞動者進行集體談判與協商的可能性越來越小。
（三）我國高級管理人員勞動法的相關制度建設比較滯后
縱觀當前國際關于用人單位與勞動者之間的關系管理，可以發現，不論是歐美國家、西方國家，還是我國的臺灣、澳門或香港地區，其對用人單位與勞動者的定義都不像我國雇傭關系這樣局限，其雇主的定義比較廣泛，不單單包含有像我國“用人單位”這樣的雇主概念，同時，還包含有其他具有雇主性質的單位、個體或者組織，其雇主的概念等同于我國用人單位中的企業高級管理人員，《日本勞動基準法》明確指出，企業主、經理人或代表企業主處理企業中有關工人事宜的人等對象都屬于高級管理人員。上述國家的勞動合同法律建設相對比較先進，不具備“強勢化”，而是將具有雇主屬性的單位、組織與個體踢出勞動法保護的范圍，諸如：德國勞動法律中對不具有人身依賴性的雇主、雇主及雇主利益代表者以及白領雇主等等，而對不具備強勢色彩的弱勢勞動者群體進行一系列的保護與管理，《德意志聯邦共和國企業委員會法》中，其所對象不含有法人、法人代表或者社團成員，其中，以合同的方式來規范高級管理人員的權利與義務。相較于上述的幾個國家勞動法的開立條件與內容，可以發現，我國高級管理人員勞動法仍存在著較大的局限性，不單單是相關制度建設的落后，更重要的是沒有從法律高度上意識到企業高管人員勞動法適用性問題，讓沒有將高級管理人員排除適用勞動法，這種立法滯后性與法律法規建設的不完善，讓社會、企業承受了巨大的損失與管理風險。
四、突破企業高管人員勞動法適用困境的措施探討
綜上所述，可以發現，企業高級管理人員使用勞動法的困境對企業的運營、管理以及利益的保障都產生了巨大的影響，鑒于我國《勞動合同法》仍處于初級階段，社會各界與企業管理者都意識到突破高級管理人員使用勞動法困境的重要性與迫切性，為此，必須進行進一步的探索與創新。
（一）明確高級管理人員的勞動法中的角色定義
現行的《勞動法》自頒布20多年以來，經歷了部分的調整與修改，但依舊沒有將高級管理人員與企業普通勞動者進行定義上的區分與法律法規上的協調，讓公司高級人員與公司之間的關系存在一定的漏洞，必須借鑒國外的先進經驗與管理經驗，對公司解聘高級管理人員適用勞動法問題進行詳細而明確的解釋與說明。對于學術研究界而言，則必須關注與重視高級管理人員勞動法中的適用性問題，諸如：公司高級管理人員的屬性、地位、被解聘后的勞動關系以及相應的經濟補貼等問題，達成一定的共識與認知，直接由勞動法律規范進行調整與處理。
（二）嚴格區分高級管理人員與勞動者的勞動爭議
對于企業來說，對于公司員工來說，高級管理人員、中、低級管理人員與普通員工存在著屬性上的差異，在企業活動中扮演著強者與弱者的不同角色，因此，為了確實提升《勞動合同法》的法律效用，必須要解決高級管理人員適用勞動法的問題，必須解決好《勞動合同法》的保護對象問題，制定保護對象的標準，嚴格區分與處理公司高級管理人員與普通勞動者的身份，認識到高級管理人員身份地位和權利義務的特殊性，將公司的高級管理人員剔除出去，定位好勞動保護對象，讓司法實踐更契合實際的企業活動與社會需要。
（三）制定公司解聘公高級管理人員適用勞動法的特殊規則
上述對企業管理管理人員勞動法適用性問題的研究，可以發現，從我國現行的《勞動合同法》等相關法規來看，高管人員和普通勞動者之間并沒有什么區別，致使公司的管理存在較大的勞動法律適用的困境，不利于公司的可持續性發展。當前，我國《勞動合同法》仍處于成長階段，具有較強的可塑性與光明的發展前景，為此，必須從我國現行法律規范入手，制定公司解聘公高級管理人員適用勞動法的特殊規則，讓《民法》、《公司法》以及《勞動合同法》都具有約束高級管理人員的法律效用。
（四）創新勞動立法管理與控制手段
創新是為了更好的滿足社會發展的需求，是一個國家、企業、組織與個人不斷發展的動力。從我國當前《勞動合同法》的實踐情況來看，《勞動合同法》的完善與健全具有不容忽視的重要作用。通過與歐美國家、西方歸家以及我國臺灣、香港等國家與地區勞動法的對比與分析，可以發現，我國企業高管人員勞動法適用困境的出現是必然的，進行改革與完善，也是迫切的且必然的。為此，必須借鑒國外的優秀經驗，摒棄《勞動合同法》中的“勞資對立”立法思路，實施“勞動者分層”思路，對企業的管理人員進行分級管理與分層規范，調整《勞動合同法》的保護重心，進一步對勞動法的傾斜保護對象進行約束，實現“掐頭”規范與管理，切實實現“保護該保護的”的立法目標。
五、總結
隨著經濟的發展和社會需求的增加，企業的現代化管理制度改革在不斷的深化，高級管理人員的建設與管理、人力資源管理等深層次問題表現得越來越突出，關于我國現行《勞動合同法》中勞動立法不加區分地將公司高管人員適用勞動法的傾斜保護問題，對整個社會的發展影響較為深重，不利于公司的可持續性發展。為此，必須清楚的認識到企業高管人員勞動法適用問題，我國高級管理人員勞動法的相關制度建設比較滯后，“勞資對立”立法思路與實際的日常公司管理屬性相互矛盾，高級管理人員適用勞動法削弱了勞動者的集體談判與協商能力。通過與其它國家勞動法的建設與管理的對比，如何突破高管人員勞動法的適用性已經棘手，個人認為，必須立足于企業的實際，進行不斷的完善與健全，應當聯合政府、社會與企業，進行全面的改革與創新，明確高級管理人員的勞動法中的角色定義，對企業員工進行明確的區分與管理，將具有管理者與“被管理者”雙重屬性的高級管理人員從《勞動合同法》中剔除，納入到更具有適應性的《民法》與《公司法》中，切實發揮《勞動合同法》“保護弱小”的法律效用，推進企業現代化管理的有序發展。
參考文獻：
[1]李家成.公司高級管理人員適用勞動法問題研究[J].法制與社會，2016（20）：218-220.
[2]徐嘉.論公司解聘高管適用勞動法的困境及對策[D].華東政法大學，2016.
【關鍵詞】施工企業財務管理;問題;對策
隨著社會主義市場經濟的進一步發展完善,施工企業競爭日趨激烈,全行業已進入微利時代,很多企業面臨著營利能力和調控能力差、財務管理水平低、經營狀況不佳等諸多問題。通過強化施工企業財務管理來堵塞漏洞、降低成本費用,提升經營管理水平,已成為當前施工企業亟待解決的重要課題之一。
一、目前我國施工企業財務管理存在的主要問題
(一)財務管理觀念淡薄,對財務管理在企業管理中的核心地位認識不足
許多施工企業比較重視施工任務的承攬、重視施工進度的完成和工程質量的提高,認為抓好生產是關鍵,忽視了財務管理的重要性,認為財務部門是事后算賬的“報賬先生”,經濟效益是干出來的,不是算出來的。財務管理觀念淡薄,沒有認識到財務管理具有很強的綜合性,貫穿于企業管理的各個方面,企業各項管理的優劣成敗,最終都體現為不同的財務成果。
(二)財務管理體制不夠健全,財務監督職能較弱
規范的財務行為必須要有相應的財務管理規章制度約束才能形成,建立健全財務管理規章制度是提高財務管理水平最直接、有效的途徑。雖然大部分施工企業都有自己的財務管理辦法,但內容過于單一,往往側重于成本費用支出審批程序等會計基礎工作,其預算管理、收入管理、資產管理、財務分析等重要職能均不能充分體現。有的施工企業管理層權力過于集中,缺乏有效的監督制約機制,使得財務的監督職能弱化,給企業經濟造成了一定損失。
(三)企業融資困難,周轉資金嚴重不足
從債權融資途徑來看,由于建設單位拖欠工程款,使得施工企業的債務不斷增大,資產負債率普遍偏高,各家銀行都不將施工企業作為信貸資金發放的重點;從融資途徑來看,吸納股權投資受國家法規、企業經濟效益等因素影響,外部股權融資很難成為施工企業融資的一個主要途徑。另外,當前施工企業行業利潤率偏低,稅后利潤留存基本不能滿足企業對資金日益增長的需求。施工企業既無法在市場上融資,又難得到銀行貸款,融資難成為施工企業的普遍現象。
(四)資金管理薄弱,缺乏統一管理
施工企業的特點是流動頻繁,高度分散,造成企業資金分散,影響了資金的籌集、調配和使用效率。一方面,個別單位多頭開戶,資金閑置,沉淀嚴重;另一方面,一些單位卻為籌集急需的小額資金而為難。有的企業內部單位經營狀況好的時候自行其是,總想擺脫公司總部的監督、控制,當經營狀況惡化時,又回過頭來尋求公司總部資金的支持。企業資金缺乏統一管理,在有新工程的同時卻面臨著嚴重的資金短缺問題。
(五)項目成本控制力不強,企業效益難以保證
項目是施工企業效益的源頭,項目成本管理的好壞直接影響到企業經濟效益的高低。近年來,很多施工企業在規模擴張的同時,管理水平沒有提高,還停留在較低水平上。對成本控制措施的制定和實施過于簡單化和表面化,普遍存在按照經驗成本降低率編制成本計劃和制定目標成本的現象,而忽略了該工程的現場環境、施工條件和工期的要求,導致成本核算、設計變更、工程索賠等方面存在極大的隱患,企業效益隱形流失嚴重。
二、現階段加強施工企業財務管理應采取的主要措施
(一)發揮財務管理的核心作用,提高企業財務管理水平
財務管理是對企業資金運動全過程進行決策、計劃和控制的管理活動。財務管理貫穿于企業管理的全過程,既是企業管理的突破口,也是企業運行的控制點,作為企業管理的核心,其目標與企業的總目標相一致。這就要求企業各級領導層牢固樹立財務管理是企業管理的核心這一基本理念,并將這種理念貫穿于企業的各項日常工作中,以點帶面,建立完善的財務管理體系,并不斷創新,逐步提高企業的財務管理水平。
(二)建立健全財務管理制度,全面提升財務管理水平
作為企業管理重要組成部分的財務管理,一直是我國企業管理中的薄弱環節,施工企業要在夾縫中求生存、求發展,必須要加強財務管理工作,要把財務管理滲透到企業法人治理結構和組織管理的各個層次,覆蓋企業的所有部分,建立起事前、事中、事后全方位的財務監控體系,既要不斷更新拓展財務管理理念,又要運用信息技術、互聯網、電子商務等現代化手段,改造企業落后的業務流程和運作模式,以成本、效率為核心,全面提升企業的財務管理水平,為企業參與市場競爭奠定良好的管理基礎。
(三)加強銀企合作,擴大企業資金來源
施工企業要加強自身建設,樹立良好的信譽,加強與銀行的合作。按正常的經濟運行機制來看,銀行是企業循環發展的血庫,企業要降低資金成本,達到最佳的資金結構以及獲得更高的收益,就必須合理調整自有資金和借入資金的比率,必須獲得銀行的資金支持。因此,樹立良好的信譽并與銀行建立長期的合作關系對于企業來說就顯得尤為重要。
(四)加強資金管理,提高資金使用效率
施工企業內部各單位要根據施工計劃,本著量入為出的原則,合理地編制年度資金收支計劃和月度預算。按照多年來企業運作情況看,施工企業成立資金結算中心,加強對資金的統一管理已成為共識。這樣一方面提高了企業內部資金的利用效果,減少了資金閑置;另一方面有效地監控了企業內部各單位的經營運作,尤其是資金運作,確保了其經營行為的規范、安全和高效。同時,要重視清欠工作,建立行之有效的措施,對歷史遺留的老賬、呆賬進行清理,及時清理債權、債務,避免新的呆壞賬的發生,保證資金安全和現金流通暢,提高資金使用效率。
(五)強化項目成本管理,提高企業經濟效益
論文關鍵詞 公司解散 經營困難 管理困難
一、指導性案件引入
常熟市凱萊實業有限公司（以下簡稱凱萊公司）成立于2002年1月，林方清與戴小明系該公司股東，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及執行董事，林方清任公司總經理兼公司監事。凱萊公司章程明確規定：股東會的決議須經代表二分之一以上表決權的股東通過，但對公司增加或減少注冊資本、合并、解散、變更公司形式、修改公司章程作出決議時，必須經代表三分之二以上表決權的股東通過。2006年起，林方清與戴小明兩人之間的矛盾逐漸顯現。同年5月9日，林方清提議并通知召開股東會，由于戴小明認為林方清沒有召集會議的權利，會議未能召開。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委托律師向凱萊公司和戴小明發函稱，因股東權益受到嚴重侵害，林方清作為享有公司股東會二分之一表決權的股東，已按公司章程規定的程序表決并通過了解散凱萊公司的決議，要求戴小明提供凱萊公司的財務賬冊等資料，并對凱萊公司進行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函稱，林方清作出的股東會決議沒有合法依據，戴小明不同意解散公司，并要求林方清交出公司財務資料。同年11月15日、25日，林方清再次向凱萊公司和戴小明發函，要求凱萊公司和戴小明提供公司財務賬冊等供其查閱、分配公司收入、解散公司。從2006年6月1日至今，凱萊公司未召開過股東會。江蘇常熟服裝城管理委員會（以下簡稱服裝城管委員會）證明凱萊公司目前經營尚正常，服裝城管委會調解委員會于2009年12月15日、16日兩次組織雙方進行調解，但均未成功。
原告林方清訴稱：凱萊公司經營管理發生嚴重困難，陷入公司僵局且無法通過其他方法解決，其權益遭受重大損害，請求解散凱萊公司。
被告凱萊公司及戴小明辯稱：凱萊公司及其下屬分公司運營狀態良好，不符合公司解散的條件，戴小明與林方清的矛盾有其他解決途徑，不應通過司法程序強制解散公司。
江蘇省蘇州市中級人民法院于2009年12月8日判決駁回林方清的訴訟請求。宣判后，林方清提起上訴。江蘇省高級人民法院于2010年10月19日判決撤銷一審判決，依法改判解散凱萊公司。
二、案件的爭議焦點
我國現行的《公司法》第183規定，公司經營管理發生嚴重困難，繼續存續會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決的，持有公司全部股東表決權百分之十以上的股東可以請求人民法院解散公司。這條對于公司解散的規定過于原則，造成實踐中適用的困難，難以取得應用的實效。《最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（二）》（以下簡稱《公司法司法解釋（二）》）針對該條規定中存在的不足，加以具體規定，《公司法司法解釋（二）》采取列舉式加概括式的表述方式，列舉了三種公司出現經營管理嚴重困難的情形，即公司持續兩年以上無法召開股東會或者股東大會，公司經營管理發生嚴重困難的；股東表決時無法達到法定或者公司章程規定的比例，持續兩年以上不能做出有效的股東會或者股東大會決議，公司經營管理發生嚴重困難的；公司董事長期沖突，且無法通過股東會或者股東大會解決，公司經營管理發生嚴重困難的；同時保留了“經營管理發生其他嚴重困難，公司繼續存續會使股東利益受到重大損失的情形”的兜底性條款，為根據實際情況納入新的司法僵局情形以及尊重法官自由裁量權保留了空間。而且，《公司法司法解釋（二）》明確了訴訟當事人地位和司法解散訴訟案件的管轄法院，理清了公司解散與公司清算的關系。
雖然，《公司法司法解釋（二）》對《公司法》183條做了進一步的解釋，細化了“公司經營管理發生嚴重困難”的三種情形，但這些規定仍然過于籠統，司法實踐具體操作中仍會產生爭議，《公司法司法解釋（二）》中每一種情況均涉及“公司經營管理發生嚴重困難”，在該司法解釋公布后，對于何為“公司經營管理發生嚴重困難”，仍未有統一意見，特別是對于公司經營虧損是否是認定“公司經營管理發生嚴重困難”的必備條件，說法不一。“林方清凱萊實業有限公司、戴小明公司解散糾紛案”中，服裝城管委員會證明凱萊公司仍然運轉正常，那么，判斷“公司經營管理發生嚴重困難”時，公司經營正常在能否作為其考慮的因素或者阻卻事由，換句話說，“經營因素”能否作為“公司經營管理困難”的判斷要素之一，現行法律沒有明確的規定，這在理論和司法實踐中頗具爭議，同時也是該案件的最大爭議焦點。
三、對“公司經營管理困難”的判斷
（一）“公司經營管理嚴重困難”判斷中存在的兩種觀點
對于《公司法》及《公司法司法解釋（二）》中所規定的的“公司經營管理發生嚴重困難”這一實體要件，在立法和司法實踐中都沒有一個明確的判定標準。字面解釋上，“公司經營管理發生嚴重困難”包含“經營”和“管理”兩個要素，涉及公司的外部經營和內部治理兩個層面。在實踐中，公司會出現三種情況，一是經營嚴重虧損而且管理陷入僵局，企業不能正常運轉；二是公司能夠正常運轉，甚至尚處于盈利狀態，但是陷入管理的嚴重困難；三是經營發生嚴重困難，但是未發生內部治理的問題。針對實踐中的三種情況，如何判斷“公司經營管理發生嚴重困難”，理論上存在著很大的分歧，一種觀點認為“經營管理發生嚴重困難”是指公司治理層面上的困難，典型的情況是“公司僵局”，具體外部經營層面的財務困難，公司盈利不應該作為解散公司的一種適用條件或阻卻事由，稱為“管理困難說”。例如劉俊海教授認為“‘經營管理困難’主要是指公司治理層面的困難，而不應該理解為財務困難。” 另一種觀點則認為，“公司經營管理困難”包括經營的困難和管理的困難兩種情況，經營層面上的財務困難可以作為司法解散的一種適用情形，或者至少作為判決是否解散公司的一個重要的考慮因素，被稱為“并存說”。例如學者周蘇友認為，“‘經營管理發生困難’包括經營的困難和管理上的困難，若屬于前者則至少應當達到“扭虧無望”的程度。” 所以，對“公司經營管理發生嚴重困難”的認識上，存在著“管理困難說”和“并存說”兩種觀點。
（二）指導性案件對“公司經營管理發生嚴重困難”的判斷
凱萊公司中的兩名股東存在分歧、互不配合，無法形成有效表決，凱萊公司已持續4年未召開股東會，無法形成有效股東會決議，也就無法通過股東會決議的方式管理公司，股東會機制已經失靈。執行董事戴小明作為互有矛盾的兩名股東之一，其管理公司的行為，已無法貫徹股東會的決議。同時，林方清作為公司監事不能正常行使監事職權，無法發揮監督作用。所以說，凱萊公司的內部機制已無法正常運行、無法對公司的經營作出決策，即使尚未處于虧損狀況，也不能改變該公司的經營管理已發生嚴重困難的事實。
該案件的法院判斷“公司經營管理發生嚴重困難”中，從公司組織機構的運行狀態進行綜合分析，側重于公司管理方面，例如股東會機制，沒有片面理解為公司資金缺乏、嚴重虧損等經營性困難。法院認為凱萊公司雖處于正常經營狀態，但其股東會機制長期失靈，內部管理有嚴重障礙，已陷入僵局狀態，可以認定為公司經營管理發生嚴重困難。對于符合公司法及相關司法解釋規定的其他條件的，人民法院可以依法判決公司解散。
（三）指導性案件確定了“公司經營管理嚴重困難”的標準
實踐中同時存在“管理困難”和“經營困難”的第一種情況不存在爭議，可以認定為“公司經營管理發生嚴重困難”，但是第二種情況僅有“管理困難”以及第三種僅有“經營困難”是判斷“經營管理嚴重困難”的爭議焦點。林方清訴凱萊公司、戴小明公司解散糾紛案中，凱萊公司只是管理出現困難，經營上還處于正常運轉狀態，在這種情形下，法院沒有把“經營因素”作為司法解散的考慮因素。法院確定“公司經營管理發生嚴重困難”時，主要判斷公司管理方面是否存有嚴重問題，而沒有把公司的資金缺乏、虧損嚴重等經營性困難視為“公司經營管理發生嚴重困難”的判斷要素。至此，第二種情形僅有“管理困難“可以認定為“公司經營管理發生嚴重困難”。
該指導性案件排除了“經營因素”作為判斷“公司經營管理發生嚴重困難”的考慮因素，如果公司僅僅發生經營問題，則在實踐中不能確定為“公司經營管理發生嚴重困難”，這體現了公司自治的價值，公司作為一個特殊的市場主體，財務經營困難大多屬于正常的市場風險，股東的投資就表明股東愿意承受這種可能的市場風險以及利益損失，而且這種經營困難導致的財務危機可以通過改變經營策略、債務重組、獲取新的融資或者宣告破產等方式加以解決，而且這些方式能夠更好的保護債權人，不會把風險不合理的轉嫁給社會。所以，第三種情形也不能認定為“公司經營管理發生嚴重困難”。
指導性案件確定這樣的標準符合立法目的，“經營管理”的用詞只是一種習慣用法，并不具有特殊的含義，“并存說”認為具備經營困難和管理困難才能認定為“公司經營管理嚴重困難”不具有合理性。如果只有等到經營困難時法院才給予救濟，會喪失保護公司價值的機會，導致公司財產的流失。公司的股東發生沖突，從而引起股東會僵局或者董事會僵局，卻因為公司尚能運轉或者仍然盈利，就否認股東求情解散公司的請求權，將不利于保護股東的利益，不符合立法目的。
四、“公司經營管理嚴重困難”判斷中的其他問題
《公司法》第183條體現了公司法對利益受損的股東的關懷，具有重要的現實意義。判斷“公司經營管理發生嚴重困難”時是否考慮公司經營財務狀態，實踐中具有不確定性，造成實踐中司法自由裁量權過大，司法解散判斷標準不明。這種情形下，最高任命法院指導性案例，有利于統一判斷標準，對司法實踐具有重要的指導意義，防止在諸多因素影響下的個人臆斷造成的同案不同判的情形，避免案件處理的不公。但是，司法實踐中，對于運用“公司經營管理嚴重困難”時，仍然存在著諸多需要解決的問題。
一是根據“公司經營管理發生嚴重困難”的規定，公司經營管理過程中發生的一般困難，并不能成為公司司法解散的事由，必須是“嚴重困難”的程度，才能訴諸司法解散公司。但是，何謂“嚴重”，應由法官根據個案情況作出裁量，沒有具體的標準，更沒有具體到什么情況視為公司現實存在的困難已經達到難以解決的程度。
隨著行政生態模式的變化，尤其是在全球經濟一體化的態勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰，迫使傳統的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創建以民眾需求和問題解決為導向的協同型、整合型公共管理創新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰略框架。
一、協同型公共管理背景及理論基礎綜述
隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協同型公共管理的興起，是對傳統官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現跨區域、跨部門的公共管理創新模式，它的理論基礎和依據主要有以下內容：
(一)資源依托論
這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執行需要有相互之間的協作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協同型公共管理得以實現并運作。
(二)交易成本理論
在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現代公共管理過程中，組織是一個動態、復雜、系統的整體。單純的市場機制和科層機制已經不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協同合作伙伴，從而可以減少組織的監測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。
(三)跨部門協同治理理論
政府公共治理將跨部門協同治理視為網絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網絡核心。因此，對于現代公共治理而言，協作網絡是重要的核心內容，在這個網絡之中的公共管理需要關注組織間的協同與合作，也意味著第三方政府、協同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。
二、當前公共管理面臨的困境剖析
(一)顯現出與治理體系現代化要求的不一致性
公共管理治理體系的現代化要求是要實現公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經濟發展穩定和諧，文化也處于大發展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現代化的目標還有較大的差距，這主要表現為：
第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節和分配還有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。
(二)公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題
公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現代公共管理技術中的數字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發，沒有充分發揮出公共管理的效能，無法實現社會公共利益的最大化治理。由此，也引發了社會民眾的質疑，從社會層面傳來懷疑的聲音，而導致社會信任危機、公共治理危機。
(三)組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能
公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力;如果組織文化和倫理價值發育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發社會的異動，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下發動的頂層設計在貫徹與落實上的困境
我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現代化體系，在由上而下發動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現多元治理主體制度化、法治化和協同化，在我國特有的行政生態環境中遭遇了“腸梗阻”的問題。
三、協同型公共管理的轉型與組織創新啟示
(一)轉變公共管理觀念，建立公共性和區域性公共管理模式
長期以來，中央分權政策中的“理性經濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產業”，而忽視了社會發展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區域和部門管轄的局限性，從公共性和區域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。
(二)創新構建以協同為特征的協同整體型公共管理組織模式
傳統的公共行政模式無法解決跨區域的邊界問題，而協同型的公共管理創新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協同目標。
這種協同型公共管理組織機構模式是現代橫向組織管理和網絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。
(三)創新以結果為導向的協同整體公共管理模式的目標
協同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。
協同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規范之下，實現各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協同創新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。
(四)創新以整合為核心的協同型公共管理運作機制
在協同型公共管理轉型和創新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業化上的整合，要注重全局戰略的統籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程;二是整合組織的功能內部治理過程;三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協同型公共管理的信息分享、協同作戰的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協同體制。
從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。
(五)協同型公共管理的參與主體多元化
在整合視角下的協同創新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協同型公共管理的參與主體顯現出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網絡形態，吸引各方的力量，實現地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。
四、結語
協同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區、跨部門的協同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰略協作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統官僚觀念，形成運轉協調有序的公共管理治理網絡。
