時間：2023-08-28 16:36:01
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一、指導思想
堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的四中、五中全會、省委十一屆六次全會、州委十一屆八次、九次會議全會精神，牢牢把握堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的總要求，不斷完善科學化管理、網格化服務、多元化參與、法制化運轉、精細化治理的社會治理體系，努力建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷提高人民群眾安全感、幸福感，為建設集綠色發展、陽光康養、旅游綜合服務于一體的牛背山生態康養小鎮營造更加良好的社會環境。
二、工作目標
緊緊圍繞“一年打基礎、兩年見成效、三年達目標”的工作步驟，2020年全面部署開展市域社會治理現代化體制機制初步建立工作，推進社會治理體制、工作布局、治理方式現代化。2021年積極開展具有地域特色和示范典型的社會治理創新工作，全鎮社會治理制度和體系不斷完善，社會治理能力明顯提升。到2022年，建成社會治理現代化合格鎮，人民群眾參與社會治理、共享發展成果的制度更加完善，社會治理現代化水平和治理成效明顯提高，安全穩定、公平公正、法治優良的社會環境全面形成。
三、工作任務
服務市域社會治理現代化工作大局
推進市域社會治理現代化工作，是于都縣委、縣政府著眼于推進治理體系和治理能力現代化，做出的一項重大工作部署，是推動該縣高質量發展，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的現實需要。于都縣民政局高度重視市域社會治理現代化工作，把其作為重要政治任務，牢牢抓在手上，落實在具體行動中，聚焦健全機制、狠抓落實，召開會議專題研究部署，制定了實施方案，細化工作任務、推進措施和完成時限；成立了專項領導小組，定期調度，大力推動，確保推進工作落地落實。
一、注重三個結合，強化主動擔當
一是將市域社會治理現代化工作與加強黨的建設相結合。更加自覺地把做好市域社會治理作為增強“四個意識”、做到“兩個維護”的實際行動，將各項具體責任細化落實到班子成員，把各項具體任務逐一分解到相關股室，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。二是將市域社會治理現代化工作與民政主責主業相結合。結合民政主責主業，對市域社會治理現代化工作任務進行分解落實，重點在推進城鄉社區建設、加強社會組織管理、發展志愿服務、關愛困難兒童等方面，統籌兼顧、整體推進，推動民政系統市域社會治理工作扎實有效開展。三是將市域社會治理現代化工作與聯創共建相結合。積極加強與縣政法委、組織部等部門的溝通聯系，研究工作方法，及時協調解決工作中遇到的實際問題，共同為工作開展獻計出力。
二、突出三個重點，聚焦關鍵環節
一是突出基層社會治理創新。逐步理順基層組織與政府、職能部門的權責關系，制定事項清單，建立準入機制，使基層組織逐步回歸服務群眾的自治本位，切實幫助基層組織“減負增效”。全縣391個村（居）按照“四議兩公開”要求，落實了村（居）“三務”信息公開，將公開事項分為三類34項，建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民議事會、理事會等議事協商載體，增強市域社會治理的聚合力。加強紅白理事會建設的指導力度，通過“以獎代補”措施落實，促進紅白理事會在扭轉“攀比之風”、抵制“高價彩禮”、樹立“婚喪新風”等方面示范引領輻射作用發揮。指導對達到條件的思源安置小區、城南新建小區群、盤古山鎢礦、銀坑移民安置點、葛坳圩鎮設立社區居委會，推進城鎮規劃區域內“村改居”試點工作，加強基層組織規范化建設。二是突出社會組織管理。適度降低登記門檻，對城鄉社區社會治理型社會組織采取備案制，以提高社會治理類社會組織覆蓋率，目前，全縣社會組織登記注冊350家，其中社會團體91家，民辦非企業單位259家，社會組織在村（居）覆蓋率達89.51%，社區工作者3000余名，占全縣戶籍人員3‰；組織開展社工理論和實踐技能培訓，今年“牽手計劃”廣州北斗星社會工作中心來該縣開展社工培訓78人次。推動行業協會商會涉企收費專項治理取得成效，強化線索摸排和行政執法，公布了該縣第一批非法社會組織名單，對12家長期活動不正常、不參加年度檢查的社會組織進行了行政執法。支持引導社會組織參與扶貧助學、關愛留守兒童、健康義診等社會治理活動，累計投入資金126余萬元，禾豐商會在2020年“百社解百難”行動中受到省民政廳、省扶貧辦的表彰，被評為“積極單位”。三是突出志愿服務隊伍壯大。合力在于都微愛公益發展中心、于都義工聯、于都應急救援協會、于都心理健康服務協會、于都“打鐵佬”平安協會等社會組織發展社區工作者3000余名，占全縣戶籍人員比3‰。積極開展婚姻危機干預和婚姻家庭疏導服務，促進家庭社會和諧。
[關鍵詞] 社會組織；社區；實踐
【中圖分類號】 D63 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）07-092-1
一、社會組織培育與社區工作
愛德社會組織培育中心（Nanjing Charity Society Development Center）由愛德基金會發起創辦，于2009年10月正式成立，是為促進社會組織的發展、推動公民社會的成長專門建立的機構。培育中心自成立之日起就得到了南京市民政局、建鄴區民政局以及社會各界人士的關注和支持，并由建鄴區南苑街道免費提供辦公場地，開展社會組織培育工作。培育中心向入駐的社區社會組織提供多項服務，通過專家輔導、資源鏈接等，幫助社會組織在機構治理、團隊建設、服務能力以及資源拓展等方面的能力提升。
社會組織培育和社區工作有著千絲萬縷的聯系，如何運用好社會組織培育中心這個新興媒介在建設、培育和管理社區機構方面的優勢，運用社會計劃模式解決具體社區問題，著重以問題解決的角度發現與分析社區居民需求等是社區工作者在實際工作中需要不斷思考與實際操作的。愛德也希望借由社會組織的培育壯大提升自己的品牌效應并為老百姓做好實際工作。
二、南京市助殘類社會組織發展情況調研
進入機構后，我和同伴在機構負責人的帶領下，實地了解了助殘類社會組織在南京各個社區中的運作情況。首先我們對即將進行的調查做了前期評估：采用訪談方式，首先由工作人員到南京市民間助殘機構實地走訪，與機構負責人交談，了解助殘工作狀況；其次南京現有民間助殘機構43家，此次實地走訪9家分別是：南京博愛安養庇護中心、鼓樓區愛心助殘協會、雨花區婷婷聾童幼兒園、火鳳凰助殘中心、明心兒童孤獨癥訓練中心、螢火蟲助殘站、九洲殘疾人文化藝術中心、銀杏樹老年人服務中心、玄武區殘疾人托養中心。此外，愛德的慈幼院和兒童發展中心負責人在愛德地下會議室接受了我們的訪談，并與南大的研究生合作，了解了月牙湖殘疾人手工坊的基本運營情況。
總體上看，南京市民間助殘機構，發展比較緩慢，機構規模小，力量薄弱，在承接政府職能轉移、發展社區公益、提供就業渠道與康復服務等方面，心有余而力不足，主要問題是：
首先，專業素質不高。機構管理者、義工、志愿者，大都未經過系統專業訓練，憑借愛心加入進來，靠發起人的熱情和事業心支撐。助殘組織社會認可度不高，高素質人才不愿意進來，專業社工以及受過較好訓練的志愿者，還是缺乏，因此，助殘項目實施效率比較低，模仿復制的多，開拓創新的少，殘疾人受益面不大，機構的可持續發展能力不足。
其次，殘疾人職業培訓未能開展起來。助殘機構的培訓，與就業機會缺乏銜接。以推薦方式對培訓者進行就業安置，效果并不好，如，鼓樓區愛心助殘協會，成立四年來，僅僅推薦成功5名殘疾人到企業工作。殘疾人就業難，是社會問題，民間助殘機構幫助解決殘疾人就業，重點是培育他們的就業能力。但多數機構的培訓，只能作為康復訓練，如串珠子、烙畫等，不能視為就業培訓，缺少系統的與培訓相配套的就業扶持計劃。
再次，機構籌款能力弱，缺乏造血功能。助殘機構的資金來源有以下途徑：會費、社會捐贈、服務收費、政府補貼等。目前，社會捐助的動力不大，政府的補貼有限，助殘機構籌資面窄，造成資金來源渠道不暢，嚴重制約助殘項目的開展。
三、關于專業知識的反思
（一）入駐組織正式化還是非正式化
在培育中心實習期間，感受最深的就是其針對各個入駐和想要入駐機構的組織的繁忙工作。社會組織在進入孵化后會接受領導力培訓，接觸NGO、社會組織、公益等新知識點，可以開闊視野，知道自身未來的發展方向。加上一些個別化的輔導，在專業化的道路上就能夠再推進一步。在結束培育后，社區機構開始能獨立運作，不需要培育中心，也不需要街道等的幫扶就能擴大規模，好好經營下去。在實習中我注意到，其實入駐培育中心的組織并不都是愿意接受培訓的。如愛心媽媽關愛團，她們都是閑暇時間為下崗職工兒女獻愛心的小組織，并不想要進行復雜的項目管理、檔案登記等，這樣反而成為了她們的負擔，也違背了她們參加培育中心的初衷，這個矛盾一直難以有效調和。嚴謹的社會組織評估方法對普通愛心組織是標準化的過程還是負擔值得仔細考量。
（二）社會組織是關注培育還是具體實踐
可以預見，社區是一個復雜的場域，涉及到人與人的交往，社區工作再深入，也只是提供了一個社區發展的平臺，社區能否獲得真正發展還有待于社區政策的貫徹落實、社區工作者的體恤慰藉與思路發展創新、社區居民的參與意識提升和思維方式轉變。拿助殘組織來說，愛德關注的更多的是如何建立與發展起具有典型效應的社區組織，至于社區組織在社區內具體的服務方式、志愿者管理、財務管理等只能給予宏觀層面的培育，真正的執行情況和執行效果都應是由社區機構的工作人員具體承擔的，培育內容是否應該更深入細致，包括涉及政府政策法規的學習、人員的具體實務技巧掌握、項目過程評估方法等，是需要進行現實考慮的。
[關鍵詞]公民社會 城市社區 治理模式
〔中圖分類號〕D63；C912.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）11-0068-05
隨著市場經濟的建立和民主政治的發展，公民社會在中國逐漸興起，20世紀90年代以來，公民社會成為學術界研究的熱點。由于公民社會與社區治理密切相關，因此引起了廣泛關注和討論。本文試從公民社會發展的歷時性和空間性與社區治理模式選擇的互動關系來考察中國社區治理模式的選擇問題。
一、公民社會與社區治理
之所以基于公民社會發展研究城市社區治理模式選擇，原因在于，公民社會發展與社區治理有著緊密的內在邏輯關系。治理理論以公民社會的日益發展壯大為基礎，公民社會是治理理論實施的前提。
（一）公民社會與治理的關系
公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等等。它們被稱為介于政府與企業之間的“第三部門”，[1] （P12） 是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構成的社會力量。治理指的是政府與民間公共部門與私人部門之間的合作互動。[2] 其實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎上的政府和社會之間的合作互動。治理理論的興起與公民社會發展緊密相聯，“治理”概念與“公民社會”常常同時出現，治理理論以公民社會發展為基礎。首先，從治理的主體來看，政府不是唯一主體，治理需要政府、民間組織、公民共同協商參與。公民社會的民間組織和公民是治理的重要主體，沒有公民社會的核心要素參與的管理是統治而非治理。其次，從治理產生的直接原因來看，因為在社會資源的配置中既存在“市場”的失靈，也存在政府的失效，要解決這些問題，就必須重視社會力量在社會資源配置和社會管理中的作用。公民社會組成要素是非國家或非政府所屬的公民組織，其突出特點是非官方性、獨立性和自愿性。公民社會在市場失靈和政府失效的領域發揮著獨特的無以替代的作用。第三，從治理的最高境界來看，須注重善治，而善治的基礎是成熟的公民社會。同時，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活和公共事務的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩種合作的最佳的狀態?！吧浦巍钡倪^程就是一個還政于民的過程，有賴于公民的積極參與合作。[3] 從這個角度講，善治是“公民價值”的體現。
（二）公民社會發展目標取向與社區治理
公民社會和治理理論為社區治理提供了新思路和新途徑，治理理念的運用和公民社會作用的發揮，主要體現在對社區的治理上，體現在地方政府主動與公民社會組織合作，實現社區管理向社區治理轉變。作為社區治理的重要主體，公民社會在社區治理中的作用不僅表現在彌補地方政府角色的失靈，還表現在以積極的姿態改變社區治理結構和治理狀況，并與政府共同承擔社區治理責任。公民社會發展目標與社區治理目標本質上是一致的，主要體現在四個方面：一是促進政府與社會良性互動。在社區治理過程中，政府和社會的溝通最終目的是化解社區各種利益矛盾和沖突。利益表達渠道不暢，政府與社會溝通失靈必然導致民意堵塞，影響社區穩定發展。公民社會組織作為處于政府和社會之間的中介力量，它既有利于公民利益要求和建議向政府表達，又有利于傳達政府反饋信息和政府政策，起到雙向溝通協調作用，促進政府與社會之間互信和良好合作，社區治理強調社區內政府、企業、非營利組織等各治理主體之間協商、談判、溝通、合作、參與，也是為了促進政府與社會之間良性互動。二是推動公益事業發展。維護發展社會公益事業是一項巨大工程，單靠哪一方的力量都不夠。政府尤其是地方政府力量有限，會在一定程度上制約公益事業的發展。在這種情況下，通過開展社區治理活動和發揮公民社會作用，社區各種公民社會組織參與社區公益事業，可以彌補地方政府在維護和發展社會公益事業方面的不足，推動社會公益事業發展。三是促進政府職能轉變。公民社會的出現以及發展起來的有獨立自我管理能力的公民社會組織，為政府職能轉變和放權于社會提供了承接載體和支撐。通過大力發展公民社會和深入開展社區治理，使公民社會不斷完善和成熟，社區內各治理主體負擔公共事務的能力不斷提升，公民社會和社區治理能夠不依賴政府，在很多涉及準公共用品的領域開展自我服務與社會服務，通過廣泛與政府合作，促進社區公共事務的妥善解決，推動政府職能不斷轉變。四是促進社區民主政治發展。公民社會是民主政治的重要組成部分和重要的社會條件，通過發展公民社會和開展社區治理活動，可以監督控制政府部門運作，培育民主參與的文化和技能，推動公民參與公共事務，鼓勵公民參與政治。
（三）社區治理與公民參與
社區治理本質上是通過政府與公民之間的良好合作，實現還政于民的過程。公民社會是社區治理得以真正實現的基礎，真正的社區治理離不開公民的參與。公民參與除了受政策環境、發展空間和制度平臺等宏觀因素的影響外，還深受人的自然性和社會性及公民意識等微觀因素影響。
1. 人的自然性與社區治理。社區居民是社區發展的基本參與主體，社區治理的模式選擇必須圍繞社區居民作為人的自然性展開，這在本質上體現了城市社區治理模式的選擇必須與治理環境相一致的基本原則。人的自然性集中體現在年齡階段上，這是人的最根本的自然性，年齡與人的生活能力和人與對社區發展的依賴程度密切相關。年齡階段與居民對社區發展的依賴之間的關系曲線呈倒U型，也就是說，人的少年時期和老年時期對社區發展的依賴程度最高，中年時期對社區發展的依賴程度最低。但是，從參與和推動社區發展的能力來分析，中年時期的能力最強，老年、青年和少年時期依次減弱。所以，成功的社區發展需要為最依賴社區發展的人群提供社區服務，同時又要能夠吸取最有能力參與社區發展的人群的社區發展資源。
2. 人的社會性與社區治理。公民是生活在社區中的重要主體，根據馬斯洛的人的需要層次理論，人除了低層次的物質利益需要滿足外，還有被尊重、認可、自我實現等更高層次的社會需求，社區居民是利己與利他統一的人，是個性化與自我約束統一的人，是植根于市場經濟基礎上的“經濟人”和“社會人”的統一。但一般情況下，社區居民是兼顧個人理性和社會理性的，不僅有追求利益最大化的動機，還有尋求共同體生活和被認同的需要。因此，在倡導居民參與社區治理的同時，必須考慮人的社會性，通過居民廣泛參與和合作改善社區交往結構，增強社區發展和公民社會發展動力。公民參與有助于形成共同的價值觀和文化規范，增強對社區的歸屬感和認同意識，這是社區治理與公民社會發展的本意所在。
3. 公民意識與社區治理。對社區居民來說，其參與社區治理的廣度和深度受到各種因素的影響。但從根本上講，公民意識是公民參與社區治理的關鍵因素，也是公民社會發展的精神動力。公民意識是公民對自己社會地位、社會權利和社會責任的一種自覺認識，也是對自己社會主體身份的認同。有了完整的公民意識，居民才能成為公民。公民是社會政治生活和公共事務中的主體，不是無足輕重的客體。[4] 社區發展是一個基于法治和契約的治理領域，社區治理需要眾多主體參與尤其是公民的自愿參與。如果公民沒有公民意識，就沒意愿參與社區公共事務，導致社區治理重要主體缺失。沒有公民意識就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社會，更不可能實現社區治理和社區發展。
二、公民社會發展的歷時性、空間性與城市社區治理模式選擇
公民權利的實現是一個由少到多，由不真實到真實的發展過程。有些公民權利的行使還有一個從形式到內容、從動員到自愿的過程。與此相適應，公民社會的形成發展也有一個從興起、發展、形成到成熟的過程。從公民社會發展過程來看，它既有歷時性，也有空間性。由于公民社會與社區治理密切相關，從時間和空間兩個視角來考察公民社會與社區治理模式之間的關系非常必要。
（一）公民社會發展的歷時性與我國城市社區治理模式
根據政府與社會的關系、市場經濟發展水平、公民通過交往處理公共事務的能力、非政府組織和公民自愿團體的行為能力與行為空間的發展及企業組織參與社區治理的能力和社會責任狀態等標準，公民社會的發展從歷時性角度可劃分為萌芽興起階段、形成發展階段、成熟完善階段。不同的發展階段，公民社會具有不同的特征，社區治理模式選擇也應與此相適應。
1. 公民社會的萌芽興起階段與社區治理模式。由于歷史的原因，中國基本上沒有過西方意義上的公民社會，城市居民也沒有經歷真正意義上的公民社會生活。中國公民社會是隨著改革開放深入而逐步興起和發展的。20世紀70年代末至90年代末是中國公民社會萌芽興起階段。在這個階段公民社會形成的外部環境和內部結構逐漸改善，但還存在很多制約公民社會發展的問題。從外部環境來看，公民社會的經濟基礎――市場經濟體系不完善，市場秩序很不規范，公民社會的文化意識基礎沒有形成，誠信嚴重缺失，法制基礎不健全。從內部結構看，構成公民社會主體的公民仍有濃厚的臣民意識；中產階層還沒有形成，規模很小，發展很慢；民間組織剛剛出現，且自主性和自治性差。萌芽階段的公民社會顯著特征是整個社會不存在社會自治領域，公民社會的行為能力非常低下，非政府組織、非營利組織還處于醞釀起步階段。與此相對應的城市社區治理也處于起步階段，表現為政府對社會進行管制，政府是社區事務管理的唯一主體，社會組織和公民是政府管理的客體，企業、社會組織和公民個人的能力和活動空間十分有限，社會缺乏與政府自下而上的溝通，缺乏表達意愿和要求的有效機制和途徑，政府與社會缺乏互動合作，社會處于被動接受和服從政府的從屬地位。管理主體單一化，行政權力單極化和政府管理范圍的全域性，決定了公民社會這個階段社區治理應該選擇政府管制型或政府主導型治理模式。
2. 公民社會的形成發展階段與社區治理模式。經過30年的經濟、政治體制改革，當前中國社會結構發生了很大變化，正逐步進入公民社會形成發展階段，主要體現在：市場經濟、民營經濟獲得快速發展；社會中產階層正形成并逐漸壯大；民間組織獲得飛速發展且獨立性、合法性日益增強；社區自治不斷擴大，公民的政治參與逐漸增強；價值觀念開始多元化、世俗化等。處于這個階段的公民社會雖已形成，但還不夠成熟。主要表現：市場經濟體系不夠完善，傳統的家族意識和臣民意識存在并嚴重影響著公民意識發展，社會中產階層不夠強大，貧富差距大。作為公民社會核心要素的民間組織官辦色彩濃，民間色彩淡，自主性、自治性弱。在這個階段，中國公民社會的最大特征是公民社會的獨立性與依賴性并存。中國公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，在市場、社區與民間組織還不成熟的轉型時期，政府仍是城市社區最大最強的治理主體，社區的各項事務基本上都在政府的控制之下，政府外的社會力量如社區法定組織與民間組織等都還很弱小，有的依賴性強，有的發育不全，在與政府的博弈中處于劣勢，社區無自治事務可言。在這個階段，社區治理模式應該選擇政府主導型治理模式或政府與社區自治結合型治理模式。因為采取政府主導型或政府與社區自治結合型模式可以通過政府的主導或引導推動作用，促進社會公民組織的發展壯大，培育社區公民意識，促進市場經濟快速健康發展和中產階級隊伍壯大，不斷提高社區自治能力和自主意識，引導公民社會逐步走向成熟。
3. 公民社會的成熟完善階段與社區治理模式。成熟公民社會的特征是政府開始與社會分離，社會成員有相當大的自由，社會自己管理自己，并與政府處于一種互動的良性關系中。構成公民社會的四大結構性要素完整呈現：即在私人領域，個人能自主地從事各種經濟、文化和社會活動，在不損害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社團這種非政府、非盈利性的組織發展壯大，成員可自愿加入或退出；社會運動有序進行，公民組織可以在憲法或法律允許下自由地開展多項社會活動。公民社會的六大價值取向和原則，即個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、健全的法治及社會自治得到廣泛認同和踐行。這個階段公民社會具有完全的獨立性，完全擁有自己組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上還是財政上都在相當程度上獨立于政府。[5] （P190） 公民社會組織能獨自承擔社會的某些管理職能，或與政府合作行使社會管理職能，社區公民的公民意識與參與意識強。在公民社會的成熟階段，社區治理理想的模式是社會主導型或社會主導與政府支持型治理模式。這種治理模式應是我國城市治理模式的發展方向。
（二）公民社會發展的空間性與我國城市社區治理模式選擇
公民社會發展的空間性是指在不同類型的社區，公民社會發展的程度存在差異性和不均衡性。市場經濟替代計劃經濟，打破了政府對資源的壟斷，社會資源向不同的社會組織和個人分散，資源流動、人員流動和社會結構的多樣性構成現代城市社會的基本特征。城市社區往往是由若干不同利益群體所組成的異質性共同體，利益群體可以根據收入、職業、年齡、居住條件、社會地位等差異性進行分類，利益群體的多樣性帶來社區類型及其需求的多樣性。不同類型的社區，由于社區內企業、社會組織、非政府組織、非營利組織及居民等社區治理參與主體發展狀況不同，導致社區公民社會發展程度不同，進而導致社區治理模式選擇不同。
公民社會發展的空間性還體現在同一個城市不同區域發展不均衡上，同一個城市不同區域公民社會發展水平不同。一般來說，處在公民社會發育興起階段的社區、非政府組織和非盈利組織弱，社區公民參與能力和參與意識差，在這類社區，社區治理宜選擇政府主導型模式。政府作為社區治理的主要主體，承擔社區治理責任和風險。治理方式以行政手段為主，經費以政府財政劃撥為主，政府在主導社區治理的過程中注重培育社區公民組織和公民意識，引導和推動公民社會由不成熟向成熟階段發展。公民社會已形成的社區，根據公民社會形成的程度可選擇兩種模式：一是可選擇政府與社區自治結合型治理模式，這種模式的特點是政府、社區自治組織與非政府組織是社區的治理主體，社區自治組織權利有法律保證，資源投入以政府為主，社會組織為輔。二是可選擇社區主導與政府支持型治理模式，這種模式的特點是社區自治組織和社會組織是社區治理的主要主體，政府和社區組織共同承擔社區治理資源提供的責任，經費支出以社會組織為主，政府支持為輔，或者政府采取購買服務的方式支持社區工作。在公民社會發育相對成熟的社區，社區內一般居民的文化程度和社會地位高，公民意識和民主精神強，參與社區公共事務的能力和意愿強，社區內多種志愿者組織、社團組織，非政府、非盈利組織健全，社區內物質基礎、公共設施好。這樣的社區治理模式適宜選擇社會主導型治理模式，社會主導型治理模式的特點是社區治理以社區居民為核心，由社區居民聯合社區內各種組織機構共同參與社區事務的管理，實現民主自治式管理方式。這種治理模式的核心價值取向與公民社會發展的目標價值取向能夠很好地契合，它強調社區治理是一種集體民主協調選擇的過程，是社區內各治理主體：政府、社區企業、非盈利組織、居民等之間的民主協商合作互動的過程，它將治理過程由行政控制轉為民主協商，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉為信任與互惠關系。社會主導型的社區治理模式是成熟公民社會社區治理模式的理想選擇。
三、對公民社會發展與我國城市社區治理模式選擇的理性思考
公民社會發展對社區治理模式選擇有著重大影響，通過分析二者的內在邏輯關系得到如下啟示。
一是選擇社區治理模式應該以公民社會發展狀況為依據。公民社會是治理產生的土壤和先決前提，沒有公民社會的興起和發展，就不可能有治理的出現，治理模式的確定，要根據公民社會發展狀況和社區治理結構中政府、企業、公民社會組織、社區居民等主體因素各自所起的作用主次、承擔責任的大小而定。而且，在社區治理活動中，政府、公民社會組織和公民發揮作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他們自身主觀意志而定的，而是由公民社會發展程度而定的。社區治理模式的選擇也是不以人的意志為轉移的，而是以公民社會發展的歷時性和空間性為轉移的。當前，我國公民社會正處在成長階段，公民社會的獨立性和參與性不強，與成熟的公民社會相比還有很大差距?，F階段公民社會發展的特征決定了中國政府在社區治理中還必須起主導作用，選擇政府主導型社區治理模式。
二是政府在公民社會發展和社區治理中應該準確定位。政府的權力和行為應該是有限的、適度的、規范的，作為公共組織在公民社會發展和社區治理活動中應該有其獨特地位和作用，并且在公民社會發展不同階段和社區治理不同模式中政府的職能定位也應有所不同。政府職能定位準確，能促進政府和社會關系的和諧，實現政府與社會良性互動，促進公民社會健康快速發展。政府定位不準確，就有可能出現失位、缺位、越位、借位現象，影響公民社會健康發展和社區治理有效開展。在公民社會發展過程中，政府的主要職責是“掌舵”而不是“劃槳”，要改變過多參與和干預具體的社會經濟活動現象，把政府的職能主要轉向對社會公共領域的管理，提供對社會有用的公共物品和公共服務。在社區治理中，政府的職能是對社區工作作出基礎性制度安排，搭建平臺，保證政策制度得到有效貫徹，目標得到有效實現。政府的義務和職責不是直接提供服務，而是保證服務提供的實現。[6] （P1） 政府應該根據各類社區公民社會發展的不同情況，在社區治理中找準自己的位置，建立與社會溝通機制，形成政府與社會的良性互動關系。
三是中國目前應該大力推進公民社會發展。在黨的十七大報告中提到要努力實現中國“政治文明”。公民社會是一種獨特的政治文化，是政治文明的一種表現形式，它標志著國家、市場、社會公眾等各種不同的力量處于一種平衡的狀態。公民社會是一個以民主、協商、參與為特征的社會，意味著存在一部滲透著自由、民主和人權理念的憲法，存在著眾多充滿活力的民間團體，存在著提供制約與糾錯功能的健全的公共領域以及擁有公正、責任、完善、善于對話、善于合作、積極參與精神與責任的普通公民。[7] 公民社會的建立和發展能促進我國市場經濟的發展和完善，為市場與國家權力之間，不同經濟成分和利益集團之間構筑一個相互交流、協調、參與合作的公共平臺和空間，有利于社會與國家、政府關系的重構，有利于社會自治，加快民主化進程和社會穩定發展。健康有序的公民社會可以為社會政治文明建設提供堅實的社會基礎，對我國政治、經濟、文化、社會各項事業的健康發展有重要的意義。
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【關鍵詞】治理；鄉鎮社會治理；體制機制；構建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統治存在著異同，統治的主體是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。農村問題是中國革命、建設和改革的根本問題，是中國社會的核心問題。農村問題反映到政治層面，是鄉村治理的有效性問題。隨著改革開放不斷深入，經濟社會事業不斷發展，農村社會利益格局深刻調整，城鄉一體化、新型農村城鎮化等新格局的問題和矛盾日益凸顯，人民群眾對基本公共服務均等化的要求不斷提高，改革已進入“深水區”、“攻堅期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉鎮社會治理體制機制，切實為農民群眾提供優質高效服務，讓其享受市民待遇，共享改革發展成果。
一、問題的研究背景、目的和意義
農村城市化的進程是由以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經濟社會事業快速發展，同時也帶動了農村的不斷發展。但總體上看，農村發展仍然相當滯后，人民群眾對物質財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農村健康、快速、可持續發展已成為一個極為緊迫和現實的重大課題。我國農村發展既面臨著巨大的發展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰。農村發展面臨的一系列問題和挑戰中，不完善、不科學的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉鎮社會治理體制研究，強化黨的堅強領導核心地位，不斷發展經濟社會事業，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧，實現長治久安。
二、中國鄉鎮社會治理體制存在的問題
（一）公共機構設置不科學，鄉鎮政府服務職能難以發揮
公共機構設置不科學，鄉鎮內設機構不合理，服務效率不高。鄉鎮政府是一級政權組織，依法治理本地區政治、經濟、文化和各項社會事務，是中國政權體系實現統一領導的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權限相繼從鄉鎮體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，使鄉鎮常常面臨有責無權、有事難管的窘境。鄉鎮職能正在被弱化，鄉鎮政府成了“有限的權力無限的責任”政府。鄉鎮內設機構遵循與上級機構、部門對等對口的設置模式，通常每個鄉鎮有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉鎮政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉鎮，但人財物權仍由上級單位掌管，造成指揮調度不靈，責、權、利難以相互統一，機構運轉效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務、為民辦事。基層機構人員素質不高，存在“”問題，責任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務意識不強，服務效率低下，鄉鎮政府服務職能難以發揮。
（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務均等化
根據“一級政府，一級財政”的原則，鄉鎮設置內設機構財政所。由于大多數鄉鎮不具備區域位置優勢，基礎設施條件落后，經濟發展水平不高，導致鄉鎮財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農業稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現象。鄉鎮政府財力不足，難以保障公共事業的發展。以上級轉移支付方式滿足公共產品的供給、分配帶有很大隨意性，出現跑“部”“錢”進現象，滋生權力尋租問題。財政收入逐級上移，責任逐級下移?！巴霖斦w制”的存在，鄉鎮需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉鎮自行承擔自身運轉所有經費，財政嚴重入不敷出。有些鄉鎮舉借大量債務，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產的可能性”。財政供養人員未統籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫療衛生、社會保障、環境、就業等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務監管，亂收亂支現象有時極為普遍。
（三）鄉鎮政府職能轉變滯后，嚴重阻礙農村經濟發展進程
鄉鎮體制不合理，權力和責任不對等，鄉鎮權力被縮小、職能被收縮，責任并未減少?！叭苷钡哪Ｊ轿锤巨D變，部分鄉鎮工作還在靠傳統的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權利被弱化，政社不分，村級職能政府化?？己肃l鎮政績指標體系不夠合理，導致鄉鎮由被迫玩“數字游戲”。考核機制存在缺陷，干部隊伍素質不高，鄉鎮干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農村工作。鄉鎮政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責。公共服務職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農村經濟發展，激發新的社會矛盾，影響農村社會的穩定。鄉鎮干部觀念轉換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務意識淡薄，農村公共產品不足，農村社會保障日益困難，農村文化教育缺乏，農村土地承包糾紛增多，鄉鎮職能轉變緩慢，作用難以充分發揮，嚴重阻礙農村經濟社會發展進程。
三、基于公共視角的中國鄉鎮社會治理體制改革新路徑
一、現狀：垃圾處理過程中政府與社會的矛盾
在自上而下的政府統籌安排下，垃圾處理服務產品的生產、分配、消費相分離，垃圾處理企業只提供垃圾處理的作業服務；政府購買、分配垃圾處理的作業服務并提供指導、宣傳教育和處理公眾訴求等；公眾在享受垃圾處理服務的同時卻無節制地排放垃圾。企業和公眾都只面向政府。這種行政安排的直接后果是企業與公眾分裂，而且，因企業的私益訴求與公眾的公益訴求存在矛盾，容易導致政府與社會之間發生矛盾。而這種矛盾又往往會被不健全的制度設計進一步激化，甚至演變成某種對立，使垃圾處理從一個社會參與的作業管理問題上升為一個管理社會參與的社會管理問題。激化矛盾的制度主要有：政府直接向公眾收取垃圾費，不明晰的服務成本回收機制和生態補償機制。政府收取垃圾費使公眾誤認為政府亂立名目收取行政事業費而推卸向公眾提供公益的責任；不明晰的服務成本回收機制讓企業不能預見收益，心生疑慮；不明晰的生態補償機制讓垃圾處理設施所在地產生自己是政策受害者的悲情。這些因素都會在政府不能提供廣泛、公正、優質的垃圾處理服務時激化政府與社會的矛盾。
政府與社會的矛盾源于政府介入過度、企業自利傾向膨脹和社會自治能力羸弱。政府介入是把雙刃劍，一方面需要政府動用行政、經濟和科技手段，引導和主導垃圾處理產業化和產業發展，另一方面政府介入又可能阻礙政府與社會的良性互動。因此，政府介入應把握好“度”，過度介入會產生政府決策失誤、權力尋租、社會自治能力下降等弊端，破壞業已存在且運行正常的社會關系而不能提供替代品，導致社會亂象。企業在政府要求滿足公眾的公益訴求壓力下，會優先滿足自利，如：在清掃保潔市場，企業降低勞動定額標準，克扣工人工資和減少工人數量；在垃圾處理設施建設中，降低建設標準或消極怠工，看錢辦事等。這些敷衍、自保行為在監管缺失的環境下肆意放縱，不僅極大地損害了企業的誠信，也連帶損害了政府的誠信。公眾在社會自治組織與集體契約不健全條件下，自治能力羸弱，一是公眾的配合程度低，這一點突出表現在繳納垃圾費和開展垃圾分類等源頭預處理等方面（垃圾費和垃圾分類等預處理長期被忽視，近年來政府才強力介入）；二是公眾難以找到自身利益的代言人，其訴求甚至被少數精英利用，成為引發社會矛盾的導火索，導致社會分化，這一點突出表現在垃圾處理設施建設與營運方面。如此種種，久而久之，勢必導致政府、企業、公眾相互失去信任，政府與社會之間產生矛盾。
當前，垃圾處理產業化尚處于新思維、新技術、新產品和實業體的導入階段，需要政府介入，構建新的垃圾治理模式。那么，需要思考的是，在“強政府，弱社會”的現實環境下，政府應構建怎樣的垃圾治理模式及采取什么方式、路線與措施介入垃圾處理推行機制，以化解與社會的矛盾，實現垃圾處理可持續發展問題。
二、方向：垃圾處理政府與社會共治模式
共治是互動的，政府與社會合理分工和良性互動，既發揮政府強大的宏觀調節能力，又充分發揮社會自治能力（需要說明的是，政府應扶持垃圾分類等預處理，實現社區自治，但這種自治也是在政府統籌安排下的有限自治。政府要做到統籌協調、資源共享、優勢互補、互相監督、互利雙贏，增進社會和諧，保證垃圾處理在法治化、社會化、產業化狀態下可持續發展。
政府應樹立“社會本位，服務至上”觀念，搭建政府服務與社會參與交互平臺，將社會“接得住、管得好”的事逐步地交給社會，把工作重點放在倡導、規劃、指導、協調、調節、監督、采購分配服務和參與應急設施與戰略設施的管理上。
同時，社會應顧全大局、因地制宜、集體選擇和自主組織，做到“接得住、管得好”，充分體現公開、公平和公正。社會應真正參與，不僅應成為垃圾處理的作業主體，自覺遵守、監督與完善垃圾處理的法治、監督監測、技術服務和宣傳教育等支撐體系，還應使社會組織和企業（尤其是社區組織、非營利性社會企業）成為垃圾減量、分類回收、資源利用及技術服務等作業的組織者。
法治是政府與社會共治的保障。政府、社會組織和公眾（包括自然人和法人）需要遵守法制、集體契約和個人操守三個層面的約束，按章辦事，體現統籌規劃、統一監督管理原則、減量化、無害化、資源化和產業化原則、污染者依法負責原則和依法懲罰污染環境的犯罪行為、防止以罰代刑原則，落實公眾參與制度、經營許可證制度、環境影響評價和“三同時”制度、資源環境保護與環境衛生標準制度及行政強制與經濟激勵制度，才能協調解決公益與私益、公正與效率、發展與保護等矛盾。
社會化要求垃圾處理尊重與回歸“社會本位”，一是體現垃圾處理必須服務于社會發展，二是通過企業化、市場化、專業化等途徑發揮社會力量的作用，將垃圾處理由政府統管的公益事業轉變成社會生產過程，并成為具備專業化社會分工的產業。垃圾處理社會化過程涉及城市建設、資源環境、政府體制改革和市場經濟等諸多方面，包括政府與社會在資源環境開發利用方面的權利與義務，政府與社會對城市公益事業的責任與義務，政府、社會組織與公眾的產業化職責職能，垃圾處理及垃圾處理上游與下游產業之間及各產業內部責、權、利的分配，產業化投融資與經營管理利益分配的界定等等，此類問題都需要在實踐中妥善解決。
產業化就是要求垃圾處理成為一個可持續發展的產業，它以市場為導向，找到一種有效方案，聚合相關主體，發展垃圾處理的戰略、核心競爭力、產業鏈與產業組織方式，生產或提供物質資源、能量資源、環境容量及垃圾處理服務等，創造與分享利潤。產業化尊重市場導向，重視市場的調節作用，也重視政府、社會組織的調節作用，充分發揮私有企業、國有企業及非營利性社會企業的作用，促進政府、社會組織和公眾的多元融合，共同開展垃圾源頭減量、分類收集與運輸、利用和處置活動，促進垃圾處理裝備與技術進步，完善垃圾處理服務，實現法治化基礎上的垃圾處理“投融資主體多元化，建設營運企業化，管理專業化”。
三、路線：培育社會自治能力
基于“強政府，弱社會”還將延續一段時期的前提認識，為達到政府與社會共治模式，必由之路是垃圾處理行業應在政府主導下逐步提升社會自治能力，從而促進垃圾處理法治化、社會化、產業化。行政主導下社會自治能力增強的過程是一個政府與社會相互作用的動態過程，伴隨社會自治能力的不斷提升，垃圾處理法治化、社會化、產業化程度會不斷提高，這不僅會對社會自治能力提出更高要求，也會對政府的行政能力提出更高要求，促使政府做出相應的動態調整，以保證政府介入與社會發展協同推進，形成政府與社會相互作用的良性循環，如此反復，政府行政能力和社會自治能力不斷提升直至匹配，形成政府與社會共治態勢。
要提升社會自治能力，上級政府應做好頂層設計，制定完善的各級政府之間及政府與社會之間協同參與的推行機制，使政府、基層組織和公眾樂于增強社會自治能力。因歷史原因，垃圾處理多由市級統籌協調，無論誰排放多少垃圾，市級政府都要及時處理，區級以下政府和基層組織沒有推動垃圾處理工作的壓力和激勵，這是頂層設計必須打破的慣例，讓下級政府和基層組織直接參與垃圾管理，一是進一步明確垃圾處理“屬地管理，區級負責，市級統籌”原則，要求產地有地出地，無地出錢，自己解決自己排放垃圾的出路問題，報市級政府審批；二是完善經濟調節平臺，尤其應出臺懲罰性區域垃圾收費政策，調動產地建設垃圾處理設施的積極性，調動公眾參與垃圾減量和分類回收的積極性，推動垃圾處理跨域合作；三是完善考核考評體系，出臺以垃圾處理綜合服務效果為指標的考評體系，把物質回收、能量回收、垃圾處理作業服務、公眾公益訴求處理服務、技術服務、宣傳教育（績效）等納入考評體系，激勵下級政府增強社會自治能力。
各級政府要為社會組織發展提供平臺和空間。一是推動培育社會組織發展，鼓勵社會組織承擔部分垃圾處理引導、指導、監督、技術服務、宣傳教育等任務，使其成為政府與公眾之間溝通的橋梁；二是鼓勵社會組織創建非營利性社會企業參與公益性較強的垃圾處理環節，起到力量補充作用。
四、措施：提高社會參與度
（一）開發和開放垃圾處理服務市場，理清政府和社會的關系
開發和開放面向生活垃圾排放者的生活垃圾分類收集企業——廢棄物排放者服務市場，讓分類收集企業承擔垃圾分類收集的作業（包括清掃保潔、收集、回收、一次轉運）、垃圾分類指導與監督、垃圾費收繳等任務，改變目前由小區物管負責組織的分類收集隊伍小且管理不規范的局面，由社區居委（村委）組織管理全社區垃圾分類收集的社會企業，政府督促居委（村委），居委（村委）督促物管與企業，物管督促居民按有關規定做好垃圾分類收集與垃圾費收繳等工作。
將目前面向政府的生活垃圾焚燒發電與填埋處置市場改造成面向企業的企業——企業服務市場，將貨幣性財政補貼由直接注入生活垃圾焚燒、填埋等末端處理環節前移至在壓縮站（或中轉站）向運輸企業注入，增加運輸企業視垃圾質量決定垃圾流向并收取或支付垃圾處理費的業務，讓運輸企業直接與上游的分類收集企業及下游的處理處置企業建立業務往來，政府制定經濟標準（包括企業對企業的垃圾費的允許波動范圍）、核算經濟補貼金額及監督市場秩序。
（二）允許多種投融資模式競爭共存，向社會提供垃圾處理綜合服務
改變目前的以及時清運、消納生活垃圾為目的的單一生活垃圾處理服務模式，建立起融源頭管理、收運、資源回收利用和生活垃圾處置于一體的、向社會提供物質資源、能量資源、環境容量和垃圾處理作業服務、公眾訴求處理服務及技術服務等綜合產品的垃圾處理綜合服務模式。
以服務效果為交付標的物，通過招投標等公平競爭方式吸收社會力量參與垃圾處理，逐步形成政府投資企業營運模式、政府征地BOT模式（私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的投資方式，包括建設、經營、移交三個過程）、PPP模式（公私合作關系）和企業自籌土地、資金、技術等生產要素的完全市場化模式共存的競爭局面。
（三）完善經濟調節平臺
完善企業服務成本回收機制，建立并完善垃圾及其衍生品（包括再生資源、垃圾排放權和垃圾處理能力等）的資源交易機制，完善生態補償機制，讓社會力量參與獲得的回報變得可預見、穩定且強度足夠。當務之急是，結合目前執行的公眾垃圾費繳納標準和垃圾處理投資與回報，盡快制定一攬子貨幣性財政補貼核算辦法。
仔細觀察，今日你我身邊的諸多社會現象純屬“中國特色”，專由“中國制造”。譬如，對其所在的單位、地區形成有效監督和制約的會計、審計人員絕對“混不下去”，事實上，不“為虎作倀”幫助所在單位和地區偽造業績、政績，已經不錯了。再譬如，林林總總的職稱評定有時候并非依據嚴格的職業標準，反而因各種各樣的評審費、培訓費授人們以“撈錢”的口實。
在這樣的社會氛圍下，正常社會的“正?，F象”通常會受到“不正?！钡馁澝馈Ｒ粋€拒收賄禮的官員會擁有“兩袖清風”的美譽，一個不收“紅包”的醫生會受到高風亮節的稱贊等等。
或許由于這個原因，經濟學家說我們所處的社會制度缺失；法學家認為我們所處的社會規則模糊；哲學家們斷定我們的社會嚴重失信；老百姓卻抱怨社會變來變去，自己的生活被“十面埋伏”――警察殺人、醫生害人、官員整人、商人坑人、律師騙人、老師誤人、流氓欺人、記者認錢不認人――因為普通的他們沒有任何資源可資利用，“吃了不少啞巴虧”。
老百姓的話很直白，然而卻反映了一個相當深刻的話題：中國何時才能警察像警察，醫生像醫生，官員像官員，商人像商人，律師像律師，教師像教師，記者像記者，甚且流氓也要像流氓――在真正的流氓眼里，只知道禍害百姓的主兒其實是下三濫的角色。一句話，在中國，何時干什么的才像干什么的，而不是如現在，某行當一旦有人做了分內之事，鋪天蓋地的宣傳便蜂擁而至。
這無疑彰顯了我們這個社會的缺憾。當大張旗鼓地表彰廉潔的官員、見義勇為的英雄、善良無私的好人時，恰恰在于，現實中這種人太少了。本文亦是例證，討論職業倫理這個話題的原因，在于很多行當的人不講求那個行當里的操守。
職業不僅僅是謀生依畀之所，更是從業者榮譽的依托。也就是說，處在同一個職業里的人，有自己交流的規矩，知道怎樣共同確立自己的職業在社會上的信譽并且會自覺維護它。以此標準衡量，那么，中國顯然不存在真正的職業。這大約是為什么在以上的論述中對一個從業者的群體我更愿意用行當的原因所在。
也因此，在相當時期內，假使職業倫理不是一個行業內的成員普遍具有的品格而只是某個、某幾個個體獨具的性格的話，職業倫理只能是“水中之月”。當我們把做什么的像做什么的定位在個體并且更傾向于對個體做評價的時候，所謂職業倫理說穿了不過是人從事某一個行當的最低標準而已。
而只有更多地把做什么的像做什么的和整個職業的榮耀緊密聯系在一塊的時候，我們才能夠說它是職業倫理。舉一個例子，今天我們談及律師，認為只要他（她）別只曉得“吃了原告吃被告”就行了，這顯然只是一名律師乃至一個普通人的道德底線。社會以及律師職業本身對職業意義的律師，應該有更高的要求。譬如，他（她）要信仰法律精神并根據法治的規則行事，要對法律的條文足夠熟悉并對法律的理論有比較精深的研究?，F如今我們的心愿希望是做什么的成其為做什么的，此中的內涵距離職業倫理的要求無疑尚有一定差距。
在北京市社會學學會舉辦的此次論壇上，傳遞了大量有決策參考價值的數據與觀點。與以往學術研討會不同的是，參會的十幾位專家學者在會議的前半程，紛紛追憶因病離世的我國社會學界泰斗鄭杭生教授治學為人的故事。而有關城鎮化的研究，正是中國人民大學原副校長、享年79歲的鄭杭生教授生前做了大量研究的領域。
公共服務不能糾結于“流動”與“本地”
據2014年11月國務院的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，“特大城市”被定義為“500萬以上人口的城市”，而原標準是“100萬以上人口”。這樣一來，我國的特大城市由原來的140個減至16個。
中國人民大學社會與人口學院院長翟振武教授在題為《城市化與特大城市人口治理》的報告中披露，目前我國的城市化率達到了53%，而流動人口約有2.5億，每年以近1000萬人的速度增長。未來規劃城市化率將達到百分之七八十，這意味著將來有近12億人長期住在城里。以北京為例，這座特大城市的流動人口接近一半。出于這一原因，翟教授認為，中國的這種城市化有別于真正意義上的城市化，是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析說，現在的流動人口呈現明顯的家庭化、居住長期化趨勢。據對全國106個城市連續追蹤調查顯示，16～59周歲的已婚流動人口中有84.5%與配偶一同流動。所以，“如今的流動人口其實不怎么流動了，工作也不頻繁更換，越來越穩定化、家庭化”。
針對這一新常態，翟振武教授建議決策機構轉變理念、梳理政策，按照“常住”或“永久”的標準，為所有常住人口提供公共服務和管理，不要再糾結于“流動”與“本地”。例如，現在有些人還把流動兒童視為 “外來的”，認為他們遲早要“回去”。而現實是，這些流動兒童已經成了“城里娃”，他們沒有地方“回去”，也不會回去了。我們的公共政策制定者必須清醒地認識到這一點。
翟教授還透露了一個令人驚訝的信息：據調查，流動人口中的人均受教育年限高于全國平均水平。
最高等級的風險是“社會失序”
國家行政學院應急管理培訓中心主任龔維斌教授的發言，圍繞“特大城市公共安全與應急管理”的話題展開。
龔教授說，城市越發達，人口越多，脆弱性越強，不穩定性越強，風險越高。據他介紹，社會治理主要分成兩部分，一是常態治理，二是非常態治理。非常態治理包括四類：一是地震、泥石流、海嘯等自然災害突發事件;二是事故災難，如交通事故、沉船、空難等;三是公共衛生，如非典、禽流感、食品藥品安全等;四是社會治安事件，包括恐怖襲擊、等。
龔維斌指出，當年“非典”的暴發就提出了一個非常重要的問題：我們在緊急狀態下怎樣去保護百姓的生命安全，政府應該怎樣有效地應對這種巨大的社會危機？應該說，當時很缺乏經驗。此后國內外發生了一系列突發事件，都給我們敲響了警鐘。
“我們正在研究特大城市面臨的最大公共安全風險是什么？”龔維斌說，必須有一套應急機制。而最高等級的風險是一旦出了事情，將造成社會失序。所以，發生突發事件后的信息公開、透明非常重要。
公共支出僅三成用于社會發展
中國社科院社會學所所長陳光金在論壇上分析了在經濟發展新常態的情況下我國社會發展將面臨的挑戰。他說，新常態下的經濟增長速度將下降為7%左右，而且得消除過剩產能，這將會對就業、財政收入、居民收入產生沖擊。除了挖掘、培育新的消費增長外，經濟增長戰略選擇的重點在于加大社會領域發展的投資，比如城鄉基礎設施、文教衛生、社會保障、住房保障、養老服務等。這些領域不發展，經濟新常態就難以維持。
陳光金認為，應該改變公共財政支出結構。“現代政府的公共支出里應有約60%左右用于社會發展，但我國現在只有約35%?！眹覒嵘绫Ｋ?，提高社會保障體系的運行效率，減少運行中的各種社會成本。他還強調，要強化社會組織的發展，擴大社會自我調節和治理的空間，讓社區自治回歸本位。
社區治理是社會治理的主要抓手
中國社會學會會長、清華大學社會科學學院院長李強教授在題為《城市社會治理與清河實驗》的演講中提到，“社會管理”與“社會治理”雖然只是一字之差，但是內涵完全不同。“社會治理”的核心是讓全體公眾參與進來，激發社會活力。
據介紹，清河街道位于北京市海淀區東北部，常住戶籍人口近3萬戶，7.4萬人，另有外來人口8.4萬。李強帶領的研究團隊選擇了3個實驗點，分別是老毛紡廠單位大院型老社區、高檔商品房社區和混合型社區。他們嘗試在社區建立議事委員會（起到議事和監督功能），兩星期開一次會，先收集居民的意愿、需求，再告訴居委會，由居委會與街道一起想辦法處理或改變。調研證明，3個社區的居民都有很強的參與積極性。
關鍵詞：社會轉型；政府治理；政府治理模式；依法治國；和諧發展
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0013-04
隨著人類邁入21世紀，社會復雜性和不確定性驟然增強，各種各樣的突發性危機事件紛至沓來。學者們將其發生的原因歸結為政府在社會治理中的“失靈”，而實際上這是人類社會在實現歷史轉型的過程中必然要面對的挑戰（中國也不例外）。1978年開啟的改革開放是中國實現“社會轉型”的一個起點，它標志著中國已進入一個社會轉型的關鍵期，是中國縮小同西方發達國家之間發展差距的重大機遇期，同時它也開啟了中國政府全面改革和實現現代化的時代。作為領導“社會轉型”的主導力量，政府正面臨著巨大的挑戰。那么，如何才能避免和應對不利于人類的延續和發展的危機事件發生，實現社會的和諧、可持續性發展？求解這一課題，首要工作就是省察社會轉型時期政府治理的現狀，并在科學分析和評判的基礎上總結先進經驗教訓，以進一步“探討建立起一個什么樣的政府去領導我們的社會，或者說，重塑出一個什么樣的社會治理體系去扭轉既有社會治理體系功能性失靈的局面”。[1]
一、我國社會轉型時期的特質分析
20世紀70年代末以來，隨著社會主義改革在經濟、政治、文化等各個領域的發生、發展，學者們普遍認識到中國社會已經逐漸進入到一個巨大的轉型時期。中國社會轉型，包括了從原有計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變、農業社會向工業社會轉變、鄉村社會向城鎮社會轉變、封閉半封閉社會向開放社會轉變、倫理社會向法理社會轉變等，結構轉型和體制轉型同步并行、相互交織，涉及社會所有構成要素系統的相應變化與調整，是社會主義市場經濟體制逐步確立的過程，也是經濟、政治和思想文化等領域全面性的社會變革時期。[2]到了20世紀八、九十年代，“北京到上海的沿海一帶，人們的生活方式、行為模式以及思想觀念都發生了巨大變化，而且持續變化的速度之快幾乎讓人目不暇接。最為重要的是，這種變化過程所包含的因素又無法被歸入西方發達國家工業化進程中的任何一個階段。這意味著什么呢？顯然，中國現在也與發達國家一樣，出現了后工業的跡象?！盵3] 也就是說，中國在沒有完成工業化進程時又面臨一個新的課題――如何應對后工業化的問題。換而言之，從全球的視野來觀照中國的社會轉型，中國政府目前正面臨著雙重的發展壓力，一方面需要著手發展經濟、補“工業化的功課”；另一方面又要著眼于實現向后工業化的成功過渡和快速適應后工業化的發展要求，實現社會的和諧穩定發展。
如果將“雙重的發展壓力”看作是在全球化發展視域下我國社會轉型的一個典型特征的話，那么，從國內的背景看，我國的社會轉型實際上還具有兩個特征。首先，轉型的實現是一種“自上而下”的自覺強制的定向發展戰略，國家和政府作為有組織的社會力量在推動變革的過程中起著支配作用。市場經濟的建立雖然蘊含著中國民間力量的自發因素，但是總體而言它不是中國社會中內生的一種發展模式，而是對他人成果的利用和借鑒。其次，現時代我國的社會轉型是由計劃經濟向市場經濟的轉變，這區別于西方國家由農業經濟或者原始的非市場經濟向市場經濟轉變的過程。因為，農業經濟是一種同人類早期落后的、以農業為主的生產力發展狀況相適應的經濟模式，是人類經濟發展必經階段。市場經濟則代表了經濟發展的高級模式，是與生產力的高度發展、社會分工的迅速擴大和社會財富的迅速增多相適應的經濟體系或資源配置方式。由農業經濟向市場經濟轉變需要生產力的高度發展來奠定轉型的經濟基礎，否則轉型是不可能實現的。而計劃經濟和市場經濟是兩種平行的資源配置模式，這兩者之間存在著本質的區別。計劃經濟強調政府這只“看得見的手”的控制，市場經濟則強調通過市場這只“看不見的手”的靈活調節。正是由于市場經濟與計劃經濟體制之間的這種本質區別，導致轉型過程中它們之間的摩擦沖突異常激烈?！斑@兩種體制的轉軌、過渡、并存的時間愈長，由其內在沖突和摩擦導致的代價必然愈高?！盵4]
二、“治理”概念與政府治理現狀
1989年，世界銀行的報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》首次使用了“治理危機”（crisis in governance）一詞，作為其評估受援國現狀的主要標準之一。此后，“治理”便廣泛地用于政治發展研究中，特別是被用于描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，并且主要應用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。[5] 20世紀90年代以來，治理日益成為公共管理的核心概念，甚至在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，并且迅速擴展于其他經濟社會領域，成為近年來社會科學關注的焦點。治理理論的主要創始人之一詹姆斯?羅西瑙認為，“治理是只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規則體系；然而政府的政策即使受到普遍的反對，仍然能夠付諸實施?！盵6] 喬治?弗雷德里克森認為，“作為治理的公共行政，在某種程度上是麥迪遜主義的，它是當今反政府時代流行的政治學?！盵7]
全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性，該委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球合作伙伴》的研究報告，其中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?？梢哉f治理已經是一個具有廣泛適應性的概念，泛指政府、私營組織、公民社會及行為個人等多種活動主體之間的關系。具有四個特征：治理是一個過程，而不是一套規則、一種行動；治理的基礎是協調而非控制；治理涉及公共部門，同時又包含私人部門；治理不是一種正式制度，而是一種持續的活動。[8] “治理”(governance) 與“統治”(government) 從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。區分治理與統治兩個概念是正確理解治理的前提條件。中國學者俞可平認為，治理是一個上下互動的管理過程，它通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同的目標等方式實施對社會公共事物的管理，其權力向度是多元的、相互的。[9]政府治理包括兩層含義：政府代表社會實施治理權力，以促使全體社會成員履行自身應盡的社會義務并促使他們服從法律；政府及其公職人員切實履行社會契約的規定，積極促進社會利益及社會公共意志的實現。其中后一種界定是政府治理的實質意義。一般認為，政府治理呈現三方面的特征：治理是還政于民的過程；治理主體多元化；合作是政府治理的主要方式。
伴隨著社會轉型的悄然進行，中國政府一直在積極探索實現社會的和諧穩定與科學發展之路，積極改革行政體制，以適應并推動社會轉型的進程，實現中華民族的偉大復興。在我們所經歷的整個社會轉型期，政府治理取得了舉世矚目的成就。第一，政府的治理理念不斷創新。提出“人的自由而全面發展”是的最高命題，[10]強調科學發展，注重人與自然、人與人、人與社會的全面和諧發展。也就是說政府在發揮治理職能時更加注重人性、關注人的發展，這一精神已經貫徹到政府治理的整個過程。第二，政府的類型開始由全能型政府向有限政府轉變，也就是說政府在主導經濟體制轉軌的時候，積極培育市場并主動退出市場，政府與市場之間的關系由沖突轉變為一種良性發展的關系。第三，政府的權力開始下放和向外轉移。這一重要舉動在一定程度上改變了地方政府責任大、權力小，權責不對等的治理困境，調動了地方政府參與社會治理的積極性。第四，政府的運作過程更加透明，體現公平、民主。依法治國、依法行政、政務公開等已經成為政府運作的基本要求。政府在制定政策、出臺法案的時候，積極征詢專家、公眾的意見，這樣增強了公民參與公共政策制定的積極性，體現了公平、民主的公共行政精神。
然而，政府治理在取得巨大成就的同時，在一些方面依然存在不足。首先，面對社會治理主體多元化，政府在界定其與市場、公民、社會的關系時顯得滯后。也就是說，由于沒有科學合理地界定三大部門的關系，導致政府在社會治理中依然處于絕對強勢主導地位，從而缺乏相關的政策制度保障以鼓勵和支持市場、公民和社會積極充分地發揮社會治理作用。其次，公民參與積極性依然不高。由于政府沒有理清公民社會的身份地位，公民參與政府治理活動的渠道不暢通，公民參與治理的意見反饋機制不完善，導致公民參與政府治理僅僅停留在形式民主的層面。再次，政府應對危機事件的能力有待加強。從進入社會轉型期開始，尤其是進入21世紀，危機事件呈現全球性爆發之勢，危機管理逐漸成為常態，這要求政府治理能力相應跟進。第四，政府治理亟須體現服務精神，應運用電子政務等手段提高政府治理技能。
總之，我國社會轉型時期的政府治理雖成效顯著，但隨著改革的深入，政府治理的缺陷也逐漸顯露出來。這些缺陷表征在社會層面上，就是貧富差距懸殊、區域發展不平衡、社會保障滯后、環境污染嚴重、社會突發性事件等不斷凸現。導致這些問題的主要原因是政府治理社會公共事務所建立的組織架構及其運行規則體系的轉型滯后于經濟、社會的改革。也就是說，政府治理模式亟須轉型以克服目前尚存的缺陷，來適用并推進經濟、社會的改革。
三、構建中國特色的政府治理模式
關于社會治理模式的變革，張康之認為，“20世紀后期，人類的社會治理模式變革進入了一個迅猛發展的時期，從80年代到今天，已經形成了三種既有邏輯聯系又有所不同的社會治理模式，它們分別是參與治理、社會自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現的，社會自治是在非政府組織以及其他社會自治力量的成長中展現出來的，而合作治理則是社會自治力量成長的必然結果，也是對前兩種社會治理模式的揚棄。合作治理是一種正在成為主流的社會治理模式。”[11] 張立榮認為，“中國未來政府治理范式的構建進路：四管齊下，整體聯動”，即“提升政府能力，培育公民社會：建立‘強政府-大社會’結構；優化之策：經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革三者良性互動；踐行政府與社會的合作：實現社會運行機制轉型；政府治理范式革新的近期目標：建設‘管理-服務型政府’”。[12] 譚賢楚認為，“目前，我國正處于從農業社會向工業社會、從倫理型社會向法理型社會、從計劃經濟向市場經濟轉變的關鍵時期，既要利用參與全球化的進程大力發展自己，又要堅持社會主義方向，這就要求我國政府在應對全球化的趨勢時要起到‘強政府’的作用，從而提高綜合國力和國際競爭力?！盵13] 茅于軾認為：“一個穩定的社會，一定是精英和大眾的結合，也就是說社會由精英來治理，但他們考慮的是大眾的利益。世界上能夠保持穩定的社會都有這個特點。中國正處于轉型期，特別要注意構建一個什么樣的社會，是強調精英的還是強調民眾的?！盵14]
通過對我國政府治理現狀的省察，結合我國社會轉型的時代背景以及政府治理理論的先進成果，可以發現：我國社會轉型時期的政府治理的未來進路必然要遵循總體性發展原則，體現效率、經濟、公平、公正、服務的精神，用合作治理的理念取代參與治理理念，建構一種“中國特色的政府治理模式”。也就是說未來的政府治理必須處理好政府與社會、政府與市場、政府與公民之間的關系，促進政府、市場、公民社會的良性發展，并最終導向服務型政府的實現。具體而言，可以從四個方面努力來建構“中國特色的政府治理模式”：
首先，用“科學發展觀”、“和諧發展”、“服務價值”來統攝整個政府治理過程。黨的十六屆三中全會提出，“科學發展觀”就是堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展?！昂椭C發展”最終所要實現的目標包括兩層涵義，人、自然、社會的和諧發展以及政府、市場、社會的和諧發展?！皹嫿ê椭C社會是一個合乎歷史發展客觀趨勢的目標，走向和諧社會的進程是一個創造性的建構過程”，[15] “在構建社會主義和諧社會的過程中，我們應以總體性哲學為理論指導，并根據這一哲學精神去設計行動方案?！盵16] 科學發展觀、和諧發展無疑為我國政府治理提供了發展的方法論要求。“服務價值”區別于權力控制觀念和法律觀念，它是政府治理過程所應遵循的核心價值。只有通過制度安排和作為服務價值實現載體的公共管理者的不斷實踐，服務價值才能真正得以實現，服務行政模式才會真切地以“服務型政府”的現實形態展現出來。
其次，處理政府與社會的關系時，必須更新治理理念。政府在處理與社會之間的關系時不斷更新治理理念，是由當前轉型時期出現的社會治理主體多元化、應對突發性危機事件和實現政治文明的歷史使命決定的。針對社會治理主體多元化現象，政府應當科學評判公民社會、市場的“治理地位”，堅持“合作治理”的理念，通過立法和制定各種政策規章來保證公民社會和市場的“身份地位”以促成它們廣泛而積極的參與。危機與突發事件，是我國實現轉型必然要面臨的挑戰。關鍵的問題是我們一定要有“系統治理”的理念，將危機不僅僅看做是某一方面的單個事件，而是用系統的觀點來將其與整個社會轉型聯系起來，分析危機產生的原因，建立配套的危機預防和治理機制，形成全面預防和治理危機的治理體系。我國一直強調要實現富強、民主、文明的社會，這其中實質上包含了三方面文明即物質文明、精神文明和政治文明。物質文明的實現依賴于經濟的快速發展來實現，精神文明依賴于倫理道德的建設，政治文明依賴于民主、法治的建設。其中政治文明對物質文明和精神文明的實現具有重要的保障作用。也就是說，在社會轉型期政府必須始終將憲法和法律作為治理的根本依據，堅持“依法治理”的理念，依法行政、依法治國。
再次，處理政府與市場的關系時，必須繼續遵循和發展“引導型政府職能模式”。在狹義上理解，政府職能模式就是政府與市場之間關系的模式。在近代社會，隨著資本主義的發展，先后出現了兩種政府職能模式，即保護型政府職能模式和干預型政府職能模式。保護型模式建立在資產階級自由主義和個人主義的基礎之上，強調防止或者限制政府進入市場、干預市場發揮作用。資本主義經濟危機（1929-1933）爆發后，以凱恩斯為代表的經濟學家提出“政府干預論”，徹底顛覆了自由主義指導下的“保護型模式”，并為“干預型模式”的出現提供了理論支撐。中國的政府職能模式既不是西方自由資本主義時期所采用的“保護型模式”，也不是壟斷資本主義時期所采用的“干預型模式”，而是選擇了與社會主義市場經濟相適應的“引導型政府職能模式”。引導型模式是20世紀七、八十年代以來隨著亞洲新興工業化國家的崛起而形成的一種獨特的政府職能模式，它是“保護型”和“干預型”的綜合統一，既相信經濟規律的客觀存在，又主張要認識和利用規律，反對在市場的自由放任和政府的強力干預之間做出選擇，“它要求在政府與市場之間建立起穩定的聯系，使政府的地位和作用相對確定，政府應當做什么和不應做什么，都以法律和制度的形式固定下來，政府的行為邊界清晰而決不因人因時而異?！盵17]引導型政府職能模式實質上體現了政府與市場之間關系定位問題，也就是說這一模式是建立在政府與市場之間的科學的“治理身份定位”的基礎之上的。在應對“金融危機”以及保持經濟平穩較快發展中，引導型政府職能模式已經發揮了重要的作用。因此，研究、遵循、發展“引導型模式”具有重要的戰略意義。
最后，處理政府與公民的關系時，要體現民主和公平。治理理論一個很重要的貢獻在于強調公民參與的重要性。實踐已經證明，公民參與政府治理更有益于“民主、公平”的實現。問題是，目前我們國家尚未形成一個穩定暢通的公民參與體系，這直接限制了公民的參與積極性。解決這一問題的根本方法是，加強立法和政策規章的制定，明細公民參與治理的程序、渠道以及激勵和反饋機制，逐漸 （下轉第19頁）（上接第15頁）形成一個支持公民參與的制度體系，形成公民參與的文化氛圍，進一步調動公民參與治理的熱情，為社會自治及合作治理的最終實現奠定基礎。另外，值得說明的一點是，由于處于轉型期，政府治理面臨著工業化和后工業化雙重的發展壓力，在這一特定時期很容易出現道德缺失的現象。因此，政府在處理與公民之間的關系時應采取謹慎的態度，在對“治理理論”進行科學評價的基礎上，加強倫理建設和文化建設，以防止公民的道德淪喪。
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