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第1篇

公共政策學(xué)產(chǎn)生于美國，因此其理論體系都貫穿著西方國家的問題，并體現(xiàn)在主流的公共政策學(xué)教科書中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析與探求美國問題的方案”，并用理性主義決策理論、團體決策理論、漸進主義決策理論等理論分析了美國的刑事司法、健康福利、教育、經(jīng)濟等領(lǐng)域的政策。反觀我國公共政策學(xué)的教學(xué)，盡管也有形式上的“中國公共政策學(xué)”的教學(xué)體系，但本土化的程度很低，表現(xiàn)為教學(xué)內(nèi)容安排的仿西方化以及教學(xué)方法上的“灌輸式”講解和“牽強式”舉例。教學(xué)內(nèi)容安排的仿西方化通過國內(nèi)出版的公共政策學(xué)教科書直接體現(xiàn)出來。截至2011年，國內(nèi)學(xué)者出版的公共政策學(xué)教材達到106部[3]。盡管數(shù)量不少，但其內(nèi)容構(gòu)成基本都是西方的公共政策學(xué)知識體系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。國內(nèi)教材的核心內(nèi)容是“政策系統(tǒng)”、“政策過程”、“政策分析”三個板塊。如果將這些教材與國外的經(jīng)典教材對照，就會發(fā)現(xiàn)每個部分都有明顯的西方“藍本”：政策系統(tǒng)的“藍本”是查爾斯•E•林德布洛姆的《政策制定過程》和邁克爾•好利特、M•拉米什的《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，政策過程的“藍本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“藍本”是威廉•鄧恩的《公共政策分析導(dǎo)論》以及卡爾•帕頓和大衛(wèi)•沙維奇的《政策分析和規(guī)劃的初步方法》。教材的編著者抽取這些內(nèi)容中的理論部分，隱去西方的背景和案例，用中國式的思維和語言重新編排起來，就成為公共政策學(xué)教材的主體框架。可以說，到目前為止，國內(nèi)公共政策學(xué)的教材都沒有跳出上述西方教材“藍本”的三大板塊，再加上一個必要的“公共政策學(xué)學(xué)科發(fā)展”導(dǎo)論，就成為標準的國內(nèi)公共政策學(xué)教材“四部曲”。

以政策過程理論為例，國內(nèi)公共政策學(xué)教材對政策過程的講述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策問題、政策議程、政策方案形成、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估和政策變遷的邏輯劃分為“藍本”，基本是一個邏輯環(huán)節(jié)一章的內(nèi)容篇幅，不同的只是對這些邏輯環(huán)節(jié)的具體劃分和取舍有所差異。這些對公共政策過程邏輯環(huán)節(jié)的講述往往占據(jù)一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章節(jié)的80%以上。按照這種框架給學(xué)生講述公共政策過程，學(xué)生的常見反映是“過于理想化”，與政策運行的現(xiàn)實過程不符。實際上，西方學(xué)者后來將這種方法稱為“階段啟發(fā)法”，也稱為“教科書法”。從這個稱呼中就可以看出他們對這種理論的批評態(tài)度。這種邏輯劃分不僅與政策過程的復(fù)雜現(xiàn)實不相符，也無法解釋階段與階段之間的因果關(guān)系。因此，西方公共政策學(xué)者全面改革公共政策學(xué)教材的內(nèi)容體例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全拋棄了“階段啟發(fā)法”的內(nèi)容體例，而是按照不同領(lǐng)域政策專題的形式進行講解。然而，國內(nèi)的教材在講述公共政策過程的時候，依舊在西方早期的“階段啟發(fā)法”后面亦步亦趨。中國公共政策學(xué)教學(xué)的本土化嚴重不足還表現(xiàn)為教學(xué)方法上的缺陷。一方面，大部分任課教師采用的主要教學(xué)方式是“灌輸式”講解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理論內(nèi)容上隨機添加一些自己的個人觀點甚至是經(jīng)驗感悟來作為補充。另一方面，為了彌補“灌輸式”講解西方理論的教學(xué)缺陷，近年來很多任課教師嘗試學(xué)習(xí)和引進案例教學(xué)，但這些所謂的案例大部分更多地只是“牽強式”的舉例說明，還遠未達到案例教學(xué)的規(guī)范。

二、公共政策學(xué)教學(xué)本土化的途徑

從社會科學(xué)知識“地方性”（Parochial）的基本屬性來看，公共政策學(xué)教學(xué)本土化的根本途徑是公共政策學(xué)理論研究的本土化。因為只有公共政策學(xué)的理論研究本土化了，才能提供本土化的教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。盡管當前我國公共政策學(xué)的基本理論體系依然是西方的，但近年來也出現(xiàn)了一些不同程度本土化的研究成果，然而這些成果并沒有很好地反映在公共政策學(xué)的教科書和課堂教學(xué)中。因此，公共政策學(xué)教學(xué)的本土化有兩個途經(jīng)：首先是鑒于絕大部分理論知識沒有本土化，要求任課教師必須辨識并講述其在中國的適用性，稱之為“西方理論——適用辨明”式教學(xué)；其次，緊密追蹤公共政策學(xué)理論研究的動態(tài)進展，及時將那些某種程度能夠修正西方理論甚至嘗試提出本土理論的成果設(shè)計在教學(xué)內(nèi)容中，稱之為“西方理論——本土修正”式教學(xué)和“本土實踐——本土理論”式教學(xué)。下面以政策過程理論為例，對這三種本土化教學(xué)策略進行分析。

（一）“西方理論——適用辨明”式教學(xué)在我國公共政策學(xué)發(fā)展過程中引介西方的理論是無可厚非的，問題是無論是公共政策學(xué)的教科書，還是課堂教學(xué)，都習(xí)慣于機械地講述西方理論內(nèi)容，而對理論產(chǎn)的背景脈絡(luò)及其在中國的適用性不作任何介紹和分析，其結(jié)果是教師對理論的講述和學(xué)生對理論的學(xué)習(xí)只能“生吞活剝”。對西方理論的教學(xué)，在講述內(nèi)容之前，應(yīng)該著重介紹其產(chǎn)生的背景和條件，在講述完內(nèi)容之后則引導(dǎo)學(xué)生思考其在中國的適用性。例如政策過程理論中的政策網(wǎng)絡(luò)理論。政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本內(nèi)容是，政策活動中的行動者及其互動關(guān)系構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)，而政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)中行動者的策略影響政策產(chǎn)出。但是教科書中對這個理論的講述都是介紹政策網(wǎng)絡(luò)的概念、類型及其對政策產(chǎn)出的影響。于是學(xué)生在學(xué)習(xí)之后就開始在課程作業(yè)中大量直接套用，但在很多情況下錯誤地使用了。典型的代表就是將我國政府之間的縱向關(guān)系也直接理解為政策網(wǎng)絡(luò)。雖然西方理論中對政策網(wǎng)絡(luò)的分類包括“府際網(wǎng)絡(luò)”，但在我國并非凡是政府之間的關(guān)系都能形成政策網(wǎng)絡(luò)。在這里，必須要向?qū)W生講述西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的背景和來源。政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生于西方國家的分權(quán)體制，即政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部在橫向和縱向上的分權(quán)和制衡。即使是不同層級的政府之間也是分權(quán)的，例如在美國聯(lián)邦政府與州政府之間是分權(quán)的，而州以下的地方政府是自治的，在聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定范圍內(nèi)行使自治權(quán)，聯(lián)邦政府和州政府與無權(quán)直接干涉地方政府的事務(wù)。因此在分權(quán)體制的西方國家是存在縱向上政策主張完全相反的“府際網(wǎng)絡(luò)”。但是我國的政府架構(gòu)是權(quán)力集中體制，上級政府對于下級政府擁有法律賦予的權(quán)威和行政權(quán)力，上下級政府之間無法各自成為獨立的博弈主體。即使存在下級政府消極抵制或拖延執(zhí)行上級政府政策的現(xiàn)象，但難以出現(xiàn)下級政府或政府部門聯(lián)合形成政策網(wǎng)絡(luò)提出與上級政府相反政策主張的情況，也就不會出現(xiàn)相互公開對抗的政策網(wǎng)絡(luò)。因而，必須要注意到中國政府體制的等級制約和權(quán)力集中的特點，由于政府間關(guān)系在政治、法律和文化方面與西方國家完全不同，必須要辨識垂直的“府際網(wǎng)絡(luò)”的適用性。如果這樣給學(xué)生講述政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國政治體制下哪些情況下適用，哪些情況下不宜適用或根本不適用，不僅可以使學(xué)生在比較中更好地理解什么是政策網(wǎng)絡(luò)及其功能，也可以提高學(xué)生實際分析問題的能力。

（二）“西方理論——本土修正”式教學(xué)在辨識和講述西方公共政策學(xué)理論在中國的適用性的基礎(chǔ)上，任課教師或者自己發(fā)現(xiàn)，或者通過其他人的研究發(fā)現(xiàn)本土的政策“案例”與已有理論不符的情形。在這種情況下，就不能僅僅停留在講述適用性的層面上，而是要將這些發(fā)現(xiàn)及時吸納進教學(xué)內(nèi)容，展示本土“案例”對西方理論的修正和擴充作用，逐漸引導(dǎo)學(xué)生思考本土“修正版”的西方理論。例如政策過程理論中的“多源流”理論。“多源流”理論由美國公共政策學(xué)家金登提出，其基本內(nèi)容是：政策議程的開啟和政策變遷取決于政治系統(tǒng)中的問題流、政策流和政治流，當三種源流符合特定的條件并交匯時就會開啟“政策之窗”，議題就會提上政策議程從而政策就會發(fā)生變遷。其中，政策流中的政策建議需要具備“技術(shù)上可行”和“價值（政治）上可接受”兩個基本條件。“技術(shù)上可行”是指政策方案在法律、行政、財政和具體操作上可實施；“價值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意識形態(tài)和政治文化。只有符合這兩個條件的“政策流”才能與其它源流交匯并促進“政策之窗”的開啟。但中國本土的案例反駁了“政策流”的標準要求，證明在中國政治體制下即使“技術(shù)不可行”也可以開啟“政策之窗”。典型的案例是2003年“孫志剛”事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除[4]。法學(xué)學(xué)者提出十分激進的“憲法審查”政策方案當時在“技術(shù)上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理論，“政策流”中的政策方案“技術(shù)不可行”就不符合“政策之窗”開啟的基本條件。然而，2003年6月，國務(wù)院很快就以《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實施20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，不僅開啟了“政策之窗”，而且實現(xiàn)政策的重大變遷。之所以如此，是因為“多源流”理論源于美國的分權(quán)制衡和“否決”體制，政策要出臺必須要闖過重重“否決點”，這就要求任何政策方案必須在各種“技術(shù)”細節(jié)上具有高度的實施可行性，才能通過法律規(guī)定的程序成為正式政策或改革政策。但是我國是黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力集中體制，越是重大問題和“棘手”的問題，越可能從常規(guī)程處理序“轉(zhuǎn)移”到高層或頂層決策機構(gòu)中去“特殊”處理，也就越有可能實現(xiàn)重大變遷。“孫志剛”事件中法學(xué)學(xué)者提出的“憲法審查”的“技術(shù)不可行”的政策方案就是一個重大而又“棘手”的問題，因而問題迅速進入了黨和國家的最高決策層。很快，國務(wù)院就“自行”宣布廢止“收容遣送”制度，并出臺“救助”制度。這說明在我國政治體制下，如果是“價值（政治）上可接受”但“技術(shù)上不可行”的政策方案，反而可能會開啟“政策之窗”。對于這種方式的教學(xué)，首先要向?qū)W生客觀地講述“多源流”理論的背景和基本內(nèi)容，然后讓學(xué)生思考并舉例說明在中國是否適用，接著詳細地向?qū)W生講述“孫志剛”事件和“收容遣送”制度廢除的來龍去脈，引導(dǎo)學(xué)生對照“多源流”理論思考這個案例中的差異及其原因，最后進行總結(jié)和點評。這種教學(xué)不僅不至于讓學(xué)生將“多源流”理論生搬硬套在中國的政策實踐上，而且可以讓學(xué)生更好地了解中國政治體制的特點。

（三）“本土實踐——本土理論”式教學(xué)近年來，還有一些研究嘗試完全基于中國本土的政策實踐和政策案例提出本土化的政策理論。任課教師要充分吸收這些成果，將其設(shè)計成“本土實踐——本土理論”式教學(xué)。典型的代表是陳玲提出的“制度——精英”雙層決策模型和王紹光提出的“共識型”決策模型，這兩個政策決策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陳玲基于我國集成電路產(chǎn)業(yè)政策變遷與重大決策過程的分析，提出我國公共政策決策是在“制度”和“精英”兩個渠道交互影響下達成“共識”的過程。正式制度層面上形成“政策舞臺”，政策問題自下而上按既定程序進入決策層；同時由“人際關(guān)系”構(gòu)成的非正式制度則形成“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”，政策問題自上而下在各類精英之間尋求“共識”；“政策舞臺”和“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”兩個渠道相互作用，達成并擴散“共識”，就可以完成公共政策的制定。同樣，王紹光和樊鵬基于我國“新醫(yī)改”政策決策過程的分析提出中國式“共識型”決策模式，這種決策模式由“開門”型參與結(jié)構(gòu)和“磨合”型互動機制兩個維度構(gòu)成，多元主體參與和多渠道協(xié)商溝通形成中國公共政策決策的基本過程。這兩個理論不僅是本土的，而且所依據(jù)的事實是學(xué)生有所了解的。在講述的時候可以完全拋棄教材上充斥的西方政策過程理論，首先細致地向?qū)W生介紹案例，之后讓學(xué)生討論并從中自己概括案例中所蘊含的政策制定方式，然后再完整講述研究者提出的理論本身，加深學(xué)生對中國政策制定過程特征的理解。最后，還可以鼓勵和引導(dǎo)學(xué)生進一步思考“人際關(guān)系”、“協(xié)商政治”等標志性的本土元素是如何體現(xiàn)在政策制定過程中的問題，激發(fā)學(xué)生以此去觀察和分析其它的政策制定事件。除此之外，還有關(guān)于中國“政策試驗”的研究，其獨特的政策過程直接挑戰(zhàn)了“階段啟發(fā)法”，這也是政策過程理論教學(xué)本土化的可用內(nèi)容。

從上述本土化教學(xué)的途徑和策略可以看出，教學(xué)內(nèi)容的本土化和教學(xué)方法的本土化是“一體之兩面”。教學(xué)內(nèi)容的本土化離不開案例教學(xué)和討論啟發(fā)式教學(xué)方法的運用，而無論是案例式教學(xué)還是啟發(fā)討論式教學(xué)方法的本土化，如果沒有本土化的教學(xué)內(nèi)容作為理論主線，要么是天馬行空式的“花邊新聞”課堂娛樂，要么是牽強附會地“舉例說明”應(yīng)付了事，難以激發(fā)學(xué)生探究問題的興趣和提高其分析問題的能力。

三、結(jié)語

第2篇

關(guān)鍵詞：碩士論文；論文選題；中國知網(wǎng)

碩士教育是在本科教育的基礎(chǔ)上培養(yǎng)高級人才的教育，而碩士學(xué)位論文是繼學(xué)科課程教育和科學(xué)研究之后又一核心環(huán)節(jié)，并且被認為是最重要的環(huán)節(jié)、碩士項目的重點①。在撰寫碩士論文的過程中，如何選題也成為了重中之重。

伴隨著股權(quán)分置改革的進行，中國上市公司股權(quán)政策受到了更多學(xué)者的關(guān)注，碩士研究生是其研究的生力軍。本文通過對中國知網(wǎng)刊登的碩士學(xué)位論文中對中國上市公司股利政策的選題分析，分析股利政策在碩士論文中的選題走向，旨在為下一步該課題的研究方向提供借鑒。

一、樣本的選取和分析方法

1.樣本的選取。本文以“中國上市公司股利政策”為主題，在中國知網(wǎng)的碩博論文中進行了精確篩選，從而選出了2000年-2013年相關(guān)碩博論文55篇，考慮到碩博論文的選題差異，本文特剔除5篇博士論文，其余50篇碩士論文均選作研究樣本。樣本所在的年份分布如表1所示：

2.分析方法。本文采用描述性統(tǒng)計的方法，以了解碩士學(xué)位論文針對我國上市公司股利政策的選題方向。運用EXCEL軟件，對選題視角和研究方法兩個問題進行具體分析。最后在調(diào)查分析的情況下，得出對該研究課題下的碩士學(xué)位論文撰寫的相關(guān)建議。

二、樣本的的數(shù)據(jù)分析

1.選題視角分析。從搜索的結(jié)果看到，碩士研究生對于上市公司股權(quán)政策的研究是從2000年以后開始的，而選題的視角也主要集中在政策研究、影響因素等，具體分布見表2：

從上表中可以清楚地看到，從2005年起，碩士論文對股利政策的研究視角開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展，不再單純的局限于股利政策研究和與相關(guān)傳統(tǒng)理論的關(guān)系研究，而更多地考慮到管理者及市場行為對股利政策的影響。同時，開始出現(xiàn)了將中美企業(yè)進行對比的分析研究。

2.研究方法分析。通常，碩士學(xué)位論文的研究方法主要是實證研究和規(guī)范研究，但是經(jīng)過對中國知網(wǎng)2000年-2013年的有關(guān)中國上市公司股利政策的碩士論文的題目調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，比較研究的方法在我國碩士學(xué)位論文中比較普遍。具體分布如表3（有些論文不只使用一種研究方法）：

在比例對比中我們可以看到，盡管理論分析研究是研究的基礎(chǔ)，是最基本和最傳統(tǒng)的研究方式，但在當今碩士論文的題目中，單純的理論分析命題方式已逐漸退出范圍，取而代之的是更具有創(chuàng)新亮點的比較研究和實證研究。當然，樣本研究作為一種新興研究方法，有很大的發(fā)展空間。

三、評價及建議

1.選題內(nèi)容方面。從2000年到2013年14年的檢索數(shù)據(jù)來看，我國碩士圍繞《中國上市公司股利政策》這一主題的論文選題呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢。但是，依舊集中在與相關(guān)經(jīng)典理論的關(guān)系中。同時，與期刊論文相比，多元化的趨勢仍舊有待加強。

2.研究方法方面。由于時間有限，本文探討的研究方法僅僅是從論文題目中看到的，并未深層探究文章內(nèi)容。但就題目而言，能夠看出除了理論分析之外，許多論文采用經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的相關(guān)理論分析公司股利政策的選擇。比如“管理防御對中國上市公司股利政策影響的實證研究”、“基于行為財務(wù)學(xué)的上市公司現(xiàn)金股利政策研究”、“管理層激勵對上市公司股利政策的影響研究”等，在這些文章中，管理者對公司股利政策選擇的作用被放置在一個重要的地位。

值得一提的是，樣本或者個案研究的研究方法在碩士論文中也有所體現(xiàn)，雖然所占比例不高，但依舊可以反映出未來在研究方法的使用上的趨勢。

3.建議。綜上所述，我國碩士論文在該課題的論文撰寫中呈現(xiàn)著選題較集中，且重復(fù)性強的特點，涉及面相比其他課題而言較窄。但是近幾年，碩士論文的選題范圍開始擴展、科學(xué)性不斷提高，研究方法也已經(jīng)表現(xiàn)出實證研究、案例分析不斷增多。

通過以上研究，本文建議：第一，中國的碩士論文選題應(yīng)廣泛參考國外文獻資料，瞄準國際前沿，而不能僅僅把視角放在國內(nèi)市場；第二，在選題方面，碩士論文應(yīng)該注重研究具體的問題，避免大范圍的泛泛研究。同時，應(yīng)鼓勵進行多學(xué)科交叉研究，特別是運用相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的原理、理論解決問題；最后在研究方法方面，碩士論文應(yīng)考慮使用更多、更加創(chuàng)新的研究方法，如實證研究、經(jīng)驗研究、案例研究、調(diào)查研究等，以便使我國碩士論文能夠與國際接軌。（作者單位：民族學(xué)院）

注解：

① 段洪波，張雙才，劉甜甜：《2001～2010年會計學(xué)碩士論文選題內(nèi)容與方法分析》

參考文獻：

第3篇

[關(guān)鍵詞]公共政策;研究評述;中國行政管理

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2010)44-0101-03

1 問題的提出

“公共政策”(Public Policy)是近十多年來在中國新聞媒體、書刊雜志、政府文件上出現(xiàn)頻率較高的術(shù)語。公共政策作為公共行政學(xué)研究的一個重要方面,日益受到學(xué)術(shù)界的重視。在社會處于變革和轉(zhuǎn)型時期所進行的社會科學(xué)研究中,往往是名詞概念出現(xiàn)在前,真正的研究、實踐在后。雖然“公共政策”一詞在人們口頭上和書面中已經(jīng)使用了一些年,但是在中國真正的公共政策研究才剛剛起步,就連有關(guān)公共政策的學(xué)科定位和自身概念在學(xué)界還存在著模糊認識;至于在公共政策的制定、實施和評估這些具體的環(huán)節(jié)上,學(xué)者們的爭議則更多。

近些年,越來越多的學(xué)者開始對公共政策的理論和實踐進行研究。關(guān)于“公共政策”,有哪些人在研究?都說了些什么?主要采用哪些方法進行研究?本文試圖解答這些問題從而探尋中國公共政策研究的發(fā)展方向。

2 樣本來源及指標設(shè)計

2.1 樣本來源

本文對公共政策研究的評述選取的刊物是《中國行政管理》,選取的時間段為2004―2009年。剔除了非學(xué)術(shù)性的書評、會議綜述等文章后,最后所獲得的總樣本量為70篇。需要說明的是,樣本的選擇標準是論文具有明顯的公共政策學(xué)學(xué)科取向或問題取向,即主要從文章的具體內(nèi)容來判斷是否符合樣本要求而非標題中有“公共政策”字樣。

《中國行政管理》是目前我國行政(公共)管理學(xué)科唯一大型綜合性權(quán)威學(xué)術(shù)月刊。其理論成果反映了目前我國公共政策研究的較高水平,從中我們可以對中國目前公共政策研究的現(xiàn)狀有比較清楚的了解。

2.2 指標設(shè)計

基于評估的需要,本次評估設(shè)計了一些具體指標,包括:

(1)年份。分析在不同的年份,研究在數(shù)量上是否呈現(xiàn)出不同的特征。

(2)作者單位為了統(tǒng)計的方便,對于合作文章,均以第一作者為主要作者,作者單位與學(xué)術(shù)地位均采用第一作者的資料;對于有諸多頭銜的作者,我們只采用第一單位的資料。

所有未標明資金支持的都看做是無資金支持。與學(xué)術(shù)地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我們將作者單位分為高等院校、行政學(xué)院、研究所/學(xué)會、黨校/團委、其他或未標明五類;學(xué)術(shù)地位則劃分為博士研究生、講師、副教授(副研究員)、教授(研究員)、無標明或無學(xué)術(shù)身份五個層次。

(3)資金支持。四個層次為:國家級社科或自然基金、省市級政府基金、高校或研究中心基金和無資金支持。

(4)研究主題。我們將研究主題劃分為基礎(chǔ)理論、具體政策分析(或政策選擇)、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策過程、價值取向和其他。但這只是一個大致的分類,具體的分類標準在分析樣本時還會進一步闡明。

(5)研究方法。參照陳輝在《中國行政學(xué)研究評估:基于高校學(xué)報的分析》中的分類方法,把研究方法分為質(zhì)化研究、量化研究和非經(jīng)驗研究三類。

(6)研究階段。根據(jù)我國公共政策研究的實際狀況,本次評估將研究階段分為概念界定、問題描述、變量識別和變量分析四個階段。

3 樣本的分析

3.1 論文的發(fā)表年份

《中國行政管理》每年刊登的論文有近四百篇。這些文章涉及行政管理的各個方面,而核心為公共政策研究的文章從2006年的9篇到2009年的15篇,呈穩(wěn)步上升的狀態(tài)。可見近年來“公共政策”的確是一個高頻詞匯,也反映出學(xué)術(shù)界開始關(guān)注公共政策,越來越多的學(xué)者從公共政策的視角來進行學(xué)術(shù)研究。

3.2 作者單位與學(xué)術(shù)地位

從圖1中我們可以很清楚地看到研究者所處的機構(gòu)部門比較集中。多達75.7%的研究人員來自高等院校,這表明高校是公共政策研究的主要陣地。

圖1 作者單位

從表1中可以看出,多達32.8%的作者“未標明或無學(xué)術(shù)地位”,而研究者中教授最多,所占比例為28.6%,其次是副教授。這表明教授、副教授等具有較高學(xué)術(shù)地位的研究者是公共政策研究成果的主要貢獻者。同時,講師和博士研究生也達到了一定的比例,這說明不少年輕的研究者正把目光投向公共政策領(lǐng)域。

3.3 資金支持

表2顯示,多達71.4%的研究都沒有資金支持。獲國家級社科或自然基金資助的研究論文有12篇,占17.1%。獲省、市級政府基金資助的研究占8.6%。樣本中僅出現(xiàn)了2篇高校和研究中心資助的研究,且均見于2009年。這些都反映出資金來源單一且支持力度不夠。

3.4 研究主題

有些研究主題不是很容易區(qū)分,在此詳細地說明分類標準。基礎(chǔ)理論研究是指研究人的社會活動特性和利益需求結(jié)構(gòu),研究現(xiàn)代政府治理與政策系統(tǒng)的關(guān)系等。具體的政策分析是指基于具體問題(如公共物品、產(chǎn)權(quán)、城鎮(zhèn)化、NGO等)進行的研究。政策制定既包括宏觀政策的制定,也包括具體政策的制定。政策執(zhí)行是指對公共政策的實施過程的研究。這里歸為政策過程這一類別的文章,其主題是寬泛地研究政策過程。研究主題涉及價值目標、公眾認同等方面的,姑且以價值取向來概括。

從圖2中,我們可以看到基于具體問題而進行的公共政策研究最多,占27.2%,可見現(xiàn)階段對公共政策的研究是帶有相當程度的問題導(dǎo)向性的。然后是政策過程,占17.1%。另一方面,樣本中有3篇文章的標題直接提及“中國轉(zhuǎn)型時期”,不少文章在行文中也提到,可見學(xué)者們對于公共政策的研究正在努力立足于我國國情,以期更好的發(fā)展。

3.5 研究方法

質(zhì)化研究是通過觀察、參與觀察、深度訪談及焦點團體討論等方法來發(fā)現(xiàn)第一手資料,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建研究結(jié)果或理論的研究方法。量化研究是運用統(tǒng)計技術(shù)考察“量”的規(guī)律性,從而把握事物性質(zhì)的研究方法。

如表3所示,既非質(zhì)化研究又非量化研究的非經(jīng)驗研究達到了81.4%。這些論文通常都按照概念界定、提出問題、分析對策這樣的三段式結(jié)構(gòu)來撰寫,研究方法滯后,缺乏創(chuàng)新。

3.6 研究階段

表4反映出,在公共政策研究的論文中,82.9%處于問題描述階段,這說明大部分公共政策研究仍處在研究的初始階段,重復(fù)進行著低水平的研究,缺乏深度的挖掘。

4 結(jié)論與啟示

以上的分析表明,近6年來我國公共政策研究在研究者覆蓋范圍、涉及的研究領(lǐng)域方面取得了一定的進步,但是表面的繁榮無法掩蓋內(nèi)在的危機:理論體系缺乏創(chuàng)新;研究內(nèi)容有待豐富;研究方法亟待改進;研究水平有待提高。反映在上面針對性的統(tǒng)計分析中,表現(xiàn)為:概念化的研究停留在問題描述階段;研究方法滯后單一導(dǎo)致知識的積累性不強;重復(fù)型研究眾多,缺乏影響力;缺乏強有力的資金支持等。

以上種種問題,究其原因,主要有以下幾點:

第一,中國公共政策研究缺乏問題意識。公共政策是一門實踐性很強的學(xué)科,其生命力在于要回答中國政治改革和社會發(fā)展中的現(xiàn)實問題。目前,大量的研究尚停留在對西方國家的公共政策理論進行介紹的層面,還未將研究重心轉(zhuǎn)向中國的現(xiàn)實問題。

第二,中國公共政策研究方法單一滯后。大多數(shù)研究者完全是埋頭做研究,采用的絕大多數(shù)是非經(jīng)驗主義的方法。非經(jīng)驗主義方法也不失為一種方法,但當此研究方法比重過高且流于形式時,對公共政策的研究會局限在基礎(chǔ)理論層面。由于缺乏質(zhì)化研究和量化研究的有機結(jié)合,導(dǎo)致公共政策研究成果結(jié)構(gòu)性失衡,缺乏可操作性。

第三,我國公共政策研究的理論和實踐存在矛盾:從事公共政策研究的專家學(xué)者重理論、輕實踐,大多進行“不出門”的研究;而公共政策的決策者和執(zhí)行者又重視實踐經(jīng)驗、輕視理論的作用。這就造成我國公共政策理論與實踐的嚴重脫節(jié),公共政策研究成果的應(yīng)用率和采納率低。

因此,首先我們要加強對公共政策的理論研究。公共政策研究在我國起步較晚,還未受到足夠的重視,從研究者集中在高校而鮮少有社會組織研究足可以說明這一點。其次,研究者需要改進研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我們需要的不是只停留在概念界定、問題描述階段的重復(fù)研究。一門學(xué)科的發(fā)展和繁榮與其研究方法息息相關(guān),我們需要通過摸索形成自己的研究方法體系。再次,還要重視公共政策學(xué)科建設(shè),加大研究基金的扶持力度,為公共政策研究的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

我們帶著面對問題的勇氣去反思已做的研究,雖然中國公共政策研究在目前的環(huán)境下面臨一些困難和問題,但是政策研究多元化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的發(fā)展進程是大勢所趨,絕不會停止。

參考文獻:

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第4篇

摘要：為實現(xiàn)特定的發(fā)展目標，黨和政府在公共管理活動中有針對性的制定了各種公眾政策。現(xiàn)實國情決定了我國中央與地方政府間關(guān)系存在失調(diào)的現(xiàn)象，而在區(qū)域合作、一體化進程中出現(xiàn)的區(qū)域公共政策沖突越來越成為一種普遍現(xiàn)象,這些區(qū)域矛盾、利益沖突等嚴重影響了區(qū)域合作的深入開展。因此，有必要在正確理解我國區(qū)域公共政策沖突的實質(zhì)以及區(qū)域治理模式特點的前提下，提出合理建議以求消解這些沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域更好的合作與發(fā)展。

關(guān)鍵詞 ：治理理論；區(qū)域公共政策沖突；基本原則；消解路徑

區(qū)域內(nèi)各成員所具備的各自不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)、意識形態(tài)、利益選擇等因素相互作用，共同導(dǎo)致了區(qū)域公共政策沖突的出現(xiàn)，而區(qū)域內(nèi)各成員的利益沖突是政策沖突的實質(zhì)，具體表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)各主體利益的重新調(diào)整和再分配。為消解區(qū)域公共政策沖突，進一步深化區(qū)域合作，首要步驟就是要正確理解我國區(qū)域治理模式——以政府為主導(dǎo)的科層制，在此基礎(chǔ)上認識我國區(qū)域公共政策沖突的實質(zhì)，進而提出有效的消解政策沖突的路徑。

一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關(guān)理論闡述

現(xiàn)有關(guān)于“治理”的各種定義中，由威利·勃蘭特倡導(dǎo)成立的聯(lián)合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權(quán)威性，《我們的全球伙伴關(guān)系》指出：所謂治理是各種公共或私人機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是一個使相互沖突的、不同的利益集團得以協(xié)調(diào)并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。①作為闡釋現(xiàn)代社會區(qū)域內(nèi)政治秩序、結(jié)構(gòu)變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導(dǎo)區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學(xué)界，我國對其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關(guān)者為實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的集體管理。簡單的來說，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運用。分析現(xiàn)今我國區(qū)域治理的實踐可知，政府仍是推動區(qū)域合作的關(guān)鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區(qū)域治理仍是以政府為主導(dǎo)，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)利益沖突的主體，因此我國現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務(wù)的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。

針對區(qū)域公共政策的概念闡釋，學(xué)術(shù)界尚未得出統(tǒng)一明確的結(jié)論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問題、維護與協(xié)調(diào)區(qū)域公共利益的各種政策和措施。而與之相對應(yīng)的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過程中，區(qū)域內(nèi)各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內(nèi)各政策主體出于自身的利益需求而制定、實施不同的公共政策，區(qū)域內(nèi)的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質(zhì)原因。總體看來，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調(diào)整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會導(dǎo)致政策資源浪費，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)由理性研究進而提出消解政策沖突的有效方法。

二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則

以理解我國區(qū)域治理模式基本特點為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關(guān)措施必須遵從的總原則主要有以下幾點：

1.利益共享的原則

區(qū)域內(nèi)各主體制定政策的出發(fā)點就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達到鼓勵各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應(yīng)該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應(yīng)更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關(guān)系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進行激發(fā)，同時，區(qū)域內(nèi)的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強有力的保障。

2.和諧發(fā)展的原則

在區(qū)域內(nèi)的不同地方、不同產(chǎn)業(yè)之間對區(qū)域利益進行合理的再分配，達到利益共享基礎(chǔ)上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。總之，區(qū)域利益的合理分配能夠直接調(diào)動區(qū)域內(nèi)成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。

3.法治秩序的原則

一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對區(qū)域內(nèi)成員的利益行為進行規(guī)范，嚴格依規(guī)定進行相關(guān)的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權(quán)，最終實現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關(guān)的責(zé)任制度，加強內(nèi)外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關(guān)角色，在全員達成一致時，若有違約行為必將嚴懲。此外，完善的內(nèi)外部監(jiān)督有利于區(qū)域內(nèi)各方端正自己的行為，嚴格遵守相關(guān)規(guī)定。

4.運行高效的原則

一是，依據(jù)具體需要，設(shè)置多樣化、靈活的利益協(xié)調(diào)機構(gòu)。既可以是常設(shè)性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，也可以是臨時性的項目小組或?qū)I(yè)委員會；二是，在協(xié)調(diào)過程中，應(yīng)盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹立專設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威、威懾力。三是，應(yīng)及時、準確、客觀的評價利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，并鼓勵、監(jiān)督各方根據(jù)實際情況及時予以修正，而后由專設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)進行驗收。

三、區(qū)域公共政策沖突消解的對策建議

當前中國區(qū)域治理模式是以政府為主導(dǎo)的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區(qū)域治理模式根本特征的基礎(chǔ)上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進措施。

1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機制

解決公共政策沖突的基礎(chǔ)性措施是建立事前控制、事后排除機制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預(yù)防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來避免沖突的發(fā)生。而相應(yīng)的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實際情況而采取的解決措施。

具體而言，可從以下兩個方面著手：一是要加強對政策主體權(quán)限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對政策主體的權(quán)限進行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權(quán)限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國應(yīng)在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權(quán)限范圍，并予以嚴格地監(jiān)督，以此避免越權(quán)、超權(quán)決策。二是加強對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準制度。在區(qū)域內(nèi)成立專門的審查機構(gòu)，避免政出多門，區(qū)域內(nèi)成員所制定的政策必須報經(jīng)統(tǒng)一的機關(guān)批準，確保各級政策間的銜接和統(tǒng)一。同時，下級政府機構(gòu)制定政策須報上級政府機構(gòu)批準，進而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。

健全事后排除機制的方式主要有以下幾點：⑴備案審查。區(qū)域內(nèi)各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時，應(yīng)按總規(guī)定及時將其報送指定的機關(guān)統(tǒng)一備份在案，以便進行進一步的審查、監(jiān)督。⑵利用適用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時，為正確適用法律規(guī)范而應(yīng)當遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等②。⑶裁決機制。當區(qū)域內(nèi)公共政策發(fā)生沖突時，由協(xié)調(diào)委員會或臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)等專設(shè)機構(gòu)進行裁決，明確各方責(zé)任。⑷改變或者撤銷機制。區(qū)域合作發(fā)展組織應(yīng)該明確要求各地區(qū)政府機關(guān)要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對違反制度、規(guī)定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機制③。⑸定期清理機制。區(qū)域內(nèi)各政府機關(guān)應(yīng)定期對域內(nèi)實施的政策進行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進而進行政策整改，清理不合理的、無用的政策。

2.加強公共政策主體能力建設(shè),深入推進大部制改革

一方面，政府機關(guān)人員應(yīng)明確自己的職責(zé)，扮演好自己所承擔(dān)的角色，通過認真的學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟，在正確理解自己的責(zé)任的基礎(chǔ)上，不斷加強學(xué)習(xí)，提高自身的素質(zhì)、修養(yǎng)，進行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內(nèi)各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。

另一方面，深入推進大部制改革，重塑政府角色。我國政府機關(guān)應(yīng)對行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行自上而下的調(diào)整, 科學(xué)設(shè)計行政組織結(jié)構(gòu), 把組織和業(yè)務(wù)及人事制度設(shè)計得使政府部門之間沒有任何重復(fù)、交叉的職能、權(quán)責(zé)④。為進一步推進大部制改革，我國應(yīng)加大對其的宣傳力度，就改革達成全民共識，贏得公眾理解；科學(xué)預(yù)測改革進程中可能遇到的各種問題、障礙，有計劃的采取合理措施進行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運行機制的同時，落實“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府。總之，大部制改革的推進，應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。

3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機制

政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產(chǎn)生的重要原因之一。任何一項政策都很難兼顧多方利益，在其實施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產(chǎn)生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強區(qū)域內(nèi)各成員的內(nèi)部溝通交流，還要不斷加強政策執(zhí)行部門與目標群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體負責(zé)區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責(zé)，使溝通協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、權(quán)威化。二是構(gòu)建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實有效。四是實現(xiàn)溝通手段和技術(shù)的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的政策咨詢協(xié)商機制。通過對區(qū)域內(nèi)各個政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調(diào)不同的利益訴求、政策價值觀和政策主張。如果區(qū)域內(nèi)各成員缺乏關(guān)于政策目的的共同價值觀的同時，在利益關(guān)系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達到合意，從而維持協(xié)商關(guān)系。總的來說，政策協(xié)商機制的構(gòu)建將有利于提高公共政策制定的科學(xué)化。

4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式

針對我國現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級控制來對區(qū)域公共政策沖突進行協(xié)調(diào)，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實現(xiàn)共同追求的目標而努力，這需要從三個方面著手進行變革：

⑴跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的組織創(chuàng)新。作為此機構(gòu)發(fā)揮功能和作用的基礎(chǔ)和載體，組織形式至關(guān)重要。以歐盟為例進行說明，歐盟之所以能在此區(qū)域內(nèi)發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機構(gòu)密不可分。通過構(gòu)建一個完整的歐盟區(qū)域管理權(quán)力體系，歐盟組織實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國當前的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)在組織機構(gòu)設(shè)置上還是過于簡單, 分工不明、責(zé)任不到位等因素都會直接導(dǎo)致區(qū)域合作組織的諸多職能無法履行和發(fā)揮。為此，我國的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、仲裁機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等各個方面進行不斷改進、完善。

⑵跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能完善。在合理設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)組織的基礎(chǔ)上，必須完善其功能，設(shè)置機構(gòu)的目的是使其發(fā)揮應(yīng)有的功能：在協(xié)調(diào)功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況，在整合與提升區(qū)域整體競爭力等方面發(fā)揮作用；在服務(wù)功能上，立足于服務(wù)區(qū)域市場一體化、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。

⑶跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)功能的正常發(fā)揮，離不開網(wǎng)絡(luò)化運轉(zhuǎn)。在對區(qū)域公共事務(wù)的管理上，必須實現(xiàn)多元化的參與主體，以問題的解決為焦點和行動導(dǎo)向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強調(diào)各種主體的跨層級互動、協(xié)商對話、相互信任，實現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡(luò)化。

5.構(gòu)建利益共享與利益補償機制

區(qū)域政策制定主體的目的就是為實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開有關(guān)利益共享與補償制度的構(gòu)建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點：

⑴區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的利益分享與補償。產(chǎn)業(yè)調(diào)整作為區(qū)域圈內(nèi)公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容，直接對地方利益產(chǎn)生影響，同時也會與市場發(fā)生作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的過程中，存在著產(chǎn)業(yè)替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項產(chǎn)業(yè)的淘汰與升級，總將引發(fā)相關(guān)的利益沖突。只有建立了與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的財政稅收制度，形成配套的利益共享和補償制度，才能使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整真正實現(xiàn)⑥。

⑵對區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的主動推動。區(qū)域內(nèi)總利益的維護離不開欠發(fā)達地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內(nèi)各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的根本動力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達地區(qū)，而欠發(fā)達地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機會，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動力。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側(cè)重的實施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財政政策和稅收制度：在財政方面，通過中央政府、上級政府的轉(zhuǎn)移支付、財政專項補貼等方式給予欠發(fā)達地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。

⑶利益共享的有效保障。構(gòu)建區(qū)域內(nèi)保障機制的重要功能就是使復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)行為易理解和可預(yù)見，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當利益相關(guān)者拒不履行協(xié)調(diào)意見，或者履行義務(wù)時違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應(yīng)有承擔(dān)違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。保障機制的有效構(gòu)建將大幅度提高區(qū)域內(nèi)各主體的參與熱情，進而有利于區(qū)域合作的深入開展。

引文注釋

①汪偉全.區(qū)域合作中地方利益沖突的治理模式:比較與啟示[J].政治學(xué)研究,2012（4）：5-21.

②宋麗華.公共政策執(zhí)行中的問題及其對策研究[D].東北師范大學(xué)碩士論文,2006.

③劉曉宇.我國公共政策沖突及其治理研究[D].湖南大學(xué)碩士論文,2008.

④袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學(xué)博士論文,2008.

⑤袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學(xué)博士論文,2008.

第5篇

論文關(guān)鍵詞 法院功能 公共政策 必要規(guī)制

一、法院的公共政策形成功能

隨著社會分工日益細化、理論研究的深入，法院所承載的功能得到了進一步發(fā)展。有學(xué)者在考察法院制度史后提出：“一切法院制度皆具備直接功能和延伸性功能。前者即解決糾紛，后者包括控制功能、權(quán)力制約功能、公共政策的形成功能。”

其中，公共政策的形成功能是指法院通過法律解釋、審理案件等方式參與和影響社會公共事務(wù)的決策。通常，法院的該項功能以兩種方式發(fā)揮，一是消極否定方式，通過宣布一項法律、政策或某一行為無效的方式干預(yù)公共政策；二是積極肯定方式，通過對成文法的解釋、創(chuàng)設(shè)新判例肯定某項公共政策。實踐中，法院運用后者方式形成某項公共政策較為普遍。

伴隨社會的發(fā)展，諸如環(huán)境保護、食品安全、醫(yī)療事故等新型糾紛大量出現(xiàn)，由此引發(fā)的訴訟紛至沓來。法院在處理此類案件時，不僅要考慮個案糾紛的解決，還必須考慮判決的政策性目的和社會影響。判決的結(jié)果實質(zhì)上是對社會資源的重新分配，間接改變了現(xiàn)有利益格局。因此，從這一重角度來看，法院參與“制定”了公共政策。但是，這種政策以相關(guān)判決為載體，受到個案的局限，所以稱之為“形成”公共政策似乎更為合理，也更能突出其漸進、間接的特點。

二、法院公共政策形成功能的基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)

1.司法能動主義

司法能動主義著眼于實質(zhì)正義的維護而非一味恪守形式主義，實際上就是追求法律效果和社會效果的統(tǒng)一。有學(xué)者認為，司法能動主義有三種表現(xiàn)形式，即“技術(shù)性的能動主義”、“法學(xué)的能動主義”、“社會的能動主義”。其中，“社會的能動主義”最能體現(xiàn)法院的公共政策形成功能，它是以達到社會正義為目的的能動主義。 為此，要求司法機關(guān)不能躲藏在法律公正的背后，而是要在關(guān)乎社會重大公共利益的問題出現(xiàn)時積極應(yīng)對。這一觀點與美國學(xué)者克里斯托弗·沃爾夫不謀而合。他認為，能動主義的法官有義務(wù)為各種社會不公提供司法救濟，運用手中的權(quán)力，尤其是運用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權(quán)力去這么做。

當然，司法能動主義不能無條件地擴張，不能僭越司法權(quán)的范圍界限，法官不能完全憑自己的主觀意志斷案，它受制于法律原則和精神。

2.司法經(jīng)驗主義

理性主義與經(jīng)驗主義的爭論一直伴隨人類的發(fā)展。兩種思潮的爭論在法學(xué)領(lǐng)域的反映便是產(chǎn)生了概念法學(xué)派和利益法學(xué)派。

概念法學(xué)派強調(diào)法律的邏輯理性，堅持成文法至上的理念。他們認為設(shè)計出一套結(jié)構(gòu)嚴謹、包羅萬象的規(guī)則體系并非天方夜譚。法官只需簡單套用，無需也不應(yīng)當進行利益衡量和價值判斷。“法官完全可從一個法律體系中邏輯地推出所有法律規(guī)范，從而解決糾紛”。

利益法學(xué)派認為，那種指望制定一個詳盡無遺的法律制度是不符合現(xiàn)實的。因此主張，法律的重心不在于法典如何精致，而在于現(xiàn)實中的運用和實踐。沿著這種思路，他們主張法治應(yīng)當允許并且推崇對法律的目的理解，在適用法律時不能僅以書本上的法律為限，重要的是要認識法律所涉及的利益和目的，在正義的天平上對它們進行衡量，最后達到某種平衡。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)

訴訟存在于一定的社會環(huán)境中，難免會被打上時代的烙印，一系列具有鮮明時代特征的新型訴訟開始出現(xiàn)。這類案件往往牽涉到重大公共利益，裁決結(jié)果會對將來國民行為方式、企業(yè)經(jīng)濟活動、經(jīng)濟發(fā)展方向等產(chǎn)生較大影響。因此，這類訴訟可稱之為“現(xiàn)代型訴訟”，又稱“政策形成訴訟”。

現(xiàn)代型訴訟和傳統(tǒng)訴訟的差別主要表現(xiàn)在三個方面 ：第一，在訴訟主體上，現(xiàn)代型訴訟的糾紛當事人一方，特別是被告方多為具有較大社會影響的公共團體和大型企業(yè)，以致原被告之間力量對比懸殊。第二，在請求救濟的內(nèi)容方面，現(xiàn)代型訴訟的原告常常要求公共團體、企業(yè)及國家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模或采取有效的防范措施，避免損害的出現(xiàn)或擴大，甚至禁止被告再從事有關(guān)活動。第三，作為基礎(chǔ)的糾紛所涉及的利益的差異。傳統(tǒng)訴訟所涉及的利益關(guān)系是以個人利益為中心，影響范圍主要涉及當事人及其周圍與之有關(guān)系的人。而在現(xiàn)代型訴訟中，對立的利害關(guān)系具有公共性和集合性，因此其波及的范圍呈現(xiàn)出廣域化和規(guī)模化的態(tài)勢。

三、域外實踐

（一）美國

美國法院參與公共政策形成的渠道有兩種：一為違憲審查，一為判例。由于法院宣布某項法律合憲與否是通過具體判例實現(xiàn)的，因此兩者具有形式上的一致性。

美國聯(lián)邦最高法院通過對“馬伯里訴麥迪遜”一案的審理，創(chuàng)設(shè)了美國違憲審查的先例。法院有權(quán)通過司法程序?qū)彶榱⒎C關(guān)以及行政機關(guān)制定的各項法律，若認為某項法律與憲法原則相抵觸，即可宣布其無效。“法院通過違憲審查裁決一項法律違憲，就是否決了一項公共政策，而否決一項公共政策也可以看作是創(chuàng)制了一項新的公共政策”。

確立權(quán)威性判例是美國法院參與公共政策形成的最為基本的方式。一方面，法官在具體運用法律條文時必須加以解釋，當然這里的解釋應(yīng)當是在法律框架內(nèi)完成，而解釋法律的過程實際上正是在不同政策之間的抉擇。另一方面，法官在個案判決中確立的法律規(guī)則不僅適用于該案，而且往往作為先例對該法院或下級法院今后審理類似案件具有約束力，這就是美國的“遵循先例”原則。

（二）德國

德國聯(lián)邦專享違憲審查的權(quán)力，可運用司法審查權(quán)對社會問題進行干預(yù)。譬如，該法院在1986年的廣播電視案、1975年人工流產(chǎn)案中作出的判決，奠定了德國廣播電視政策、人工流產(chǎn)政策的未來發(fā)展方向。有學(xué)者就指出：“從數(shù)字上看，德國已宣布違憲的聯(lián)邦和州的法令的數(shù)量已使它被描述為司法能動主義的放肆”。 所以，德國聯(lián)邦在某種程度上可被視為公共政策問題的決策者。

法院通過案件的審理來推動一項公共政策的形成，是其裁判功能的必要延伸。需要強調(diào)的是，法院的公共政策形成功能一般是與個案審理、填補法律空白聯(lián)系在一起的，原則上不能游離于糾紛裁判功能之外。

四、我國法院發(fā)揮公共政策形成功能的路徑選擇

（一）完善司法解釋工作

由于立法理念、立法技術(shù)方面的原因，我國很多法律條文無法落地，只有依靠司法解釋來填補空白。事實上，大量的司法解釋實際上起著法律規(guī)范的作用，這為最高人民法院發(fā)揮公共政策形成功能預(yù)留了空間。

要實現(xiàn)公共政策形成功能，必須完善解釋制定程序：第一，廣泛征詢意見。目前，司法解釋出臺前的征詢對象僅限于各級法院，征詢結(jié)果難免有失偏頗。可效仿立法征求意見的做法，將征詢對象擴大到全社會，確保各方利益表達通道暢通，從而全面揭示利益事實。第二，加強論證評估。在征詢意見的基礎(chǔ)上，多角度論證司法解釋施行后的影響。不拘泥于法律學(xué)科，而是從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等方面進行評估。第三，及時更新細化。新一輪科技革命在全球各地輪番上演，不斷沖擊、顛覆人的倫理觀念，籠統(tǒng)的法律已經(jīng)無法涵蓋、調(diào)整錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系。因而，更具靈活性的司法解釋必須對此作出回應(yīng)，或廢止或更新或具化。

（二）規(guī)范案例指導(dǎo)制度

為確保法院對現(xiàn)代型訴訟中正當利益的確認能夠不至于止步于個案，從而形成公共政策，有必要建立一種類似于判例法的機制。盡管我國不是判例法國家，但一直以來非常重視指導(dǎo)案例。2005年，最高人民法院提出“建立和完善案例指導(dǎo)制度，重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標準、指導(dǎo)下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。” 通過案例指導(dǎo)制度，法院一次又一次地給大量案件打上獨特的司法印記，實質(zhì)上形成一種“積累型”的司法決策體制，法院形成的公共政策得以在法院系統(tǒng)內(nèi)部得到遵循，有利于維護該公共政策的穩(wěn)定性。

筆者認為，可從以下幾個環(huán)節(jié)進一步強化我國案例指導(dǎo)制度：第一，完善案件編選制度。地方各級法院應(yīng)當選取具有代表性的案例逐級報送，由最高人民法院從中篩選出典型案例并定期公布。第二，嚴格限定制發(fā)案例主體。最高人民法院理所當然地成為制發(fā)指導(dǎo)案例的機關(guān)，由其履行該項職責(zé)不僅能夠確保案例的嚴肅性，而且因其所處的政治地位，能夠有效杜絕地方保護主義，從而維護適法統(tǒng)一。第三，提升案例的權(quán)威性。一旦成為指導(dǎo)性案例，各級法院今后在審理相同或類似案件時應(yīng)予以參考，除非有正當理由，否則不得輕易突破。

（三）必要的規(guī)制——對法官自由裁量權(quán)的限制

第6篇

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產(chǎn)力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關(guān)鍵詞】公共政策政策評估標準生產(chǎn)力

公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預(yù)政策的效用”。

以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標準應(yīng)該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時間內(nèi)完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預(yù)期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預(yù)期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。

4.政策的效率標準

經(jīng)濟學(xué)上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應(yīng)政策的程度

由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺灣學(xué)者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標準的綜合與整理，生產(chǎn)力標準的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應(yīng)度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產(chǎn)力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。

其次，生產(chǎn)力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

第7篇

論文摘要：公共政策以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標，因而，公共政策蘊含著倫理的訴求，影響著政策的目標和執(zhí)行。公共政策倫理以追尋公共政策之善為旨歸,尋求政策的正當性與合法性。但在實踐中，存在著政策倫理的失范。通過確定價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，提倡公民對政策過程的參與等理路可以尋找到規(guī)范政策倫理的有效途徑。

公共政策是為“公共”而制定的,是以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標的，因而公共政策蘊含著倫理的訴求。正如羅爾斯在其著名的《正義論》里所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值正像真理思想體系的首要價值一樣。”但在實踐中，政府面臨價值沖突問題，最為凸顯地表現(xiàn)為政策倫理的失范，如公共政策非公共化，公共政策倫理問題等。因此，需要從倫理視角去考量公共政策的合理性，以此為本位作為公共政策設(shè)計的基點。

一、政策倫理的應(yīng)然與實然之逆

——“公共性”的失衡

公共政策是政府“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”，從這一要義出發(fā)，馬克斯•韋伯指出：一個現(xiàn)代的理性國家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某種意義上不僅是純粹的科學(xué)計算過程，也是政策主體的選擇行為,作為公共政策選擇主體的人或由人構(gòu)成的組織為了達到某種目的或為符合某種需求的選擇行為自然要受到價值取向的支配。因此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理。”［1］1目標的倫理性是任何一項公共政策自身都帶有的屬性，因此，公共政策必然進行倫理關(guān)懷的考量，倫理原則直接影響著公共政策的制定及實施。

公共政策的“公共性”是政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，此乃民主政治的應(yīng)有之義,是契約精神的內(nèi)在規(guī)定性。政策公共性“是公共政策形成的邏輯基礎(chǔ),是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元屬性,一般表現(xiàn)為公正性、公平性和公開性三個基本維度,是公共政策問題分析、制定分析、執(zhí)行分析、評估分析的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核”［2］。基于這一思想,公共政策就應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。這自然需要在政策的制定、執(zhí)行、評估等整個過程中，注重對“公共性”倫理要求的堅守。在此基礎(chǔ)上，才有可能實現(xiàn)社會各方利益的表達和公民意識培育，體現(xiàn)公民民利和政府合法性；才有助于實現(xiàn)行政的公共性與公民權(quán)利的契合,確保公共政策的正當性以及對民意的有效回應(yīng)性，進而有效實現(xiàn)社會資源的公平分配。

雖然權(quán)力的公共性決定了政策需體現(xiàn)公共性這一倫理義務(wù)的必然性。“對于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、執(zhí)行、評價等是多種因素交織作用的動態(tài)過程，總是在一定的理性限度和價值取向中制定和執(zhí)行的,理性不可避免的有限性和現(xiàn)代多元價值的沖突性決定了政策整個過程并非會自覺地從公共性的政策倫理要求出發(fā)。或者說，工具理性的盛行和政府自利性和強勢集團的存在，使得公共政策產(chǎn)生了諸多的倫理失范，作為政策價值取向的公共利益在實現(xiàn)過程中總會遭遇種種顯性或隱性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多時候處于目標或理想狀態(tài)而非結(jié)果狀態(tài)，造成在實踐中并非以社會利益最大化為目標，違背公共利益維度的公共政策屢見不鮮。

二、政策倫理失范探微

1.工具理性的強勢和價值理性式微下的倫理失范

與市場機制追求效率的目標不同,公共政策的目標和價值的首選要義更多的是體現(xiàn)在追求社會公平、正義、民主,承擔(dān)社會責(zé)任等方面。公共政策的倫理訴求要求對政策的目標進行合法性追問,以確保每一項政策所要達到目標的公共性。只有經(jīng)過這一種價值的探討,才能避免公共政策異化的危險。

人的理性在哲學(xué)視閾中存在工具理性和價值理性兩個維度，但是，啟蒙運動以來，偏重宣揚工具理性。威爾遜、古德諾等人開創(chuàng)的政治與行政二分原則則進一步確立了政策過程中科學(xué)與價值的分離，使得工具理性在公共政策領(lǐng)域獲得了至上的地位，成為了公共政策最為重要的、甚至是惟一的哲學(xué)基礎(chǔ)。正如羅素所言:“它代表著選擇正確的手段以實現(xiàn)你意欲達到的目的,它與目的選擇無關(guān),不管這種目的是什么。”［4］這種理性的工具化和價值理性的式微對公共政策的影響是顯而易見的，即對公共政策的選擇只做工具理性的考量，每一項政策都是為了某個或某些具體目標而作出的，但是，卻忽略了對任何目標指向的價值意義考量。對工具理性的過分追逐在一定意義上形成了單向度的工具理性，形成了工具理性“一理獨大”,而忽視了價值理性。韋伯將這一現(xiàn)象和趨勢稱為“理性化的吊詭”。這種對工具理性的崇拜無疑是危險的，若缺乏對公共政策的“公正性”倫理追求,政策就有可能陷于拉斯韋爾所擔(dān)心的“專制的政策科學(xué)”危險之中，造成政策目標在價值取向上的偏離。公共政策在價值倫理判斷的缺失，導(dǎo)致公共政策的非公共化,使公共政策偏離了社會利益最大化的基本倫理取向，造成了政策公共性這一本質(zhì)屬性的缺失，形成了公共政策的倫理失范。

2.政府自利性與利益集團影響下的倫理失范

制度經(jīng)濟學(xué)把政治經(jīng)濟化，把政治制度看作一個普遍的市場——政治市場。在此,人們建立起交換性的契約關(guān)系,一切活動都以個人的成本——收益計算為基礎(chǔ)。以此為視角，現(xiàn)代公共政策的形成過程歸根結(jié)底是圍繞著利益展開的，政策主體依據(jù)自身的利益需求,對復(fù)雜的社會利益進行配套調(diào)整。政府的自利性與利益集團的分化存在及其政治活動能力,必然會對公共政策產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致公共政策倫理失范。

按照政府多元權(quán)能論的觀點,政府是擁有權(quán)力的眾多社會組織結(jié)構(gòu)之一，它與其他社會組織一起分享社會管理的種種職能,政府內(nèi)部的各種權(quán)力是由社會不同利益集團“討價還價”的結(jié)果。政策在一定意義上是各種利益集團把本團體的利益訴求反映到政策系統(tǒng)中,由政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)整合的過程。正如安德森指出，在所有國家，利益團體都履行著利益表達的功能，即它們表達了對政策行為的要求和提供了可供選擇的政策方案;它們就政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，尤其是技術(shù)方面的事務(wù)，向政府決策者提供眾多的信息。當它們從事上述活動時，有助于公共政策的合理化。但按照公共選擇理論，個人利益從未在公共生活中消失，組成政府的個體也是一個理性的“經(jīng)濟人”，也會追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•繆勒指出：“毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益團體有著不同的價值傾向和利益追求，它們所要求的公共政策必然是盡可能最大化地實現(xiàn)和維護本團體的利益,使政策符合它們的利益要求，因而它們對政策的需求經(jīng)常出現(xiàn)不同。公共政策一般會對社會的各個利益集團產(chǎn)生影響，利益集團也會利用各種手段和途徑影響政策的制定與執(zhí)行，而強勢集團在這個過程中更是占據(jù)優(yōu)勢。在和政府的自利性結(jié)合中，政策主體作為理性經(jīng)濟人在政策活動中存在著自身和外在利益的誘惑,進行著成本和收益的比較,這種主觀價值傾向性使得主體的“價值中立”原則難以實現(xiàn)，就有導(dǎo)致租金的存在和尋租的可能，特別是政策主體在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當?shù)臋?quán)力約束機制下。于是，當經(jīng)濟理性人的需求超過公共道德理性人時，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策淪為某些利益集團和缺乏公德的公務(wù)員謀求特殊利益的工具，出現(xiàn)了公共政策倫理失范。

三、走出政策倫理失范的理路

1.價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一

每一項政策都是有的放矢，總是為了解決某個或某些具體問題或為實現(xiàn)某種目標而作出。為了實現(xiàn)政策的效用，手段的科學(xué)選擇，即從工具理性上進行把握是必要的。但是，任何目標本身的設(shè)定就帶有價值性，需要從價值理性的意義上加以衡量。在公共政策的實踐中,存在著過分強調(diào)工具理性主義而忽視價值取向的傾向，這使得公共政策可能偏離公共性的維度。正如喬治•弗雷德里克森所說：“長期以來，效率和經(jīng)濟是美國公共行政理論的兩個支柱。把效率和經(jīng)濟作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中導(dǎo)入價值理性勢在必行。“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸無論何時都是首要的。”［7］畢竟“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私，因而也就是出自人的天性。這一點也就證明了公意若要真正成為公意，就應(yīng)該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣地是公意”［8］。因此，只有在政策過程中重視價值理性，弘揚公共政策的價值理念與公共精神，強調(diào)政策活動的倫理考量，實行對政策目標的倫理追問，才能有效保障公共政策的倫理性和公共性。當然，我們所強調(diào)的是工具理性與價值理性在政策過程中的和諧統(tǒng)一，而不是偏頗任一方。正如陳振明教授所說的:一方面,如果公共政策缺乏效率效應(yīng),則政府就不能對社會進行有效的管理,社會將陷入無序狀態(tài),導(dǎo)致資源的巨大浪費,人民生活更加貧困,從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。相反,經(jīng)濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現(xiàn)。因此,經(jīng)濟效率是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一,是公共政策選擇的邏輯起點。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以防止公共政策行為的專橫,維護公眾和政府的良好關(guān)系,博得公眾的信任、支持和配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效率。

2.重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)

政策主體在政策活動中居于重要位置，是一切政策倫理責(zé)任與義務(wù)的最終承擔(dān)者和踐履者。在社會日益多元的時代，受到不同利益訴求和多元倫理價值觀的影響，政策主體的思想很容易發(fā)生傾斜和搖擺，影響到政策的公共性，正是從此意義上彰顯了政策主體倫理素質(zhì)的重要性。庫珀指出:“當行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時,他們使自己具有了‘倫理身份’,這種倫理身份認同形成了他們的道德品性。”［9］但政策主體是一個復(fù)合角色體，同時扮演著包括公共人和個體經(jīng)濟人的角色,如果政策主體對自身角色定位搖擺，就容易產(chǎn)生角色沖突。畢竟這兩種角色定位,是基于不同的理論推斷的，具有截然不同的角色認識和期待,在公共政策過程中可能產(chǎn)生矛盾。因此，必須注重公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，而且這也關(guān)系到政策的認同度。“具有良好品質(zhì)的政策主體往往會成為其他人尊敬、追隨的對象,……其人品的優(yōu)劣不僅會影響公眾對他們的認可,并以此為依據(jù)對他們所依附的政治系統(tǒng)和所制定的政策投以不同程度的認同感,而且也會導(dǎo)致他們對所掌握的公共權(quán)力做出截然不同的安排。”［10］需要確立一套促使公務(wù)員對其角色進行合理定位的行政倫理規(guī)范體系；提出符合時代精神又不失導(dǎo)向意義的價值追求；既允許政策主體對合法正當經(jīng)濟利益的追求，又要具備較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。

3.公民參與:規(guī)范政策倫理的有效途徑

公共政策注重對社會價值的分配，這就要求在政策活動中，需要尊重民意，廣泛聽取民眾的要求。“不論是在問題的確立上，問題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來參與。”［11］公民政策參與也是一條監(jiān)督政府行為,規(guī)范政府政策活動“公共性”取向的有效途徑。“使那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求。”［12］

第一,公民參與能有效實現(xiàn)政策目標的公共性。“作為公共政策過程的參與主體,公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性,而這對于公共決策質(zhì)量的提高無疑具有相當重要的作用。”［13］充分的公民參與政策制定是收集和傳達真實政策信息的有效途徑和充分利用公眾智力資源的有力渠道。政府在政策制定過程中應(yīng)主動地通過公民對話吸納政策建議,確保政策的科學(xué)性。這有利于公民的意愿和利益要求通過多種途徑轉(zhuǎn)化為政策問題,使之進入政策議程，并以協(xié)商的方式最大限度地增強政策的規(guī)范性,制定出反映民意的政策，從而保障目標的公共性。而且公民參與可以有效消除或降低政府的有限性問題,通過民眾與政府之間的合作、交流、協(xié)商等,形成政策制定中的互動網(wǎng)絡(luò),有效提高政策的質(zhì)量,有效實現(xiàn)政策目標的公共性。

第二,公民參與能有效實現(xiàn)對政策執(zhí)行的監(jiān)督。即使是政策制定實現(xiàn)了目標的公共性，在政策執(zhí)行過程中也有可能出現(xiàn)偏差。因為執(zhí)行主體也具有經(jīng)濟人的特征，會表現(xiàn)出自利性,可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失范即公共性的偏離，為此，需要對政策執(zhí)行進行監(jiān)督。而且由于公民是政策的直接作用對象,對政策執(zhí)行的感受最為直接，所受到影響最為顯著，因此，容易調(diào)動公民政策執(zhí)行進行監(jiān)督的積極性。即使出于自利,也會促使公眾參與到政策執(zhí)行中來，有利于防止和糾正政策執(zhí)行中的偏差，保障政策在具體的動態(tài)過程中對公共性的堅守。

參考文獻：

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［3］Anderson.PublicPolicy-making:AnIntroduction,FifthEdition［M］.Boston:Hough2tonMifflinCompany,2003：135.

［4］羅素.倫理學(xué)與政治學(xué)中的人類社會［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社,1992：25.

［5］繆勒.公共選擇理論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社,1999：303.

［6］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：88.

［7］張康之．公共政策過程中科學(xué)與價值統(tǒng)合［J］．江蘇社會科學(xué)，2001（6）.

［8］盧梭.社會契約論［M］.北京:商務(wù)印書館,1996：42-43.

［9］庫珀.行政倫理學(xué):實行行政責(zé)任的途徑［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001：7.

［10］吳永生.論公共政策主體的合法性［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報,2004(1).

［11］彼得斯.政府未來的治理模式［M］.中國人民大學(xué)出版社，2001：68.

第8篇

本文從公共政策管理的視角，運用學(xué)科前沿理論，在綜合分析、評判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強調(diào)公共政策管理的作用及其體系設(shè)計。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢，以及堅持公共性的政策目標和價值取向，它對暫時處于相對弱勢地位的政策對象第三部門承擔(dān)著管理的職責(zé)和義務(wù);第三，政府對第三部門的管理應(yīng)符合現(xiàn)實需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運作機制和制度環(huán)境等方面進一步開拓。

關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動機與研究價值

現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉(zhuǎn)型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內(nèi)容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現(xiàn)代化的進程。

同時，處在社會轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關(guān)注點。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對社會轉(zhuǎn)型負有更多的責(zé)任。“一個好的和負責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動地調(diào)整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型。”’

但是事實上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現(xiàn)社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構(gòu)建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實意義的課題。

同時，政府仍然擔(dān)負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉(zhuǎn)換來促進第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。

因此，本文之所以選用“第三部門”的稱法，一方面也是沿用部分學(xué)者的見地，另一方面是因為本文認為單獨用“志愿性”、“非營利性”、“民間性”等來指稱這一類部門，都是不太精確的，正如奧斯本所說:“我們沒有更好的名字，只好稱它們是‘第三部門’。”‘

第9篇

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