時間：2023-08-21 17:10:36
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關鍵詞：資產管理 基本概念 框架構建 管理方法
一、公路基礎設施資產管理的基本概念
上個世紀70年代由澳大利亞公司提出了道路管理系統的雛形，其系統被定義為資產管理系統，在基礎設施的管理歷史上第一次雛形了資產的概念，并使之與管理聯系在一起。從設施管理到資產管理可以說是一個跨越性改變，這經歷了一個較長的時間。主要的動力是公路設施的大量建設，以及公眾對公路基礎設施的要求也不斷提高，為了滿足公眾對服務的需求，并很好地實現交通部門的管理職能，資產管理的概念就此產生。其管理的目標集中在戰略上而不是細化資產管理的模式，主要的目標是從宏觀上將資產技術狀況和使用情況納入到管理中，從經濟學的角度看是一種對經濟效益追求的優化，同時改理念提出從系統的角度對資產進行壽命周期的成本與效益分析，以此為基礎對資產實現綜合性管理。同時資產的管理不僅僅是幫助決策，更是為系統用戶和政府、管理者提供了一個交流的平臺。讓所有與公路基礎設施管理相關的各方都可以直接參與管理。公路交通基礎設施的資產管理通過綜合利用交通工程，企業管理、計算機技術等，對其完成系統化科學化的管理與控制，利用改建、維護、更替等管理方式，達到為決策提供短期與長期管理規劃的目標。
二、公路基礎設施資產管理的總體框架
通常公路基礎設施的資產管理框架如下圖1，基本構成為網絡級別和項目級別，兩個層次之間相互獨立也緊密關聯，其中間環節集中在持續的維護與評估上，并利用數據庫作為分析基礎，以此為決策提供數據支持，同時兩個層次都應將不易控制的外部因素考慮在內，如網絡構建中的融資、預算、政策管理，項目建設中的標準規范與環境保護等等。
三、公路基礎設施資產管理的方法分析
公路基礎設施的資產管理，應將重點放在系統構建與方法選擇上，建立適應項目的管理系統并采用針對性的壽命周期分析方法來提高管理效果才能保證管理目標的實現。
四、公路基礎設施資產管理系統構建
作為公路基礎設施資產管理的系統應將規劃、設計、施工、維護、更新等作為管理系統的核心思路，并按照中體框架構建管理系統。其功能應將客戶作為核心服務對象，明確任務并制定長期目標，利用友好界面提高其適應性。但是應當注意的是在建立管理系統的時候應對管理的機構、對象進行分析，選擇使用自身的IMS才能起到應有的效果。IMS的目標存在差異，所以應分析管理的對象是那一個級別的公路，并結合當地政府、企業、設施情況等在大原則下建立相適應的IMS。同時在系統建設時注意其規劃、設計、施工、維護等對項目壽命與周期成本的影響，如在項目規劃階段與總體成本相比占比較小，同樣在施工階段成本也僅僅是運營和維護費用的一小部分。但是在項目建設的初級階段所作出的決策對今后的費用支出走向影響較大，所以規劃階段就應將合理化的費用支出作為資本控制的目標。
五、壽命周期成本控制
利用壽命周期作為成本管理的基礎，就是分析整個項目使用壽命周期中的各個階段的成本支出，以此來對經濟性進行評價，包括了初期成本，運營費用（維護、修復、改建、復原、增鋪）的成本分壓和用戶成本的折現值是多少，其目的是選擇一個最為經濟的方式，即周期壽命成本最低。以這個思路為核心，其方法采用的步驟如下：1）先設計選擇多個合理的維護與保養方案，對每個方案的具體實施過程進行分析并對必須采用的修復與維護工程進行時間表分析；2）評估各種工程所需的成本，即將業主的直接成本和用戶付的成本考慮在內，而用戶成本則是因為工作面施工而導致的交通延誤帶來的損失。3）按照項目的現金流對各個不同的方案的壽命周期成本進行分析與計算，可以利用凈現值法，這樣可以直接看到差異。
在項目規劃時采用壽命周期成本法進行分析，且配合一個合理壽命周期管理規劃，使得各種維護活動有據可循。其管理計劃包括：正確的使用施工指導；正常試用期的常規養護制度；突況的管理方案；設備和結構等維護規劃；需求改變而進行的改建、修復、維護等工程的基本方式與工藝措施，包括因為不作為而產生的不良后果進行評估；運營的周期和壽命周期養護的費用應有合理的財務規劃。
壽命周期分析中應突出的就是基礎設施的服務壽命周期，即從施工完成到整個設施的某個部位出現損壞、性能下降、功能喪失等而導致其服務功能失效的時候，或者維護的費用已經超過出了從新修建的費用為止。服務壽命往往取決于工程設計、施工工藝、使用環境、維護措施、運營行為等，不同的基礎設施所體現出的壽命周期是不同的，如高剛性和柔性的路面其壽命為15-30年，而粒料路服務時間在3-8年，且服務壽命與設計壽命要和經濟壽命不同。在規劃新項目、大修或者重建時，通常可以對關鍵部位進行壽命評估以此保證其壽命周期的準確選擇。
參考文獻：
自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。
1.何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
2.有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說“：說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為，公共管理（publicmanagement）與公共行政（publicadministra-tion）,不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說“：所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。“”從本質上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。”[4]陳慶云教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，publicmanagement僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，publicadmin-istration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說publicadministration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？
4.上述情況表明，當前我國學者對公共管理概念的理解是相當混亂不清的，對公共管理和行政管理、私人管理的關系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當代中國公共管理學界的現狀。它既說明了學界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學界正在積極熱情地探討公共管理這門學問的科學真理。
關鍵詞 公共管理碩士 系統科學 復雜系統
中圖分類號：G642 文獻標識碼：A
公共管理碩士（Master of Public Administration，縮寫為MPA）是為適應社會公共管理現代化、科學化和專業化的要求而設立的，其培養目標是為政府部門及公共機構培養德才兼備、適應社會主義現代化建設需要的高層次、應用型、復合型的管理人才。課程設置在MPA教育中起著十分關鍵的作用，合理的課程設置有利于學員知識結構的構建以及指導學員的工作實踐。我國MPA課程設置尚處于初步完善階段，課程結構一般分為核心課、選修課、社會實踐與研討。本文討論了面向MPA開設系統科學選修課程的必要性及意義，并介紹了國防科技大學在開設相關課程方面的探索與實踐。
1 面向MPA學員開設系統科學課程的必要性與意義
MPA專業學位教育的學科基礎是作為公共部門管理及政府管理研究領域的公共管理學。公共管理學研究的是公共組織尤其是政府組織的公共管理活動，是研究公共管理機構的組織機構設置、管理過程、管理手段、管理效能及其規律性的科學。隨著信息化、全球化和科學技術發展，公共管理問題日益復雜，其理論和實踐都已經發生了深刻的變化。①
公共管理研究對象復雜是公認的，而且其研究重點、范圍還在不斷發展變化，有學者形象地將其比喻為“變形蟲”。②單一學科、簡單還原論的方法是難以滿足公共管理科學這種“變形蟲”式發展的需要。事實上，圍繞社會公共事務的解決，研究者已經自覺或不自覺地整合來自各學科的知識和方法，包括政治學、經濟學、社會學、管理學、數學、統計學、運籌學、未來學和系統分析等。多學科交叉與方法融合始終伴隨著公共管理的發展，非還原論研究策略也為公共管理研究提供了新的思路。但是，由于公共管理研究是以問題為導向的，目前對方法的關注主要來自統計學、數學、管理學等其他領域的研究者。當以復雜系統為研究對象、方法論研究為特點的系統科學發展并日益受到其它研究領域關注的時候，公共管理學相關的研究還不多見，也不十分系統，這樣的情況在國內尤為突出。③④
系統科學是一門研究事物整體的學科，是一門從事物整體性的角度觀察世界、研究事物、認識問題的學問，是人類對于系統規律認識的總結。⑤系統科學作為橫斷學科，比一般的交叉學科如生物物理等涵蓋的范圍更寬。系統科學把事物看做系統（物理系統、化學系統、生物系統、經濟系統、社會系統），在自然科學與社會科學各領域的大量實際經驗的基礎之上，總結出人類認識、描述、設計、管理、控制系統的一般性的理念、方法與具體步驟，是各門學科的方法論和基礎。系統科學以系統論為哲學基礎，一般系統學作為基礎理論，運籌學、控制學、信息學等為基本方法，以系統工程為工程技術，為人類從整體的觀點認識世界和改造世界提供了一整套的思想理論和技術方法。
面對當今世界，科學技術迅猛發展，經濟全球化，各國的高等學校都在進行教育改革，探索如何培養適應時代要求的人才。加強通才教育，提高學生的思維素養，重視文理相通，擴展學生的視野，已成為高等教育界的共識。MPA學員作為政府部門以及非政府公共機構的高級管理人才，除了學習公共政策分析、公共管理學等專業選修課程，還非常有必要學習系統科學這類通識性選修課程，其意義主要表現在以下三個層面：（1）系統科學的思維。通過系統科學課程的學習可以培養MPA學員從整體出發、從全局出發考慮問題的系統思維以及解決復雜問題的能力。（2）系統科學的方法。通過系統科學課程的學習使得MPA學員掌握構建、管理、運行公共組織以及合理高效處理公共事物的方法。（3）系統科學的工具。通過系統科學課程的學習使得MPA學員掌握相關系統建模、分析、仿真的工具。
2 面向MPA學員開設系統科學課程的教學實踐
國防科技大學是在錢學森倡導下在國內最早開設系統工程專業的高校之一，遵照錢老的專業建設思想和規劃，經過20多年建設和發展，取得了豐碩的教學科研成果。⑥依托相關學科優勢，作為全國首批試辦MPA的院校之一，國防科技大學自2001年招生以來，開始面向MPA學員開設系統科學課程，不斷探索、積極改革，取得了良好的教學效果。
2.1 教學目標
通過本課程的學習，使學員熟悉系統科學的基本概念和發展歷程，重點掌握動態系統理論、自組織理論、復雜適應系統理論、復雜網絡理論以及系統工程方法論，使學員具備初步運用系統思想、理論、方法分析和解決公共管理中的復雜系統問題的能力。
2.2 教學內容
按照錢學森提出的系統科學體系結構，系統科學可分為“三個層次一座橋梁”，其中系統學為基礎科學層次，信息學、運籌學、控制學等為技術科學層次，系統工程為工程技術層次，系統科學哲學為連接系統科學與哲學的橋梁。具體教學內容包括如下。
第一講：系統科學的基本概念。
重點介紹系統的定義及其相關概念，包括系統的分類、結構、行為、功能、狀態、演化；系統科學的概念及內涵；系統科學的體系結構。
第二講：系統科學的發展歷程。
主要介紹古代系統思想的萌芽；近代科學中的系統思想；現代系統科學的興起與發展；系統科學在中國的發展。
第三講：系統學基礎理論。
主要包括確定動態系統理論，包括軌道、暫態和定態解、軌道穩定性與結構穩定性；隨機動態系統理論，包括隨機過程與隨機漲落、主方程與福克普朗克方程；自組織與他組織、序的概念與內涵；靜態有序、動態有序；耗散結構與協同學；自組織理論的應用等。
第四講：復雜適應系統理論。
主要介紹復雜適應系統理論的基本概念，包括Agent及其相關概念，包括聚集、非線性、流、多樣性、標識、內部模型、構筑快；復雜適應系統的基本觀點，即適應性造就復雜性；復雜適應系統的主要特點。復雜適應系統整體建模方法，包括刺激響應模型，包括規則的表示、適應度的修改與確認、新規則的產生；回聲模型，包括資源、位置；復雜適應系統軟件平臺等。復雜適應系統理論在經濟領域的應用；復雜適應系統理論在軍事領域的應用；人工生命等。
第五講：復雜網絡理論。
該部分內容主要有復雜網絡的結構屬性，包括度分布、小世界性、積聚性、度關聯性；復雜網絡的結構模型，包括規則網絡模型、隨機網絡模型、小世界網絡模型、無標度網絡模型。復雜網絡同步動力學、復雜網絡傳播動力學、復雜網絡交通動力學、復雜網絡抗毀性等。
第六講：控制論、信息論、運籌學。
控制、控制論、控制系統；控制的任務，包括定值控制、程序控制、隨動控制、最優控制；控制的方式，包括簡單控制、補償控制、反饋控制。信息的概念、信息的度量、信息的傳遞；信息論的概念、信息論的歷史、信息論與其他學科的關系。運籌學的概念、運籌學的發展、運籌學的分支。
第七講：系統工程概述。
系統工程的基本概念及發展歷史，系統工程的基本方法等。
第八講：系統工程案例。
系統工程發展史上的典型案例，以及當前國內外的熱點大工程項目等。
2.3 教學方法
理論、技術、方法與實踐的有機結合，是MPA教育質量與效果的重要保證，其中理論、技術與方法是核心，實踐是理解消化理論、技術、方法的重要途徑。系統科學是一門理論性、技術性都很強的課程，甚至被學員戲稱為“MPA的哲學課”和“MPA的數學課”，很容易陷入“聽不懂、沒有用”的尷尬境地。
考慮到MPA學員哲學、數學基礎普遍較差的實際情況，我們在教學過程中采取了案例驅動的教學方式，除了第一講、第二講以理論講述為主外，本課程教學內容均以實際案例作為入手點，通過案例引出理論、技術、方法，通過理論、技術、方法歸納總結實際問題，引導學生舉一反三。例如，第三講動態系統理論我們從計劃生育政策講起，第三講自組織理論我們從市場經濟和計劃經濟的區別講起，第四講復雜適應系統理論我們就從股市震蕩、大規模講起，第七講系統工程我們就從三峽工程講起。
此外，我們還引導學員結合現實世界中的熱點問題利用系統科學的相關知識進行思考和討論。例如，我們在課程中討論了“從系統科學角度看中醫”、“從系統科學角度看風水”、“從系統科學角度看科學發展觀”、“從系統科學角度看全球金融危機”等等。同時，我們還鼓勵學員結合自己工作中的實際問題去理解和認識系統科學，并把它作為開卷考試的論述題。
3 結束語
MPA教育作為一種全新的學位教育，為培養我國公共管理領域的高層次、復合型人才開辟了一條新路。但同時也應看到，MPA教育在我國尚處于方興未艾的發展時期，特別是課程體系建設方面尤其薄弱。為此，必須不斷進行教育創新，以促進MPA教育的持續健康發展。本文探討了面向MPA學員開設系統科學課程的必要性及意義，從教學目標、教學內容、教學方法等方面介紹了國防科技大學開設相關課程的教學實踐。希望與廣大從事MPA教育的工作者們一同探討。
注釋
① 查爾斯?藍伯.公共政策研究的新進展[J].公共管理學報，2006（2）：60-69.
② 劉霞.公共管理學科前沿與發展趨勢[J].公共管理學報，2004（2）：38-43.
③ 杜海峰，李樹茁，朱正威，白萌.公共管理與復雜性科學[J].浙江社會科學，2009（3）：13-20.
④ 朱正威，杜海峰，李樹茁，白萌.公共管理中復雜性科學研究的進展與展望――以農民工流動研究為例[J].中國行政管理，2009（4）：114-119.
［關鍵詞］公共領導；服務型政府；服務能力建設
［中圖分類號］D693［文獻標識碼］A
［文章編號］1672－2426（2007）09－0016－02
一、公共領導與公共管理的相關性
公共領導概念是依托于公共管理領域的相關研究而提出的，這一概念的提出不僅豐富了領導科學理論，而且也加深了公共管理研究的場域。由此可見，公共領導必然與公共管理有著密切相關的聯系。中山大學王樂夫教授在《論公共領導》一文中指出，公共領導就是特指具有“公共性”的領導，具體而言，是指公共部門在管理過程中，為了實現公共利益?熏體現公共精神而進行的高層次的管理活動。這一概念是基于領導與管理的基本區別提出的。王樂夫教授認為，在廣義或外延上，領導與管理具有最寬泛的相同外延；在狹義或功能上，領導是高層次的管理?熏管理是低層次的領導。由此我們來看公共領導與公共管理的關系：
1．在定義范疇上的統一性。公共管理從廣義內涵上分為：宏觀層面、中觀層面和微觀層面。宏觀層面的公共管理，指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現出來。而公共領導在大的范疇上屬于公共管理，但它是高層次的公共管理，公共領導是一種具有公共精神的、政治或政策性的、戰略性的領導管理活動。這表明公共領導既區別于一般管理的領導，又區別于公共管理的執行層面或具體的方法技術層面等。公共領導是公共管理的核心與靈魂，它起到統領全局、把握方向的作用。無論是在理論上還是在實踐中，公共領導代表著組織并使組織獲得發展以至于達到管理終極目標實現的目的。
2．實現目標上的互動性。就廣義層面上看，公共領導統屬于公共管理，同時，公共領導也是整個公共管理體系的一個有機組成部分。公共領導必須把自己領導活動的基礎建立在狹義的公共管理之上，即以中、下層的管理和執行的效果來體現公共領導的真正價值。否則，公共領導就失去其存在的意義。公共領導的基本任務就是把握時展的方向，引導組織、公眾去最大限度地實現公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下層面有效配合起來，引導他們去實施、執行政策，才能實現公共領導的目標，一定意義上，公共管理是公共領導實現其目標的途徑。這里的公共管理即為狹義的概念，它包括中間管理層和技術執行層。公共領導與公共管理具有異體共生但又緊密相關的聯系。
3．依托主體上的類同性。無論是公共管理還是公共領導，其依托的主體均是公共組織及其組成人員。公共組織既包括政府組織，也包括第三部門組織。而且目前在治理理念的指導下，公共領域正在積極倡導并探索第三部門在公共服務中發揮的重要作用。但起主導作用的也就是核心的主體仍然是政府組織。在此，有所不同的是公共領導主體指的是公共組織中具有領導性質的組織、部門或個人，他們往往在戰略性事務或大的發展方向上起著把握和引導的作用。廣義上的公共管理的主體指的是所有的公共組織，而狹義上僅指政府組織及其公務人員。另外，兩者的運行基礎也具有一定的重合性，都是以公共權力為運行基礎的，當然不排除公共領導主體通過自身的領導魅力而獲得的非權力影響力。
可見，公共領導概念的提出是領導科學的基本概念和原理在公共管理領域的創新運用，而且這種創新也為如何有效地、明確地分析公共管理的體系層次以及如何有效地實現公共管理的基本任務奠定了基礎。鑒于公共領導在公共領域的重要作用，在大力倡導建設服務型政府、服務型社會的今天，我們必須通過加強和提高公共領導的公共服務能力來實現公共利益的最大化。
二、公共管理的新任務：構建服務型政府
服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下?熏在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
1．服務型政府的理念是“以民為本”、“為民服務”。服務型政府的主要職責是為公民提供公共服務，公務人員是公共服務產品的生產者，他們所擁有的基本權力是為人民服務的權利。這種“以民為本”、“為民服務”的理念是服務型政府的基石。
2．服務型政府的過程是與公民“協商互動”、“共同合作”。服務型政府提供的公共服務，是公民與公務人員的一種互動過程。公民需要什么樣的公共服務，可以通過法定的民主程序，與服務提供者協商?熏達成一致。政府不是高高在上，提供公民無法選擇和拒絕的公共服務。另外與公民或其他組織進行合作也是服務型政府的重要過程，政府可以轉移部門職能給其他組織或部門，以高質、高效地實現公共服務。
3．服務型政府提供的是滿足公民需要的“公共產品”。服務型政府以為公民服務為宗旨，引發出為公民提供什么服務的問題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“導航式政府”。
4．服務型政府必須為其服務行為承擔責任。服務型政府是“責任政府”，通過責任約束，制約行政權的運行，保障公民權的行使，確保依法行政的推行。建立服務責任約束機制的目的是提高公共服務質量，保證公民滿意。
5．服務型政府必須以社會發展、公平正義為優先選擇。政府的終極目標是實現經濟與社會的協調發展，實現效率兼顧公平的可持續發展。服務型政府的施政目標是由民眾意愿和合法期待決定的，所以，服務型政府除了努力為民眾解決困難，提供方便，提高人民生活水平外，還必須以社會的發展為優先選擇。服務型政府以民眾為服務對象，做到在提供服務時公開透明，不偏私，才能使全體公民公平地享有政治、經濟、文化和社會發展的成果。它體現了公民和社會的偏好以及正當的社會關系。
三、加強公共領導的服務能力建設
1．公共領導的服務能力建設的必要性。從公共領導和公共管理的相關性可以看出，兩者緊密相聯、不可或缺。公共管理與公共領導目標的完成是一個相互影響、相互促進、共同實現的過程。公共領導寄于大范疇上的公共管理之下，其活動也必然在大的公共管理環境之下進行，其目標也必須和公共管理的大目標達到有機結合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在當前建設服務型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共領導找到了新的發展方向。服務型社會治理理念及其模式要求公共領導必須要提高其服務能力，以公民大眾為服務對象，以實現公共利益最大化為公共領導活動的根本出發點。
2．在服務型政府建構中全面加強公共領導的服務能力建設。服務是當今社會治理的基本理念，服務型政府建構為服務型社會的實現提供了一個主導模式。同時，這也和現代領導的發展趨勢不謀而合。適應公共管理環境、順應領導發展趨勢、加強服務能力建設是公共領導發展的取向。
首先，以民眾為導向，樹立“服務至上”、“價值為本”的領導理念。領導理念，是對領導活動的價值評判，是領導活動的價值取向，它決定了領導為什么、是什么以及如何做等基本問題。在構建服務型政府這個大的領導環境中，公共領導服務能力的提高首先是領導服務理念的確立。
傳統的領導，要求被領導者對領導者的服從，領導者個人成為組織的化身，以致形成種種、家長作風、特權現象。民眾導向是一種服務型領導方式，運用民眾這個概念也就形象化的說明了領導的服務職能，它要求領導者必須增強對被領導者乃至社會的服務意識。民眾導向的政府管理，要求公共領導要將關注的焦點對準民眾的需要，領導創新要緊緊圍繞著民眾來展開，一切都以民眾為導向，并以民眾的滿意度作為公共組織的最大使命。另外從目標來看，領導應該是追求價值的，是為社會的全面發展歸根結底是人的全面發展而開展的活動。所以公共領導應該由過去的過分關注效率和過程而轉向關注價值，以新的科學發展觀為指導，通過領導創新，實現經濟、政治、文化、社會和人的全面和諧發展。
其次，順應現代領導發展趨勢，實現領導角色轉型。公共領導角色是與現代領導發展趨勢一脈相承的，也應隨著領導環境的不斷變化而變化。傳統的領導者角色多被形象的比喻為“領頭羊”、“運動員”、“船長”等，他們往往事無巨細，事必躬親，一個組織的發展往往靠領導者的個人業績或精神來帶動他人前進，而忽視了對下屬的培養和鍛煉。在新的環境下，社會對領導者有了新的角色期待。美國管理學家彼得?圣吉在《第五項修煉》一書中指出，領導者是仆人、設計師和教師。領導者應該是組織系統的設計師；是實現共同愿景的仆人；是幫助下屬學習進步的輔導員。作為公共領導者更多的角色承擔應該是仆人，更多的工作應該是服務。公共領導者應該是以全心全意為人民服務為價值追求的，而很多領導者追求的是升官發財，他們努力不去冒犯任何人，或者試圖讓每個下屬都喜歡，這樣的價值追求將自己引向了平庸。這不僅毀壞了自己的形象，也勢必貽誤了工作時機，影響了組織發展。高明的公共領導者踐行領導就是服務的宗旨，只有全心全意為群眾服務的干部，才能受到群眾的愛戴和擁護。
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
參考文獻：
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理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
一、公共管理的基本概念
關于公共管理的概念界定，有很多種說法，學者們按照自身研究的側重對公共管理進行概括，至今無統一提法。從社會實踐的角度出發，筆者對公共管理理念的概括為：政府通過整體規劃，以促進社會發展為目的，采取多種方式對社會群眾的生活和社會本身發展進行的調節和控制活動。
近幾年，公共管理的發展迅速，主要因為相對于公共行政來說，公共管理更為貼近群眾生活，更容易被大眾接受。當然，從廣義上講，公共管理包括公共行政，更包括非政府公共部門在內的多元社會力量，這些力量共同解決社會公共問題，滿足社會發展需求。
公共管理理念在社會實踐中的應用主要體現在公共管理社會化，即政府簡政放權的過程，主要表現在兩個方面：一是促使政府更多地從宏觀方面進行管理，將多數具體執行的過程分配給社會;二是引入了市場競爭的機制，促進公共服務多元并存，優勝劣汰，使被服務者有更多的選擇權和資源。
二、公共管理理念在社會實踐中的重要意義
一是有利于優化政府職能、精簡職能，促進政府結構優化，減輕財政負擔。傳統的公共行政管理以政府占主導，引入公共管理理念以后，政府的執行操作越來越少，更多的是政府指導、計劃與監督，市場操作，政府與市場之間形成了相互補充與合作的關系。政府簡政放權，市場根據經濟規律進行優勝劣汰，最終達到最優運行效果。政府通過改變做事的方式，更能優化自身結構，改變政府臃腫的體制機制，抑制低效的政府管理，控制政府規模，節約成本，減輕財政負擔。同時，引入公共管理之后，政府與社會各種力量合作，一些國家建設項目可以引入社會資金，讓民間財力發揮作用，既減輕政府財政負擔又能夠促使社會資源與政府共同承擔社會責任，實現財政資源的合理配置，優勢互補，促進社會良性發展。
二是更有利于社會主義民主建設。在社會主義制度下，人民是國家的主人，國家的一切權利屬于人民。公共管理理念在社會實踐中的重要意義之一就是要充分反映人民群眾的意愿，調動和組織更多的群眾參與到社會公共事業的管理中來，參與經濟、文化的發展改革，確保人民安居樂業，全面維護社會穩定，促進社會主義民主社會的建設。
三是優化社會結構，增強全社會的活力。公共管理在社會實踐中的應用就是要促進公共權力回歸社會，促使部分管理社會的職能轉移給非政府組織和市場運作，政府只負責整體規劃，其角色也從管理者向服務者轉變。我國政府提出的使社會充滿活力，就是要使一切促進社會進步的意愿得到支持，創新活動得到鼓勵，創業激情得到發揮，創造的成果能夠發揮作用，就是要充分調動一切積極的因素，使公共管理的效用得到最廣泛的發揮，從政策上促進、從制度上保證整個社會的創造活力。在我國，隨著公共管理在社會實踐中應用的不斷深化，大量的社團組織從政府中獨立出來，在市場中尋找新的發展活力，建立出一種更適合市場運作，更符合群眾需求的管理模式，進而推動“小政府、大服務”的改革目標。
四是有利于維護社會穩定。公共管理理念在社會實踐中的運用為化解社會矛盾提供了一種有效的方法。隨著市場化進程的不斷深入，我國社會的不同群體出現了不同的利益訴求，公共管理的運作模式能夠切實反映不同利益主體的具體利益需求，從而形成有效的協商機制，其主體包括各類社會團體、群眾組織、協會、中介組織等，這些主體通過明確的利益表達和博弈來溝通社會矛盾，形成社會管理的有效渠道，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，促進社會均衡發展。
三、公共管理理念在社會實踐中的運用與經驗
公共管理理念的運用首先體現在政府機構改革中。在改革開放初期，我國的政府機構有過一次過度膨脹的過程，這些增加的部門多數與經濟發展有關，臃腫的機構體制促進了我國政府在1982年左右進行機構精簡，雖然國務院的部門由100個減少到61個，但數量的增減沒有真正使權力精簡。幾年的運行之后，中央提出要轉變政府職能，促進體制機制創新，這在公共管理方面做出了有益的嘗試。1998年，我國提出要把政府職能轉變到宏觀調控、社會管理、公共服務這3個方面來，公共管理理念在不斷滲入。這期間最重要的轉變就是撤銷了所有的工業經濟管理部委，按照簡政放權的理念，規定所有的工業經濟部門不再直接管理企業，市場化運作具備了現實意義，而且，此次改革有200多項職能被下放給地方政府、企業或社會中介組織;人員也有一半左右進行了精簡，推進了公共管理理念對社會管理體制進行改革的進程。
公共管理理念的運用還體現在社區管理中。近幾年，社區管理在社會管理中占據了越來越重要的地位，各類職能、權限更多的下放給社區，整體來看，社區建設中基礎設施建設、管理機構建設等都初具規模，但一些軟實力的方面，如社區文化、精神文明建設等卻差強人意，許多方面的建設還不能符合真正意義上的公共管理理念。成熟的社區管理模式要有明確的社區定位，能夠獨立承擔一些責任，不依賴政府組織活動，經營管理具有獨立性，同時，社區要有明確的規章制度和居民自治制度。
公共管理理念的運用更體現在社會組織中。隨著政府機構體制改革的深入，各類非盈利組織、行業協會正如火如荼的發展中，公共管理的理念正不斷滲入這些組織中。非政府、非營利，正是這些組織的創建初衷，參與公共管理、提供公共服務，促進政府職能向社會轉變。當然，在轉型初期，這種非政府、非營利組織的獨立性和管理的力度還沒有體現出來，更多的組織還依賴政府進行運作，無論是組織結構還是制度建設都還不成熟，缺乏社會公眾基礎。
綜上，公共管理理念在社會實踐中的運用還處于發展初期，尚需要經驗的積累和不斷引入市場的競爭，優化資源配置、提高服務水平、改革體制機制，逐步形成“小政府、大社會”的格局，使公共管理的理念得到充分發揮，促進社會結構更合理、社會發展更有活力，全面建成社會主義和諧社會。
作者簡介：
[關鍵詞]公共管理公平公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。
【關鍵詞】城市管理；新公共管理；現實意義
伴隨著如今新公共管理的不斷推廣，它在我國也得到了認可以及落實，而且大大提升了中國城市管理整體水平。盡管新公共管理的相關理論用為較為普遍的指導性，不過它不能徹底解決我國的城市管理全部問題。
一、基本概念
所謂“新公共管理”，它指的是比起傳統公共管理模式而言的一種管理模式，傳統公共管理模式建立于韋伯官僚制以及威爾遜政治形成兩分法的基礎之上，強調行政系統的內部結構特點，相對來說比較封閉。和傳統模式下的公共管理相比，本文當中所提及的新公共管理在一定程度上打破了這種比較封閉的傳統系統，通過更加包容且更加開放的管理系統對公共事務展開實踐以及管理。
二、在新公共管理得以實踐應用過程中存在的漏洞
如今新公共管理的相關理論于我國的城市管理模式當中得到了比較普遍的實踐以及實際應用，如今我國城市管理也在向著更深層次的有序、民主、有效發展著。不過在這一過程當中，因為受到傳統思想的影響，令它的實踐應用有較多的漏洞存在，不利于我國的城市管理。
（一）在理念以及執行之間的矛盾
在新公共管理的相關理論當中提出了很多新型的概念，例如企業型政府、政府、市場化政府以及國家市場化等都來自于此，不過這些理論都是僅僅存在于理想化的城市管理形式。在進行真正的執行操作過程當中，因為可能會對一些集團利益產生影響，很可能會受到某些潛在勢力所排斥或者是抵制，進而導致管理理念嚴重缺少可行性，其執行環境也不是非常成熟。
（二）私營企業的成功模式無法得到落實
在新理念當中提出，城市管理可以適當地借鑒各個私營企業成功經營的模式，并借此發展自身的管理模式。不過在實際進行執行的過程當中，很難切實的采納私營企業經營模式的經驗，對其進行改革的力度甚至還沒有滿足私營企業十分之一的力度。進行城市管理的各個公共部門對于自身的責任認知以及職能觀念都沒有發生變化，自然就無法將社會公眾當做重要的服務對象來展開工作，導致為人民服務的理念僅僅停留在一個理論層面上，沒有付諸實際。在新型管理理論下，鼓勵城市管理者結合私營企業的成功經營經驗對其管理理論進行完善，這對于城市管理實現更加深層次的進步和發展有非常積極的影響作用。
（三）實際應用的過程中缺少針對性
結合新城市公共管理理論所指定的城市管理計劃方案當中，各項規劃內容都擁有非常高度的普遍性，而且能夠和我國的各個地區城市進行管理的模式相互符合。不過這種規劃相對來說沒有特殊性以及針對性，因此無法在實際應用當中結合各個不同的城市特殊情況展開詳細的分析以及總結，令它在進行實踐應用的過程當中出現了較多的問題，無法實現預期所制定的各個目標，城市管理的發展進程也比較緩慢。在日后的發展進程當中，需要提升城市管理模式的針對性，結合實際情況來對管理模式進行適當的完善，以此來適應更多的城市現狀。
（四）應變能力薄弱
城市管理相關理論在實際實踐應用的過程當中，我國各級部門都可以執行原有方案，并由此獲得一定成績。不過在出現了特殊情況的時候，大部分部門都不能及時有效地應對，不能在短時間內獲得處理問題的方式以及具體措施。在新公共管理的相關理論為城市管理者提供更多機遇的同時，自然也帶來了很多的挑戰，城市的各個管理部門需要在日常工作當中實現更加靈活且自主的應變能力，才能能夠在城市管理的過程當中實現更加理想的工作效果。
（五）不同的地區評價指標協調性差
各個地區就當前情況來看，尚且沒有針對城市管理的相關評價指標進行協調統一，僅僅依靠目前單一、或者是不完善的評價指標無法實現科學的評價。我國在進行城市管理實踐以及實際應用的過程當中，需要重視政府職能的轉變，并且強調公眾值上的理念。
在新公共管理的相關理論當中，認為城市管理需要憑借有效的服務、持續性的發展和進步、公眾支持概率、社會責任等作為主要的評價指標，并實現各個地區的指標統一。
結 語
在城市管理進行實踐以及應用的過程當中，政府以及社會間的處理模式當中也建立起了新關系，并且培養出大批社會理想，給整個社會的和諧發展打下了良好的基礎，給政府轉型帶來新的動力，而且也由此取得了較為理想的成績，不過從整體上來看，城市管理還有漫長的路要走，需要共同的努力，并且在實踐應用當中探索出新的道路。
參考文獻：
[1]廖颯.新公共管理在我國城市管理的實踐與應用[J].管理觀察，2013（29）.
