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第1篇

1 種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十條第一款第一項規(guī)定:從事產(chǎn)品質(zhì)量檢驗、認(rèn)證的社會中介機構(gòu)必須依法設(shè)立。

《種子法》第四十四條第一款規(guī)定:農(nóng)業(yè)行政主管部門可委托種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)對種子質(zhì)量進行檢驗。

2 法律法規(guī)對種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)資格的要求

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十九條規(guī)定:產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)必須具備相應(yīng)的檢測條件和能力,經(jīng)省級以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門或者其授權(quán)的部門考核合格后,方可承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量檢測工作。

《種子法》第四十四條第二款規(guī)定:承擔(dān)種子質(zhì)量檢驗的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的檢測條件和能力,并經(jīng)省人民政府有關(guān)主管部門考核合格。

《計量法》第二十二條規(guī)定:為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu),必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。

按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《種子法》、《計量法》的規(guī)定,種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)要開展種子質(zhì)量檢驗工作,除具備相應(yīng)檢測條件和能力外,必須經(jīng)省級以上人民政府有關(guān)主管部門的考核認(rèn)定和質(zhì)量認(rèn)證,合格后方可開展檢測工作。

3 法律法規(guī)對種子質(zhì)量檢驗人員的資格要求

《種子法》第四十五條規(guī)定:種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備種子檢驗員。種子檢驗員應(yīng)當(dāng)具備以下條件:(一)具有相關(guān)專業(yè)中專以上文化水平;(二)從事種子檢驗技術(shù)工作三年以上;(三)經(jīng)省級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門考核合格。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第二條規(guī)定:本辦法所稱種子檢驗員是指《種子法》第四十四條和第四十五條規(guī)定的種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)中從事種子質(zhì)量檢驗工作的人員。

由以上法律法規(guī)可以看出:經(jīng)過省級以上人民政府有關(guān)部門考核合格的種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)中,從事農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗工作的人員,即為種子檢驗員。

4 法律法規(guī)對種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)及其工作人員質(zhì)量要求

《種子法》第六十八條規(guī)定:種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)出具虛假檢驗證明的,與種子生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)連帶責(zé)任;并依法追究種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)及其有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第十五條規(guī)定:種子檢驗員從事種子質(zhì)量檢驗技術(shù)工作,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn),遵守檢驗機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定,提供準(zhǔn)確、清晰、明確、客觀的檢驗數(shù)據(jù)。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第十九條規(guī)定:在檢驗工作中成績突出的種子檢驗員,考核管理機關(guān)可以給予表彰獎勵。種子檢驗員出具虛假數(shù)據(jù)或結(jié)果的,依法給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重的,由考核管理機構(gòu)取消種子檢驗員資格,收回種子檢驗員證。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第二十四條規(guī)定:檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)作物種子檢驗規(guī)程》進行檢測,保證檢驗工作科學(xué)、公正、準(zhǔn)確。

第2篇

【關(guān)鍵詞】 高血壓；植物神經(jīng)功能；動態(tài)血壓；心率變異性

Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China

【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.

【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation

心率變異性（HRV）是反映心臟自主神經(jīng)功能的重要指標(biāo)，自主神經(jīng)功能正常對維持適當(dāng)?shù)难獕壕哂兄匾囊饬x。為了解高血壓病患者自主神經(jīng)功能及血壓的變化規(guī)律，為臨床治療提供理論依據(jù)，我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者進行同步檢測，并對兩組患者各參數(shù)進行對照分析。現(xiàn)報告如下。

1 資料與方法

1．1 對象 選擇符合WHO 1999年診斷標(biāo)準(zhǔn)的原發(fā)性高血壓患者（觀察組）110例作為研究對象，年齡40～76歲，平均年齡（56．6±4．04）歲；其中男72例，女38例。另選110例血壓正常者作對照（對照組），年齡43～76歲，平均年齡（55．8±5．32）歲；其中男75例，女35例。兩組年齡、性別相比差異無統(tǒng)計學(xué)意義。經(jīng)詢問病史、體檢、UCG、ECG及實驗室檢查排除繼發(fā)性高血壓、風(fēng)心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心電圖為竇性心律并除外束支阻滯、Ⅱ度以上房室傳導(dǎo)阻滯、病態(tài)竇房結(jié)綜合征患者。所有患者均未用影響HRV的藥物。

1．2 方法 ①動態(tài)血壓測定：采用美國Spacelab 90207無創(chuàng)性動態(tài)血壓監(jiān)測儀，受試者處于日常生活狀態(tài)下，測壓間隔時間白天（6：00～22：00）15 min，夜間（22：00～6：00）30 min，如果24 h內(nèi)有效的監(jiān)測次數(shù)少于應(yīng)獲得次數(shù)的80%的患者，則隔日重測。有效血壓讀數(shù)標(biāo)準(zhǔn)：收縮壓70～260 mm Hg，舒張壓40～150 mm Hg。統(tǒng)計指標(biāo)包括：24 h平均收縮壓、舒張壓；白天平均收縮壓、舒張壓；夜間平均收縮壓、舒張壓；夜間收縮壓、舒張壓下降率。②HRV測定：采用美國Centery 3000 Holter 分析系統(tǒng)，所有患者均行3導(dǎo)聯(lián)（CMV5、V1、CMF）動態(tài)心電圖檢查，各種心律失常及ST-T改變均經(jīng)過人工校正，剔除非竇性心搏。統(tǒng)計指標(biāo)有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜間SDNN、LF、HF、LF/HF等。

1．3 統(tǒng)計學(xué)方法 所有資料數(shù)據(jù)均輸入計算機，用Microsoft Excel進行處理，計量資料用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)（x±s）表示，采用t檢驗。

2 結(jié)果

2．1 兩組動態(tài)血壓比較 見表1。

2．2 兩組HRV比較 見表2。

2．3 高血壓組HRV晝夜比較 見表3。

2．4 正常組HRV晝夜比較 見表4。

3 討論

自主神經(jīng)功能紊亂和交感神經(jīng)活性增加在原發(fā)性高血壓的發(fā)病機制中起著重要作用，心率變異性分析是評價交感-副交感神經(jīng)系統(tǒng)功能及其平衡狀態(tài)的重要指標(biāo)。我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者分別進行同步檢測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：觀察組動態(tài)血壓各參數(shù)均明顯高于對照組（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率變異中各種頻率成分的SDNN明顯低于對照組（P＜0．01），主要反映迷走神經(jīng)張力的HF低于對照組（P＜0．05），主要反映交感神經(jīng)活性的LF高于對照組（P＜0．05），反映交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)平衡狀態(tài)的LF/HF比值高于對照組（P＜0．05）。表明高血壓病患者交感-迷走神經(jīng)功能不均衡下降，而交感神經(jīng)相對興奮。本組資料中，同步檢測的動態(tài)血壓結(jié)果也顯示：觀察組心率明顯高于對照組（P＜0．05～0．01），進一步證明上述結(jié)論。

自主神經(jīng)功能與血壓波動有著密切的關(guān)系。正常人24 h動態(tài)血壓曲線呈“雙峰雙谷”的長柄勺形，晝夜血壓有一定節(jié)律，即夜間血壓較白晝血壓下降，下降率＞10%。動態(tài)血壓的這種晝夜節(jié)律變化主要受交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)的平衡機制影響，高血壓病患者自主神經(jīng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)平衡失調(diào)，交感神經(jīng)活動增加，從而導(dǎo)致血壓的正常晝夜節(jié)律消失。本資料結(jié)果顯示：觀察組夜間血壓下降率減低，與對照組比較，有顯著性差異（P＜0．05）。其心率變異性指標(biāo)中，除SDNN白晝較夜間增高外，其他指標(biāo)無明顯差異。而對照組HRV各指標(biāo)則與動態(tài)血壓晝夜節(jié)律呈現(xiàn)出良好的相關(guān)性變化。

Singh等[1]對119例男性和125例女性患者隨訪4年后發(fā)病的高血壓病患者，對與高血壓有關(guān)因素進行多因素分析發(fā)現(xiàn)HRV低頻與高血壓的發(fā)生密切相關(guān)，在高血壓的早期甚至還沒有發(fā)生高血壓時就已經(jīng)存在，低頻可能參與了原發(fā)性高血壓的始動因素。陳寶仙等[2]對113例原發(fā)性高血壓病患者進行48 h動態(tài)心電圖監(jiān)測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD與無癥狀性心肌缺血密切相關(guān)。彭應(yīng)心等[3]在對70例高血壓病男性患者的HRV與高血壓左室重構(gòu)關(guān)系研究中發(fā)現(xiàn)交感與副交感神經(jīng)的雙重?fù)p害參與了高血壓的左室重構(gòu)機制，且其損害程度可能伴隨左室重構(gòu)過程的進行而加重。本組資料及相關(guān)的研究結(jié)果均表明高血壓病患者交感、迷走神經(jīng)功能雙重受損，表現(xiàn)為HRV減低和晝夜節(jié)律消失。提示臨床在治療上除積極降壓外，還應(yīng)考慮自主神經(jīng)功能的受損情況，給予相應(yīng)的處理，才能收到較好的療效。

參考文獻

1 Singh JP．Reducted heart rate variability and new-onset hypertension：insingts into pathogenesis of hypertension．Hypertension,1998,32:293．

第3篇

按照市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，一方面把政府“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去，另一方面把應(yīng)該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，促進了政府職能從微觀經(jīng)濟事務(wù)管理回到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。

改革中的問題

雖然，當(dāng)前公共資源配置市場化改革雖然取得了一定成效，但由于起步較晚，仍存在著一些急需解決的問題。主要表現(xiàn)在：

（一）法律制度還不夠健全。一是不全。建筑工程、土地類資源由于國家重視，市場化配置推行較早，相關(guān)法律法規(guī)比較健全，相對比較完善。但其它推行市場化配置較晚的，如森林資源、中介資源、服務(wù)資源等相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度相當(dāng)缺乏，造成了部門與部門之間、項目與項目之間、領(lǐng)域與領(lǐng)域之間推行不平衡。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等均未明確規(guī)定資源必須以招投標(biāo)、拍賣、掛牌等程序?qū)崿F(xiàn)配置；二是不細(xì)。當(dāng)前，盡管出臺了一系列法律法規(guī)和政策規(guī)定，但與之配套的一些實施辦法和細(xì)則較少。有的制度彈性大，不夠規(guī)范、全面和系統(tǒng)，一般性要求規(guī)定多、強制性的處理規(guī)定少，面上要求規(guī)定多、可操作性規(guī)定少，因而執(zhí)行中難以避免隨機性、盲目性和不穩(wěn)定性。三是不嚴(yán)。有的不照章辦事，有利的就執(zhí)行，沒利的就不執(zhí)行，失之于寬，失之于軟。

（二）管理體制還不夠合理。從管理體制上看，目前一些公共資源分散在多個部門管理，缺乏統(tǒng)一的資源管理機構(gòu)，管理難以形成合力，比如公有房產(chǎn)資源，除國土房產(chǎn)部門、建設(shè)部門、機關(guān)事務(wù)管理部門各自手中集中了一批房產(chǎn)外，還有10多家行政部門擁有自管房產(chǎn)，給規(guī)范管理造成困難；還有一些公共資源管理部門不明確、職責(zé)不清，無法形成統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處置的管理體系，比如公共停車場，有的是地方政府直接管理，有的是下放給街道管理，還有的是企業(yè)管理，由于主體不一，很難實行統(tǒng)一招、拍、掛。從管理職責(zé)上看，政府內(nèi)部機構(gòu)重疊、職能交叉、職責(zé)不清等問題突出，以致在對市場的監(jiān)管中出現(xiàn)部門封鎖、條塊分割、多頭管理、權(quán)責(zé)脫節(jié)以及有利相爭無利相推或重審批輕監(jiān)管等現(xiàn)象；從服務(wù)功能上看，公共資源市場化配置的交易平臺和信息化管理等硬件設(shè)施還不健全。由于體制機制上的不健全，造成政府對公共資源市場化配置仍存在越位、錯位、缺位的問題。

（三）監(jiān)管機制還不夠完善。一是對資源收益的監(jiān)管機制不健全，造成“資源部門化”。有很多行政事業(yè)性資產(chǎn)不僅“單位所有”，而且沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記及評估定價，甚至部分行政事業(yè)性資產(chǎn)長期體外循環(huán)，造成政府無法真正掌控資源的底數(shù)。一些單位房產(chǎn)、設(shè)備等國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、租賃、經(jīng)營等收入不按規(guī)定實行“收支兩條線”，而是“自收自用、多收多用”，出現(xiàn)“公共資源部門化，部門資源福利化”的問題。二是對資源評估等中介機構(gòu)的監(jiān)管機制不健全，影響了配置過程的規(guī)范性。有的通過行賄、送回扣等不正當(dāng)手段拉業(yè)務(wù)；有的違規(guī)操作，搞低價評估等，造成國有資產(chǎn)流失。三是對運行機制的監(jiān)管不健全，存在“偽市場化”現(xiàn)象。

職能轉(zhuǎn)變與制度健全

必須通過加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府在公共資源配置市場化改革中由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為改革的深入推進創(chuàng)造良好環(huán)境。一是弱化政府的微觀經(jīng)濟管理職能。要最大限度地將由政府承擔(dān)的企業(yè)項目投資、資源配置等職能轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)政府與企業(yè)、市場、社會的合理分工，做到企業(yè)能自主經(jīng)營的，政府不干預(yù)；市場能自主調(diào)節(jié)的，政府不包攬；社會能自主辦理的，政府不插手，以弱化政府直接干預(yù)市場這只“看得見的手”，強化市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，依靠市場價格機制，促進資源合理流動，最大限度地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。二是強化政府宏觀調(diào)控和服務(wù)市場職能。政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟管理活動的職能弱化后，為防止資源配置“市場失靈”，要強化政策制定、市場建設(shè)、宏觀調(diào)控和社會管理。加強政府自身建設(shè)，全面推進政務(wù)公開，強化電子政務(wù)建設(shè)，推進公共服務(wù)信息化，提高行政效能；加強資源配置市場建設(shè)，健全統(tǒng)一的交易平臺、交易規(guī)則、信息披露管理，強化對市場的監(jiān)管，杜絕場外交易；培育和扶持會計、律師和資產(chǎn)評估事務(wù)所等經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)，引導(dǎo)中介機構(gòu)規(guī)范提供資源配置市場化服務(wù)等，以規(guī)范市場主體行為，凈化資源配置的市場環(huán)境。三是整合行政管理機構(gòu)和職能。要以公共資源配置市場化改革為契機，進一步取消與改革不相適應(yīng)的行政審批事項，規(guī)范保留的行政審批事項。要建立統(tǒng)一的資源管理機構(gòu)，嚴(yán)格實行國有資產(chǎn)性資源管理“國家所有，分級管理”，確保政府對國有資產(chǎn)性資源的所有權(quán)。要加強對資源配置收益的管理，建立資源評估和收益收繳制度，確保資源收益的唯一受益人是政府。要嚴(yán)格執(zhí)行資源評估和收益制度，確保正確估價、足額上繳，杜絕國有資產(chǎn)流失和資源部門化、部門福利化等現(xiàn)象發(fā)生。

制度是否健全和完善是資源配置市場化是否成熟和規(guī)范的重要表現(xiàn)。要把制度建設(shè)貫穿于資源配置市場化的各個環(huán)節(jié)，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。對各類資源配置市場化，沒有制度的要及時建立，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細(xì)化的要盡快制定實施細(xì)則，需要制定配套制度的要抓緊制定，做到制度建設(shè)進程與市場化進程相適應(yīng)。要切實提高制度建設(shè)的質(zhì)量，盡可能細(xì)化、量化、具體化，增強針對性、實效性和可操作性。一是健全信息公開制度。加快建立和完善信息披露和社會聽證制，對需由行政配置的資源，必須先公布信息，必要的可組織社會聽證，增強決策透明度，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。要建立資源登記、公開機制。要求資源掌控部門對所掌握的資源及時登記、定期公開，公開內(nèi)容應(yīng)包括現(xiàn)有資源的擁有情況、配置情況等，讓社會公眾能知情，讓監(jiān)管部門明家底，更有效地實施監(jiān)管；嚴(yán)格執(zhí)行出讓信息公開制，對由市場配置的資源，有關(guān)部門必須按照要求，將資源出讓的相關(guān)信息，通過各種形式，廣泛、及時、準(zhǔn)確、規(guī)范地向社會公開，最大限度吸引競爭，接受社會監(jiān)督，切實保障群眾享有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是健全市場競爭機制。凡是應(yīng)采取公開招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓的，必須毫不動搖地實行公開競價、公平競爭，決不允許私下協(xié)議出讓。對相關(guān)的評估、規(guī)劃、審驗、設(shè)計、、監(jiān)理等中介性機構(gòu)，也必須以市場競爭的方式產(chǎn)生。三是健全招投標(biāo)管理機制。真正實現(xiàn)行業(yè)主管部門與招投標(biāo)操作單位管辦分離，防止“裁判員”、“運動員”集于一身。健全標(biāo)后跟蹤監(jiān)管制度，建立科學(xué)的標(biāo)后質(zhì)量考評體系，保證招標(biāo)質(zhì)量。

強化監(jiān)督

將資源配置工作納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強和改進黨內(nèi)和行政監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，認(rèn)真遵循黨委和政府的議事規(guī)則和決策程序，防止個人或少數(shù)人擅自決定資源的配置；建立資源配置責(zé)任制，明確各部門分工和職責(zé)，加強自上而下的監(jiān)督；加強人大、政協(xié)、派、社會和輿論監(jiān)督，建立全方位的資源配置監(jiān)督體系。

第4篇

第一條為維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán),正確實施采礦權(quán)有償使用制度,進一步培育和規(guī)范采礦權(quán)市場,根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《省礦產(chǎn)資源管理條例》、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定本辦法。

第二條采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌活動，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

第三條本辦法所稱采礦權(quán)有償出讓，是指國土資源部門以招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式向申請人有償授予采礦權(quán)的行為。

其中，采礦權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓由縣國土資源局委托縣公共資源交易中心組織實施。

第四條本辦法所稱采礦權(quán)招標(biāo)，是指縣公共資源交易中心招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑?biāo)人參加投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定采礦權(quán)中標(biāo)人的活動。

本辦法所稱采礦權(quán)拍賣，是指縣公共資源交易中心拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定采礦權(quán)競得人的活動。

本辦法所稱采礦權(quán)掛牌，是指縣公共資源交易中心掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定采礦權(quán)競得人的活動。

本辦法所稱協(xié)議出讓，是指法律法規(guī)另有規(guī)定以及國土資源行政主管部門規(guī)定因特殊情形不適于以招標(biāo)拍賣掛牌方式授予的，經(jīng)上級國土資源行政主管部門同意，縣政府批準(zhǔn)，可以協(xié)議方式出讓。

第二章采礦權(quán)出讓的條件和方式

第五條采礦權(quán)出讓應(yīng)具備以下條件：

（一）符合《縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃》要求；

（二）符合安全生產(chǎn)、水土保持、環(huán)境保護等有關(guān)規(guī)定；

（三）有經(jīng)評審?fù)ㄟ^的地質(zhì)（調(diào)查）報告；

（四）具有與礦產(chǎn)資源儲量相適應(yīng)的開發(fā)利用方案；

（五）擬出讓礦區(qū)范圍內(nèi)政策處理到位，無土地、山林、墳?zāi)埂⒌缆返葼幾h糾紛；

（六）采礦權(quán)設(shè)立經(jīng)上級國土資源行政主管部門批準(zhǔn)。

第六條對符合擬設(shè)立采礦權(quán)條件的，縣國土資源局應(yīng)會同縣安監(jiān)、林業(yè)、公安、水利、環(huán)保等部門進行聯(lián)合踏勘，預(yù)先征求相關(guān)部門意見，以保證有償出讓順利實施。

第三章采礦權(quán)出讓的實施

第一節(jié)一般規(guī)定

第七條以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)的，縣國土資源局應(yīng)當(dāng)編制包括礦區(qū)位置、有效期限、礦種、儲量、出讓方式和采礦權(quán)價款等內(nèi)容的招標(biāo)拍賣掛牌方案，報縣人民政府審定。

第八條縣國土資源局應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌方案，會同縣公共資源交易中心編制招標(biāo)拍賣掛牌文件。

招標(biāo)拍賣掛牌文件，應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)拍賣掛牌公告、標(biāo)書、競買申請書、報價單、礦產(chǎn)地的地質(zhì)報告、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護要求、成交確認(rèn)書等。

第九條招標(biāo)拍賣掛牌公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國土資源行政主管部門的名稱和地址；

（二）出讓采礦權(quán)的礦種、位置、儲量、出讓年限、生產(chǎn)規(guī)模、礦區(qū)范圍面積；

（三）擬招標(biāo)拍賣掛牌的開采礦區(qū)的基本情況；

（四）投標(biāo)人、競買人的資格要求及申請取得投標(biāo)、競買資格的辦法；

（五）獲取招標(biāo)拍賣掛牌文件的辦法；

（六）招標(biāo)拍賣掛牌的時間、地點；

（七）投標(biāo)或者競價方式；

（八）確定中標(biāo)人或者競得人的標(biāo)準(zhǔn)和方法；

（九）投標(biāo)、競買保證金及其繳納方式和處置方式；

（十）其他需要公告的事項。

第十條采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌設(shè)有標(biāo)底、底價的，在招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束之前，招標(biāo)標(biāo)底、拍賣掛牌底價必須保密，且不得變更。

第十一條采礦權(quán)出讓價款，由縣國土資源局委托有資質(zhì)評估機構(gòu)評估，省國土資源廳備案，并根據(jù)評估結(jié)果和國家產(chǎn)業(yè)政策等綜合因素集體決策，擬定采礦權(quán)出讓方案上報縣政府審定。

第十二條招拍掛出讓礦區(qū)所涉及的山林、青苗、墳?zāi)埂⒌缆泛鸵栏接谔降V權(quán)采礦權(quán)的固定資產(chǎn)及其地上附著物等一系列政策處理，由礦產(chǎn)資源所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會具體負(fù)責(zé)政策處理，縣國土資源局予以配合，并簽訂相關(guān)協(xié)議。

第十三條因國家建設(shè)或社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，需在出讓范圍內(nèi)進行工程建設(shè)的。建設(shè)單位必須向縣國土資源局提出申請，經(jīng)采礦權(quán)人協(xié)商后，報縣政府同意并報上級國土資源行政主管部門批準(zhǔn)，可以變更礦區(qū)范圍或提前收回采礦權(quán)，但應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補償。

第十四條委托縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)依規(guī)定對投標(biāo)申請人、競買申請人進行資格審查。對符合投標(biāo)、競買條件的，應(yīng)當(dāng)通知投標(biāo)人、競買人參加招標(biāo)拍賣掛牌活動以及繳納投標(biāo)、競買保證金的金額、時間和地點。

第十五條投標(biāo)人、競買人應(yīng)按規(guī)定繳納保證金后，方可參加采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌活動。逾期未繳納的，視為放棄。

第十六條以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)的，競買保證金按出讓起始價的30%繳納。競價幅度按出讓起始價的1.5%-2%遞增。

第十七條以招標(biāo)拍賣掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌情況與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書。中標(biāo)人、競得人逾期不簽訂的，中標(biāo)、競得結(jié)果無效，所繳納的投標(biāo)、競買保證金不予退還。

成交確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國土資源行政主管部門和中標(biāo)人、競得人的名稱、地址；

（二）成交時間、地點；

（三）中標(biāo)、競得的礦區(qū)的基本情況；

（四）采礦權(quán)價款；

（五）采礦權(quán)價款的繳納時間、方式；

（六）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護要求；

（七）辦理登記時間；

（八）國土資源行政主管部門和中標(biāo)人、競得人約定的其他事項。

成交確認(rèn)書具有合同效力。

第十八條縣國土資源局應(yīng)在頒發(fā)許可證前，按《采礦權(quán)有償出讓合同》約定，一次性收取采礦權(quán)出讓價款。

采礦權(quán)出讓價款在扣除地質(zhì)勘查、評估及委托拍賣的中介費用、公告費用、場地租用及招標(biāo)拍賣掛牌會議費用后，按規(guī)定比例上交省財政外，其余由縣政府安排，專項用于地質(zhì)礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)資源保護與合理利用、礦山生態(tài)環(huán)境治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等有關(guān)工作。

第十九條中標(biāo)人、競得人繳納的投標(biāo)、競買保證金，可以抵作出讓價款。其他投標(biāo)人、競買人繳納的投標(biāo)、競買保證金，縣公共資源交易中心須在招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)予以退還，投標(biāo)、競買保證金，不計利息。

第二十條招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束后，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)在10個工作日內(nèi)將中標(biāo)、競得結(jié)果在指定的場所、媒介公布。

第二十一條招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束后，采礦權(quán)中標(biāo)人、競得人應(yīng)在成交確認(rèn)書約定的時間內(nèi)，與縣國土資源局簽訂《采礦權(quán)有償出讓合同》。并持礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、水土保持方案、環(huán)境影響評估報告、工商營業(yè)執(zhí)照等資料，到縣國土資源局辦理采礦權(quán)登記手續(xù)，按規(guī)定繳納礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金和繳納資源補償費。

第二十二條中標(biāo)人、競得人提供虛假文件隱瞞事實、惡意串通、向縣公共資源交易中心行賄或者采取其他非法手段中標(biāo)或者競價，中標(biāo)、競得結(jié)果無效，所繳納的投標(biāo)、競買保證金不予退還。

第二十三條縣國土資源局應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書所約定的時間為中標(biāo)人、競得人辦理登記，頒發(fā)采礦許可證，并依法保護中標(biāo)人、競得人的合法權(quán)益。

第二十四條鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極配合縣國土資源局對本轄區(qū)內(nèi)的礦山違法行為進行查處及對礦山資源開發(fā)利用情況進行監(jiān)督檢查，督促和指導(dǎo)礦山企業(yè)依法、合理、科學(xué)地利用礦產(chǎn)資源。

第二節(jié)招標(biāo)

第二十五條采礦權(quán)招標(biāo)的，投標(biāo)人不得少于3人。少于3人的，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)或改變出讓方式。

第二十六條縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)確定投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需的合理時間；但是自招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日，最短時間不得少于30日。

第二十七條投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)依照下列程序進行：

（一）投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，在提交投標(biāo)文件截止之日前，將投標(biāo)文件密封后送達(dá)指定地點，并附具對投標(biāo)文件承擔(dān)責(zé)任的書面承諾。

在提交投標(biāo)文件截止之日前，投標(biāo)人可以補充、修改但不得撤回文件。補充、修改的內(nèi)容作為投標(biāo)文件的組成部分。

（二）縣公共資源交易中心簽收投標(biāo)文件后，在開標(biāo)之前不得開啟。

（三）開標(biāo)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件確定的時間、地點公開進行。開標(biāo)由縣公共資源交易中心主持，邀請全部投標(biāo)人參加。

開標(biāo)時，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，當(dāng)眾拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容。

（四）評標(biāo)由評標(biāo)小組負(fù)責(zé)。評標(biāo)小組由出讓人代表、有關(guān)專家組成，成員為5人以上單數(shù)，評標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)由縣綜合評標(biāo)專家?guī)祀S時抽取。評標(biāo)小組應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進行評審。評審時，可以要求投標(biāo)人對投標(biāo)文件作出必要的澄清或者說明，但該澄清或者說明不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實質(zhì)內(nèi)容。

在中標(biāo)結(jié)果公布前，評標(biāo)小組成員名單須保密。

（五）縣公共資源交易中心根據(jù)評標(biāo)結(jié)果，確定中標(biāo)人。縣國土資源局也可授權(quán)評標(biāo)小組直接確定中標(biāo)人。

第二十八條有下列情形之一的，投標(biāo)文件無效：

（一）超過投標(biāo)時間所投的投標(biāo)文件或截止日后所收到的郵寄投標(biāo)文件；

（二）投標(biāo)文件或投標(biāo)文件附件不齊全或不符合招標(biāo)文件規(guī)定的；

（三）委托他人，委托文件不齊全或不符合規(guī)定的；

（四）重復(fù)投標(biāo)的；

（五）投標(biāo)人未參加開標(biāo)會議的。

第二十九條中標(biāo)人確定后，縣公共資源交易中心應(yīng)書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局，并通知中標(biāo)人在接到通知之日起5日內(nèi)簽訂成交確認(rèn)書，同時將中標(biāo)結(jié)果通知所有投標(biāo)人。

第三節(jié)拍賣

第三十條采礦權(quán)拍賣的，競買人不得少于3人，少于3人的，縣公共資源交易管理委員會辦公室應(yīng)當(dāng)宣布本次拍賣無效，縣公共資源交易中心可以重新組織拍賣或改變出讓方式。

第三十一條采礦權(quán)拍賣的，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)于拍賣日20日之前拍賣公告。

第三十二條拍賣會依照下列程序進行：

（一）主持人點算競買人；

（二）主持人介紹擬拍賣采礦權(quán)的礦種、位置、出讓年限、生產(chǎn)規(guī)模及其他事項；

（三）主持人宣布起叫價和增價規(guī)則及增價幅度；

（四）主持人報出起叫價；

（五）競買人應(yīng)價；

（六）競買人的最高應(yīng)價經(jīng)拍賣主持人落槌表示拍賣成交，拍賣主持人宣布該最高應(yīng)價的競買人為競得人；

（七）縣公共資源交易中心和競得人當(dāng)場簽訂成交確認(rèn)書。

第三十三條采礦權(quán)拍賣無底價的，拍賣主持人應(yīng)當(dāng)在拍賣前予以說明；有底價的，競買人的最高應(yīng)價未達(dá)到底價的，該應(yīng)價不發(fā)生效力，拍賣主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。

拍賣主持人在拍賣中可根據(jù)競買人競價情況調(diào)整拍賣增價幅度。

第四節(jié)掛牌

第三十四條采礦權(quán)掛牌的，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)于掛牌起始日20日前掛牌公告。

第三十五條掛牌依照以下程序進行：

（一）縣公共資源交易中心在掛牌起始日，將起始價、增價規(guī)則、增價幅度、掛牌時間等，在掛牌公告指定的場所掛牌公布；

（二）符合條件的競買人填寫報價單報價；

（三）縣公共資源交易中心確認(rèn)該報價后，更新顯示掛牌信息；

（四）縣公共資源交易中心繼續(xù)接受新的報價；

（五）縣公共資源交易中心在掛牌公告規(guī)定的掛牌截止時間內(nèi)確定競得人。

第三十六條掛牌時間不得少于10個工作日。縣公共資源交易中心在掛牌期間可根據(jù)競買人競價情況調(diào)整增價幅度。

第三十七條掛牌期限界滿，按下列規(guī)定確定是否成交：

（一）在掛牌期限截止時，只有一個競買人報價，且報價不低于起始價的，并符合其他條件的，掛牌成交。如未設(shè)底價的，報價高于起始價，并符合其他條件的，掛牌成交。

（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于起始價除外；

（三）在掛牌期限內(nèi)無人競買的，掛牌不成交。

（四）在掛牌期限截止前30分鐘仍有競買人要求報價的，縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)以當(dāng)時掛牌價為起始價進行現(xiàn)場競價，出價最高且高于起始價的競買人為競得人。

第三十八條掛牌成交的，競得人和縣公共資源交易中心應(yīng)當(dāng)場簽訂成交確認(rèn)書。縣公共資源交易中心應(yīng)書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局。

第四章附則

第三十九條國家工作人員在采礦權(quán)有償出讓活動中，、、造成重大損失和嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

第四十條法律法規(guī)及規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第5篇

環(huán)境公民訴訟是指為了保護環(huán)境和自然資源免受破壞，任何公民可以依法對環(huán)境污染者、自然資源破壞者以及疏于監(jiān)督管理的行政機關(guān)或者違法做出行政行為的行政機關(guān)向法院提起的訴訟。根據(jù)環(huán)境公民訴訟概念我們可以知道，環(huán)境公民訴訟的被告包括兩類：一類是環(huán)境污染者、自然資源破壞者，另一類是不作為的或違法作為的行政機關(guān)。由此環(huán)境公民訴訟也分為兩類：針對環(huán)境污染者、資源破壞者的訴訟和針對不作為或違法作為的行政機關(guān)的訴訟。由此我們可以看出，環(huán)境公民訴訟的原告方—“公民”的范圍涵蓋比較廣，被訴對象的范圍也較為廣泛，環(huán)境公民訴訟的定義本身就暗含了訴訟參與人訴訟資格的寬松化。

資格又稱為權(quán)，指個人或團體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權(quán)利。在目前要想使環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展，應(yīng)該首先通過立法確定寬松的資格，以保證更多的人可以提起環(huán)境訴訟，達(dá)到保護環(huán)境的目的。寬松資格的確立對保護環(huán)境具有重大意義，表現(xiàn)在：寬松的資格擴大了環(huán)境訴訟的原告范圍，是環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展的前提條件，是公平原則和預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴展使環(huán)境保護法發(fā)生了名副其實的革命。“行政法的歷史，就是行政權(quán)利不斷擴大的歷史。”[1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環(huán)境侵權(quán)訴訟資格方面，都經(jīng)歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發(fā)展過程，資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當(dāng)代立法的趨勢是放寬資格的要求，使更多的人能對行政機關(guān)的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監(jiān)督和本身利益的維護。這是當(dāng)代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現(xiàn)。”[3]

1994年2月15日，加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護個人“環(huán)境權(quán)利”的立法，或者被認(rèn)為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權(quán)利給致力于環(huán)境保護的公民個人。為了保證這些權(quán)利和權(quán)力受到尊重，該法案也規(guī)定了政府部門在行動上必須遵守的最低規(guī)則，并保證在他們控制之下的法規(guī)的履行。EBR的公布被視為環(huán)境決策的新紀(jì)元，因為它提供給公眾更多的獲知政府在環(huán)境方面活動的機會。EBR不僅為公眾的環(huán)境權(quán)利提供更多保障，而且要求相關(guān)部門公開決策過程以獲取更大的公眾監(jiān)督，并確立了寬松的資格。本文在國內(nèi)首次較為全面介紹《環(huán)境權(quán)利法案》在寬松資格方面的先進做法并以之為借鏡，為完善我國在環(huán)境公民訴訟資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環(huán)境權(quán)益，促進環(huán)境保護運動的發(fā)展。

二、 加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》關(guān)于環(huán)境公民訴訟資格的規(guī)定

EBR 通過很多途徑給公眾的機會。EBR第2條（3）為了實現(xiàn)2.（1）和2.（2）的目標(biāo)而提供“公眾為保護環(huán)境向法庭提出控告的更多的機會”。這條規(guī)定具體體現(xiàn)在：首先，EBR提供進行調(diào)查申請的權(quán)利，如果該調(diào)查申請是正當(dāng)?shù)模赡軐?dǎo)致部門會展開此項調(diào)查，進而站在你的立場上提出訴訟。根據(jù)EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個安大略省居民出于保護環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進行考察。根據(jù)EBR第71條（1）“調(diào)查申請” （application for investigation）：任何兩個安大略省居民如果認(rèn)為受EBR約束的法律、規(guī)章、政策或文件被違反了可要求展開調(diào)查。1999年加拿大《環(huán)境保護法》也有類似規(guī)定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權(quán)針對違法行為提出調(diào)查申請，要求環(huán)境部長對被指控環(huán)境違法的行為展開調(diào)查。部長必須對指控行為進行調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果反饋給申請者。第二，EBR創(chuàng)造了新的訴權(quán)，當(dāng)某人沒按法律行事導(dǎo)致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因為受到的傷害和其他公眾個人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現(xiàn)。第四，EBR提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴(yán)重危害的環(huán)境違法行為。

以上具體規(guī)定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現(xiàn)在：（1）在安大略省提出考察申請和調(diào)查申請有最低人數(shù)限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護環(huán)境的目的，可以對抽象行政行為進行考察。被考察的法律、規(guī)章、政策、文件必須要有“公共利益”，標(biāo)準(zhǔn)就是法律、規(guī)章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內(nèi)頒布和實施。（2）EBR確立公眾為保護公共利益而的權(quán)利，我們國家法律規(guī)定原告為直接利害關(guān)系人或認(rèn)為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提訟的資格。（3）根據(jù)加拿大《環(huán)境保護法》，如果環(huán)境部長未在法定時間內(nèi)進行調(diào)查或者沒有做出合理反應(yīng)，或者已經(jīng)出現(xiàn)了重大環(huán)境損害，報告者的控告對象是違反環(huán)境保護的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機關(guān)。（4）EBR第86條（1）規(guī)定，根據(jù)第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內(nèi)把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權(quán)利包括訴訟中向法庭提供證據(jù)及發(fā)表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據(jù)及發(fā)表意見。在我們國家檢察機關(guān)只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監(jiān)督者，沒有提供證據(jù)、發(fā)表意見、甚至上訴的權(quán)利。

EBR 所確立的環(huán)境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創(chuàng)造的權(quán)利沒有減少任何已經(jīng)存在的權(quán)利，它僅僅主張或擴大了現(xiàn)存的法定權(quán)利。也就是說，EBR在確認(rèn)可以因為自身的人身或財產(chǎn)受到損害而的基礎(chǔ)上，加入了公益訴訟的內(nèi)容。在此筆者對EBR關(guān)于公益訴訟中資格的規(guī)定作簡單介紹。

（一）破壞公共資源訴訟的資格

在EBR公布前，一個人不能因他人破壞了公共資源而他，除非此人的行為侵犯了個人的健康或財產(chǎn)或?qū)е履撤N直接的經(jīng)濟損失。甚至當(dāng)人們或他們的財產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境破壞的公共妨害行為的影響時，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。

根據(jù)EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將對安大略省的公共資源帶來嚴(yán)重破壞時可提訟。EBR第84條（8）規(guī)定，原告要承擔(dān)證明被告已經(jīng)或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。

從第84條的規(guī)定可以看出，EBR確認(rèn)了公民環(huán)境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發(fā)生后才可以訴訟，而是規(guī)定發(fā)現(xiàn)某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時就可以。與加拿大法律淵源頗深的美國環(huán)境法律也規(guī)定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經(jīng)違法、正在違法或即將違法都可以。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護協(xié)會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴(yán)重破壞公共資源行為的發(fā)生。但是根據(jù)這項權(quán)利，個人為了保護公共資源而，也許不會從中得到個人所得或損害補償。

（二）公共妨害行為訴訟確認(rèn)的資格

在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財產(chǎn)或健康的人提訟。根據(jù)環(huán)境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財產(chǎn)并且符合其它訴訟必要條件，一項訴訟可能就會產(chǎn)生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認(rèn)為是“公眾權(quán)利侵犯”（public wrong）而不是“個人權(quán)利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個個人根據(jù)自己的義務(wù)提訟來阻止這個行為是不合理的，這應(yīng)被看成是公眾義務(wù)[5].通常法庭認(rèn)為一個問題影響了一些財產(chǎn)和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區(qū)’，但這個地區(qū)損害多少人才構(gòu)成‘公共妨害行為’，在每個案件中都是一個問題，我認(rèn)為不必要證明這個范圍的每個人都受到傷害。”他還說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個區(qū)域內(nèi)居民造成的累積性影響已經(jīng)證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個人妨害行為。這項“公共妨害規(guī)則”（public nuisance rule）認(rèn)為個人不能，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。

EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認(rèn)為，如果僅僅因為你不能顯示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關(guān)上。只要你表明受到了經(jīng)濟的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續(xù)。EBR的規(guī)定擴大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個人因為公共妨害行為受到損害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以的權(quán)利，體現(xiàn)了訴訟公平原則。由于環(huán)境污染多表現(xiàn)為公共妨害，因此公共妨害法在環(huán)境保護領(lǐng)域得到了廣泛運用。EBR與美國侵權(quán)法和環(huán)境法的規(guī)定相比較而言，更有利于環(huán)境保護。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。

（三）集團訴訟確定的資格

環(huán)境群體訴訟不是一種獨立的訴訟類型，而只是與原告資格相關(guān)的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的成本非常高，而且訴訟時間長，很難預(yù)見提訟所能獲得的收益，因此很多個人受害者對于提起環(huán)境侵權(quán)訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復(fù)提起也浪費司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規(guī)定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進行訴訟，結(jié)果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團訴訟制度，在日本是選定當(dāng)事人制度，在德國、法國、意大利等國是團體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。

英美法系的集團訴訟制度由19世紀(jì)的英國衡平法發(fā)展而來。最初是為了保護消費者的權(quán)益，因為如果某人受到的損害比較小不夠出庭資格時，可利用集團成員的人數(shù)和個人受損數(shù)目的乘積作為損害數(shù)值，從而滿足了出庭資格的要求。現(xiàn)代集團訴訟制度成熟于20世紀(jì)60 年代，有其深刻的經(jīng)濟、社會根源。20世紀(jì)60年代資本主義大生產(chǎn)高速發(fā)展，加上資本主義生產(chǎn)帶有盲目性，不注重環(huán)境與人類的和諧發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)代化生產(chǎn)與人類生存環(huán)境的矛盾日益尖銳。在這個階段，人們要求防治污染、保護環(huán)境的呼聲比歷史上任何時期都高，結(jié)果導(dǎo)致了環(huán)境法這個新興的獨立的法律部門的形成，并提出了環(huán)境權(quán)的主張。到六十年代后期，在強大的社會輿論推動下，環(huán)境權(quán)一度成為環(huán)境保護部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作也得到了很大發(fā)展，在國際領(lǐng)域，一些環(huán)境保護的國際會議相繼通過了有關(guān)環(huán)境權(quán)的原則宣言，在一些環(huán)境問題突出的國家，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作取得了較大進展。在實體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環(huán)境保護的內(nèi)容；在程序法方面，立法者對原來的集團訴訟制度予以補充和修改，使其適應(yīng)環(huán)境保護的要求。

集團訴訟的顯著特點是，法院對集團所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團代表可以行使一切權(quán)利，包括和解和撤訴的權(quán)利。但是對于集團代表的權(quán)利也不是沒有限制的，如美國法律規(guī)定集團代表及集團律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團所有成員，接受成員監(jiān)督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規(guī)定特別完備。這些國家的法律在規(guī)定一些事項的時候，非常注重事項的透明化，每一個重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關(guān)人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。

集團訴訟制度在解決原告方訴訟費用方面也有獨特規(guī)定。根據(jù)加拿大《集團訴訟法》第32條的規(guī)定，集團成員不承擔(dān)訴訟費用，美國的集團訴訟制度也有這樣的規(guī)定，訴訟費用由集團代表和集團律師墊付。如果案件敗訴，由集團代表和律師自己承擔(dān)訴訟費用損失；如果勝訴，或原被告達(dá)成和解，集團一方一般可以獲得數(shù)額客觀的賠償金，集團代表和律師可以收回墊付的費用，集團代表還可以獲得一定的報酬。

根據(jù)1992年的《集團訴訟法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集團訴訟成為可能。這意味著個人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個人與環(huán)境有關(guān)的個人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團訴訟法。集團訴訟“蘊涵著公共利益，但是本質(zhì)上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實際實施人及其所代表人。”[8] EBR保護公共資源的權(quán)利不能和集團訴訟法聯(lián)系在一起，特別排除了集團訴訟法與新訴權(quán)的合作。但是如前所述，集團訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯(lián)系，它們結(jié)合使用更有利于環(huán)境訴訟的進行。

加拿大《集團訴訟法》第2條規(guī)定，一個群體中的一個或多個人可以代表群體的成員自法庭上提訟。這個群體內(nèi)的成員應(yīng)該有“共同的問題” （common issues），因為這涉及到能否取得集團訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團訴訟許可，否則就要作為單個訴訟來進行。“共同問題”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實問題；（b）共同的但不必是同一的事實問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題。”[9]比如一個污染事故中的所有受害人，被認(rèn)為是有共同的事實問題。結(jié)合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個人造成的損害不是共同的，那么提起集團訴訟就不被認(rèn)可，受害者必須自己提訟。但是如果公共妨害行為對多個人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據(jù)集團訴訟法提起，節(jié)省了訴訟成本。

有學(xué)者認(rèn)為群體環(huán)境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環(huán)境利益，而不是直接損害某個人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經(jīng)過考察，我認(rèn)為在群體環(huán)境訴訟中，受到侵害的利益應(yīng)該是很多個人的利益，而不是“公益”。法律程序設(shè)立群體訴訟制度，本意不是為了保護公共利益，而是為了滿足資格，使更多的受害個體能參與到訴訟中，保護的是多個個體的私人利益的集合。群體環(huán)境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點在前面已有說明，不再贅述。

現(xiàn)代環(huán)境污染破壞往往會損害到眾多個體的利益，實行集團訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個訴訟，有利于提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。在一個社會中，大量的完全獨立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權(quán)力的肆意和濫用，而且可以更好地保護社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團體提起集團訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個人與國家的關(guān)系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].

（四）賦予第三方上訴的權(quán)利

安大略省的環(huán)境上訴機構(gòu)（Environmental Appeal Board）由《環(huán)境保護法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時候，安大略政府實施《環(huán)境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環(huán)境上訴機構(gòu)的權(quán)利作了輕微改動，并把該機構(gòu)的名稱改為環(huán)境回顧法庭（ERT）。在《環(huán)境保護法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權(quán)利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權(quán)，但是第三方可以在文件所有者或項目提議人上訴后經(jīng)環(huán)境上訴機構(gòu)的批準(zhǔn)加入進來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個規(guī)定授予了第三方上訴權(quán)，擴大了公眾參與的權(quán)利。

因為部門決定批準(zhǔn)前要對三級文件[12]進行聽證，所以EBR下上訴申請批準(zhǔn)只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準(zhǔn)一級、二級文件的決定進行上訴。如果獲得這項許可，那么一項全面的上訴因此而產(chǎn)生并提交到適當(dāng)?shù)姆ㄍツ抢铮ㄟ@個法庭根據(jù)相關(guān)部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因為他對這個決定感興趣或有利益關(guān)系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據(jù)。②在EBR下這個文件是可上訴的，而且一開始就已經(jīng)這樣規(guī)定。這意味著公民可以根據(jù)法律已有的權(quán)利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知在登記表上15天內(nèi)尋求上訴。

由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關(guān)系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權(quán)依附在原告或被告身上。這樣規(guī)定是有現(xiàn)實意義的，法律也認(rèn)可第三方的獨立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權(quán)益。如美國最高法院認(rèn)為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構(gòu)成一個‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權(quán)利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益。”[13]

三、我國確立環(huán)境公民訴訟寬松資格之探討

通過考察加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》以及其他國家的一些先進立法和實踐，筆者認(rèn)為在我國要實現(xiàn)環(huán)境公民訴訟的健康發(fā)展，應(yīng)該借鑒它們的優(yōu)秀做法，確立寬松的資格。寬松資格的確立須從兩個方面來考慮，一是屬人的要素，既有權(quán)的人的范圍的擴大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴大。下面從區(qū)分環(huán)境公民訴訟的被告種類出發(fā)，來探討寬松資格的確立。

（一）以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之資格

以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關(guān)鍵是順應(yīng)世界潮流，賦予非直接受害者以資格，并可以借鑒集團訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進屬事要素的發(fā)展，即把環(huán)境利益納入到“法律保護的利益”的范疇。

1、屬人要素

在針對環(huán)境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權(quán)益如果因為環(huán)境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據(jù)《民事訴訟法》提起民事訴訟。《民事訴訟法》要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織”，這樣的規(guī)定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提訟，這樣就嚴(yán)重制約了公民環(huán)境訴訟的發(fā)展。孫巍先生指出“公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現(xiàn)出放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向。”[14] EBR關(guān)于第三人的上訴權(quán)利的規(guī)定，體現(xiàn)了這樣一個原則，任何人只要他與環(huán)境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關(guān)系，不管這種利害關(guān)系是現(xiàn)實已經(jīng)存在還是發(fā)生在將來，只要能證明有這種利益關(guān)系，他都可以作為第三方加入進來。所以我國應(yīng)該借鑒EBR所確立的方法，擴大資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關(guān)系人，任何人發(fā)現(xiàn)某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將嚴(yán)重污染環(huán)境或?qū)操Y源帶來嚴(yán)重破壞時可提訟。這樣規(guī)定的好處是賦予每個公民防治環(huán)境污染和自然資源破壞的權(quán)利，在危害即將發(fā)生以前就采取有效的方式制止。

在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團訴訟和我國的訴訟代表人制度有點類似。我國《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規(guī)定：“同案原告5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內(nèi)為選定的，人民法院可以依職權(quán)確定。”集團訴訟也是由一個或幾個原告代表與他們有相似主張的人進行訴訟活動。但是而這還是有一定區(qū)別：（1）代表人訴訟中，權(quán)利人須向法院進行登記后才能參加到訴訟中；而集團訴訟，只要權(quán)利人在法院公告的期間內(nèi)沒有明示退出該集團，即視為參加了訴訟，而不必另行，在規(guī)定時間內(nèi)明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結(jié)果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權(quán)限是基于其他當(dāng)事人明確授權(quán)或法院與多數(shù)人商定的；而集團訴訟則是以默示方法消極認(rèn)可訴訟代表人的地位和權(quán)限，代表人可以不經(jīng)過集團成員的授權(quán)即可代表全體成員向法院；（3）代表人訴訟中，代表人訴訟的即判裁決對于未作登記的權(quán)利人僅有間接擴張力，即權(quán)利人另行后，法院可裁定適用該裁決；而集團訴訟裁決的效力是直接擴張適用于所有未明示退出集團的成員。采用集團訴訟的方式，既可以節(jié)約訴訟成本又可以因為人數(shù)眾多、影響面廣引起社會廣泛關(guān)注，收到良好的社會效益。

如果環(huán)境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應(yīng)該按照刑事訴訟法的規(guī)定提起刑事訴訟，依法追究刑事責(zé)任。在刑事訴訟過程中，可以根據(jù)自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規(guī)定，就是檢察院。

2、屬事要素

我國《民事訴訟法》明確規(guī)定只有直接利益的受害人才可以。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環(huán)境侵權(quán)訴訟設(shè)置了障礙。很多環(huán)境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強了對“反射性利益”的保護。環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展使很多國家的環(huán)境訴訟實踐出現(xiàn)了重大突破。一個重要表現(xiàn)就是有的國家已經(jīng)把傳統(tǒng)上認(rèn)為是“反射性利益”的環(huán)境利益納入到“受法律保護的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應(yīng)立法不能馬上修改的情況，最高法院應(yīng)該針對這類問題做出司法解釋，確認(rèn)受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提訟，在條件成熟的時候?qū)Ψ勺龀鲂薷摹?/p>

（二）以行政機關(guān)為被告的訴訟之資格

以行政機關(guān)為被告的訴訟，關(guān)鍵是拓寬傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，即不限于行政相對人可以，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其資格。

對傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，目前的任務(wù)就是借鑒國外先進的理論和實踐，在原有的基礎(chǔ)上進行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告資格的進一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項的領(lǐng)域，使公民在受到侵害時有權(quán)主張訴的利益受損而提訟。屬人要素和屬事要素配套發(fā)展，才能真正實現(xiàn)資格的寬松化。

1、屬人要素

在對不作為或違法作為的行政機關(guān)的訴訟中，公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權(quán)益，可以依據(jù)法律的規(guī)定提起行政訴訟，這類訴訟有學(xué)者稱為“環(huán)境行政公益訴訟”。《行政訴訟法》要求只有行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具備提起行政訴訟的資格。行政機關(guān)不履行法定職責(zé)或違法行政的時候，非行政相對人也不能對行政機關(guān)提訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環(huán)境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應(yīng)該確認(rèn)的一點是，對于“可能”受到影響的人也應(yīng)該賦予權(quán)。比如EBR就確定公民可以為保護公共利益而，不必非得是行政相對人。當(dāng)某人沒有按照法律的規(guī)定行事導(dǎo)致公共資源已經(jīng)或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時，公民可以到法院。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規(guī)定環(huán)境行政管理機關(guān)做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關(guān)系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環(huán)境保護法》第6條也要進一步完善，可以這樣規(guī)定：“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告，并有權(quán)向人民法院提訟。”

不僅在以環(huán)境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團訴訟，在以行政機關(guān)為被告的訴訟中更應(yīng)如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團訴訟的方式提起環(huán)境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環(huán)境公民訴訟的資格。歐盟的環(huán)境立法和實踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經(jīng)通過立法賦予環(huán)境團體行政權(quán)。我國也應(yīng)該借鑒這些先進經(jīng)驗，賦予環(huán)保團體資格。在以行政機關(guān)為被告的訴訟中，很多實際的受害者可能沒有發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到侵犯，或者知道了不愿耗費金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團訴訟的做法，只要屬于這個集團，除非聲明退出該集團，否則就是該集團的一員，訴訟結(jié)果有直接的擴張力，影響到每一個集團成員。而且集團只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區(qū)域就有資格。從這個意義上說，采用集團訴訟的形式進行訴訟也是寬松資格確立的具體體現(xiàn)。

2、屬事要素

目前按照我國《行政訴訟法》和《環(huán)境保護法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政訴訟的受案范圍只有六項，受案范圍比較狹窄。隨著環(huán)境權(quán)的發(fā)展，更多的法律法規(guī)會把環(huán)境權(quán)納入其中。為了保障實體性環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，程序性環(huán)境權(quán)將越來越受到重視。其中，環(huán)境立法參與權(quán)、環(huán)境影響評價聽證權(quán)、環(huán)境信息知悉權(quán)等權(quán)力如果受到侵害，也應(yīng)該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監(jiān)督權(quán)過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環(huán)境監(jiān)督訴訟針對環(huán)保機關(guān)履行義務(wù)不當(dāng)而引起，即公民認(rèn)為環(huán)境保護監(jiān)督管理部門的具體項目有可能引起環(huán)境污染和破壞時，可以向人民法院提訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定。“公共利益，應(yīng)當(dāng)包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等。”[15]稅收管理、環(huán)境污染和破壞、國有資產(chǎn)流失、政策性壟斷行為都應(yīng)該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍。

我們國家政府針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現(xiàn)行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的決定、命令提訟，而只能對依據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章、命令做出的具體行政行為。這種受案范圍不利于對影響環(huán)境的行政行為進行司法干預(yù)。法規(guī)、規(guī)章、命令等對于環(huán)境造成的影響要比某個具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個別的行政行為提訟很難消除全面的、整體的對環(huán)境有害的影響，而且僅對某個行政行為進行司法干預(yù)可能造成重復(fù)訴訟，這樣會浪費巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產(chǎn)生不同的訴訟結(jié)果，無法體現(xiàn)公正和效率原則。在美國的環(huán)保實踐中，公眾或環(huán)保團體發(fā)現(xiàn)，“把有限的精力、時間和經(jīng)費花在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比取締個別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規(guī)定任何兩個安大略省居民出于保護環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進行考察，環(huán)境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關(guān)法律、規(guī)章、政策和文件。日本也出現(xiàn)過“制度訴訟”的案例，公民認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護法律不利于環(huán)境利益的保護可以因此提訟。因此我們國家立法應(yīng)該借鑒外國的一些經(jīng)驗，擴大行政訴訟的受案范圍，同時賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權(quán)利。

（三）特殊的原告資格

除了拓寬常規(guī)的資格以外，我們還應(yīng)借鑒國外的先進作法，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的理論先導(dǎo)和國內(nèi)某些地區(qū)法院的司法實踐，賦予非常規(guī)意義上的某些個人或組織資格。

這里所提到的原告并非一般意義上進行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實踐中，檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境行政訴訟已經(jīng)有一些實例，但是法律沒有明確規(guī)定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現(xiàn)，但是隨著社會的發(fā)展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告資格都會真正的出現(xiàn)在現(xiàn)實的訴訟中。

1、檢察機關(guān)作為訴訟的原告

檢察機關(guān)能否成為民事公益訴訟中的原告？有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監(jiān)督權(quán)的話，也不要去損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要行政管理者的不作為（行政公訴）。”我們國家目前的《檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，但是某些法律的規(guī)定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權(quán)利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認(rèn)為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。

我認(rèn)為應(yīng)該賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在我國司法實踐中已經(jīng)有這樣的例子，據(jù)統(tǒng)計全國提起的民事公訴案件已經(jīng)有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規(guī)定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規(guī)定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：檢察機關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關(guān)之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方各級檢察機關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提訟和參加訴訟。[18]

“實踐證明，作為法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察院對違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現(xiàn)對國家、社會公共利益的法律救濟，實現(xiàn)保護和監(jiān)督的統(tǒng)一，既符合憲法精神也符合我國的國情。”[19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關(guān)心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧。”檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法對國家法律的執(zhí)行和實施進行監(jiān)督。公民、法人和其它組織對公共利益的關(guān)注要比私人利益少，而且環(huán)境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提訟。檢察機關(guān)可以擔(dān)負(fù)起公共利益維護者的職責(zé)，在法律中確立檢察機關(guān)對公益訴訟的原告資格將更好的維護社會公共利益。

考察很多國家的立法和司法實踐后發(fā)現(xiàn)，“檢察機關(guān)代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法”[20].比如根據(jù)EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環(huán)境訴訟向法院提供證據(jù)并發(fā)表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據(jù)和發(fā)表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當(dāng)事人的所有訴訟權(quán)利。法國是世界上最早規(guī)定檢察機關(guān)提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權(quán)以主當(dāng)事人（即原告）的身份提訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產(chǎn)案件等可以提訟。在英國，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當(dāng)事人身份參加訴訟，對公共機構(gòu)的越權(quán)行為損害公民權(quán)益和社會權(quán)益的行政案件，檢察長可以隨時參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權(quán)對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提訟。

考慮到我們的立法及實踐情況，可以由最高法院檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的案例，并做出相應(yīng)的司法解釋，在條件成熟后，修改相應(yīng)的法律，正式確立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這樣在立法上確認(rèn)檢察機關(guān)提起環(huán)境公民訴訟的資格，為預(yù)防環(huán)境危害的發(fā)生加上重重的籌碼。

2、第三方的訴訟資格

我國民事訴訟法規(guī)定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的有獨立的請求權(quán)，或者雖然沒有獨立的請求權(quán)，但與案件的處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，而參加到正在進行的訴訟中去的人。第三人分為有獨立請求權(quán)的第三人和無獨立請求的第三人。在環(huán)境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關(guān)于在經(jīng)濟審判工作中嚴(yán)格執(zhí)行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規(guī)定》對無獨立請求權(quán)第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨立請求權(quán)第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標(biāo)的無直接牽連和不負(fù)有返還或者賠償?shù)攘x務(wù)的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標(biāo)的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。

EBR一個重要的進步就是賦予第三方上訴權(quán)，為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個上訴權(quán)是針對政府的文件進行的。在法國“第三人如果因為違法的行政決定而個人利益受到損害時，也可提起越權(quán)之訴，如法律規(guī)定擔(dān)任某職位必須具有某種畢業(yè)證書，則有此證書的人可以提起越權(quán)之訴。”[21]臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定，人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，任何人可以提起行政訴訟。學(xué)者們考察發(fā)現(xiàn)訴的利益經(jīng)歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發(fā)展過程。因此在一個訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關(guān)，還可能直接或間接地關(guān)系到第三人的利益。因此，我國的立法應(yīng)該放寬對第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，允許與訴訟標(biāo)的有間接利益的人也可以參與到正在進行的訴訟中，這樣可以節(jié)約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權(quán)利。

四、結(jié)束語

需要說明的是，我們采取寬松的資格，并不意味著任何人可以隨意。比如EBR認(rèn)為的先決條件是申請進行違法調(diào)查，只有在合理的時間里沒有收到回應(yīng)或收到不合理的回應(yīng)才可以。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機關(guān)疏于執(zhí)行時，受害人或公益團體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機關(guān)。主管機關(guān)與書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，人民得以該主管機關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院，請求判令執(zhí)行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規(guī)定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認(rèn)寬松的資格的同時，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環(huán)境公民訴訟之前，先就環(huán)境利益受損的事實向有關(guān)機關(guān)進行檢舉、控告，請求行政主管機關(guān)及時糾正或制止，如果行政機關(guān)怠于履行法定職責(zé)或損害環(huán)境利益的行為不能有效制止的時候，公民可以提起環(huán)境公民訴訟。發(fā)生環(huán)境行政糾紛時，應(yīng)確立行政先行處理原則，明確環(huán)境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結(jié)合的解決機制。行政處理是行政機關(guān)站在調(diào)解人的立場，出面勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人盡早達(dá)成賠償協(xié)議。陳泉生先生認(rèn)為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優(yōu)點，從而成為當(dāng)代各國解決環(huán)境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調(diào)解一種，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主持調(diào)解的行政機關(guān)不能強制執(zhí)行，也不能申請法院強制執(zhí)行，它只能依靠當(dāng)事人自覺履行。我國有關(guān)法規(guī)和司法解釋均有明確規(guī)定，對這種行政調(diào)解處理不服的，既不能申請行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟。因此當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的提起的訴訟只能以原糾紛為標(biāo)的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體情況，對我國的環(huán)境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環(huán)境糾紛處理法》，設(shè)立環(huán)境糾紛行政處理的機構(gòu)，增加行政處理的方式，確立環(huán)境仲裁的法律地位。

環(huán)境侵權(quán)訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費大量時間和精力調(diào)查取證，高額的鑒定費用非一般人所能負(fù)擔(dān)。如果因為訴訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環(huán)境訴訟請求，這顯然不利于環(huán)境的保護。所以我們國家立法上應(yīng)該降低環(huán)境訴訟的費用，如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，預(yù)先不繳納費用，敗訴時再按標(biāo)準(zhǔn)收費，而且收費非常低廉。另外，鑒于公民提起環(huán)境訴訟是對環(huán)境的一種熱愛和保護，因此提起環(huán)境公益訴訟的公民和組織應(yīng)該得到獎勵。

注釋：

[1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉(zhuǎn)引自李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報》2003年7月，第32頁。

[2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。

[3]王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉(zhuǎn)引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢》，《學(xué)海》2003年第3期，第136頁。

[4]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，北京：中國政法大學(xué)出版社2003年版，第228頁。

[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.

[6]宋波， 梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期，第75頁。

[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第123頁。

[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[10]宋波 ，梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期，第76頁。

[11]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第291頁。

[12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標(biāo)志或在報紙上通知；三級文件要求在做出決定前有一個完整的公眾聽證程序（public hearing）。

[13]王名揚：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉(zhuǎn)引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第123頁。

[14]孫巍：《環(huán)境公益訴訟的模式比較及立法構(gòu)想》，載《2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集》，第735頁。

[15]李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報》2003年7月，第33頁。

[16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第126頁。

[17] 1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產(chǎn)流失提訟；1997年山西運城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養(yǎng)軍武重大環(huán)境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達(dá)化工廠重大環(huán)境污染行為提起刑事訴訟的同時，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標(biāo)低價拍賣固有資產(chǎn)一案提訟；2000年四川省瀘州市檢察機關(guān)提起刑事附帶環(huán)境民事公訴并獲得法院支持。

[18]別濤：《環(huán)境民事訴訟及其進展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。

[19]見《人民日報》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護國有資產(chǎn)提起民事訴訟的報道評論。

[20]公益訴訟“課題組：《檢察機關(guān)提起和參與民事行政公益訴訟資格探討》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期，第105頁。

第6篇

關(guān)鍵詞：環(huán)境會計　構(gòu)建　主體

一、引言

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點，并達(dá)成了廣泛共識：可持續(xù)發(fā)展是人類社會的唯一選擇。正因為環(huán)境重要，環(huán)境問題迫切，社會各界都在盡其所能積極參與污染治理和環(huán)境保護。會計領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境會計已做了大量的研究和探討，主要集中于環(huán)境會計的一些基本理論和部分實務(wù)，但對于構(gòu)建環(huán)境會計，各方主體的角色界定問題卻較少涉及。我國關(guān)于環(huán)境會計的研究起始于葛家澍(1992)發(fā)表的《九十年代西方會計理論的一個新思潮――綠色會計理論》一文。對環(huán)境會計，國內(nèi)外通常采用“環(huán)境會計”、“綠色會計”、“環(huán)保會計”三種說法，但目前國內(nèi)運用較多的是“環(huán)境會計”。環(huán)境會計是一門邊緣學(xué)科，目前尚未有形成共識的定義。對環(huán)境會計定義，國外比較有代表性的學(xué)者有羅伯?格瑞、霍金森等，國內(nèi)代表性學(xué)者則有孟凡利、李連華等。本文認(rèn)為，環(huán)境會計是一門兼顧宏觀利益和微觀利益的多學(xué)科交叉的邊緣性學(xué)科，其以會計學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)、系統(tǒng)論、控制論等多門學(xué)科為理論基礎(chǔ)，運用會計學(xué)的原理和方法，采用多種計量手段和屬性，以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，對企業(yè)的環(huán)境活動和與企業(yè)環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟活動所作的反映與控制。構(gòu)建環(huán)境會計，對于企業(yè)和社會是“雙贏”。

二、環(huán)境會計意義

(一)基于企業(yè)內(nèi)部視角 首先，從企業(yè)發(fā)展目標(biāo)看。可持續(xù)發(fā)展，較為權(quán)威的定義出自著名的“布倫特蘭報告”(1987)，即可持續(xù)發(fā)展是這樣一個發(fā)展，其必須建立在使資源環(huán)境條件得以改善的基礎(chǔ)上，既能滿足當(dāng)代人的需求，又不要損害后代人的滿足其自身需求的能力。從長期來看，可持續(xù)發(fā)展被認(rèn)為是有利于世界經(jīng)濟乃至國家和公司的理想政策。對企業(yè)而言，企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展一致。引入環(huán)境會計有利于合理核算企業(yè)成本，增強企業(yè)的危機感和警覺性，有利于抑制企業(yè)短視行為，引導(dǎo)企業(yè)從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，從而有利于企業(yè)長期發(fā)展。因而，構(gòu)建環(huán)境會計有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次，從企業(yè)社會責(zé)任看。任何企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營都是處在一定社會環(huán)境中，企業(yè)平時會產(chǎn)生大量的環(huán)境活動，從而對社會產(chǎn)生影響。企業(yè)和社會有著千絲萬縷的聯(lián)系，兩者具有作用與反作用的關(guān)系。企業(yè)的發(fā)展會促使社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，而社會的和諧發(fā)展又有利于企業(yè)的長期發(fā)展，兩者相輔相成、相互促進。構(gòu)建環(huán)境會計，有利于企業(yè)履行社會責(zé)任，將企業(yè)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展同社會的可持續(xù)、和諧發(fā)展協(xié)調(diào)起來，從而利于兩者相互促進。再次，從企業(yè)管理需要看。一是有利于企業(yè)內(nèi)部管理。環(huán)境會計的構(gòu)建也是企業(yè)自身管理的需要。對企業(yè)內(nèi)部管理而言，環(huán)境會計可以使管理者更為準(zhǔn)確的掌握企業(yè)的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。隨著社會進步和環(huán)保意識的提高，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中會發(fā)生越來越多的與環(huán)境相關(guān)的活動。這些環(huán)境活動有些可能會產(chǎn)生經(jīng)濟問題而影響財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，有些可能短期影響不明顯，但長遠(yuǎn)影響顯著。構(gòu)建環(huán)境會計，核算環(huán)境成本與費用，可以回避部分風(fēng)險。如果企業(yè)不注重環(huán)境問題，可能遭受巨大損失甚至面臨關(guān)閉和停業(yè)；而且事后成本往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事前成本，管理者可以根據(jù)企業(yè)的環(huán)境活動更加合理決策。除此之外，企業(yè)員工也會關(guān)注企業(yè)環(huán)境信息。構(gòu)建環(huán)境會計，有利于員工與企業(yè)更好的組建利益共同體，員工更好的為企業(yè)服務(wù)。二是有利于企業(yè)外部交流。企業(yè)在生存與發(fā)展的過程中，必然與外界有諸多聯(lián)系。構(gòu)建環(huán)境會計，提供環(huán)境信息，可以使利益相關(guān)者了解企業(yè)環(huán)境信息。環(huán)境會計合理的確認(rèn)、計量與報告企業(yè)的環(huán)境影響，將環(huán)境因素納入企業(yè)財務(wù)報告體系，評價企業(yè)的環(huán)境績效，督促企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營朝綠色經(jīng)營方向發(fā)展，使企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上日益將環(huán)保突出放在首要位置。有利于企業(yè)樹立良好形象，增強企業(yè)競爭力，開拓國內(nèi)外市場。最后，從企業(yè)適應(yīng)國際競爭需要看。世界貿(mào)易組織于1995年成立了貿(mào)易與環(huán)境委員會，環(huán)境壁壘正式登上國際舞臺，環(huán)保成為各國推行貿(mào)易保護政策的一種工具。環(huán)境壁壘，又稱為綠色壁壘，是指進口國以可持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、自然資源、人類和動植物的健康為由和目標(biāo)，制定嚴(yán)格的強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，限制進口發(fā)展中國家產(chǎn)品的措施。自從我國加入WTO以來，企業(yè)不僅面臨激烈的國內(nèi)競爭，而且面臨世界經(jīng)濟環(huán)境的挑戰(zhàn)。環(huán)境壁壘的設(shè)置，導(dǎo)致我國企業(yè)產(chǎn)品進行國際貿(mào)易時受到諸多限制和打擊。面對國際市場強大的環(huán)境壓力，我國企業(yè)必須轉(zhuǎn)變思想、更新技術(shù)。加強環(huán)境管理。而構(gòu)建環(huán)境會計，將環(huán)境因素納入會計核算范圍，會促使企業(yè)把環(huán)保放在重要戰(zhàn)略地位，迫使企業(yè)進行必要的工藝技術(shù)改造，努力生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，樹立環(huán)保形象，積極達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，提高產(chǎn)品競爭力，適應(yīng)國際競爭力，在國際貿(mào)易中取勝。

(二)基于企業(yè)外部視角 構(gòu)建環(huán)境會計不僅對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，從企業(yè)外部看也同樣具有意義。

(1)從經(jīng)濟角度看。一是有利于避免“公地悲劇”。生物學(xué)家勒特?哈丁在《公地的悲劇》中描述了這樣一種現(xiàn)象：在一個公有的牧場，所有牧民都可以自由進入放牧，每個牧民都力圖使自己的收益最大化，結(jié)果牛的數(shù)量無限制增加，牧場變?yōu)榛氖徶亍９〉贸鼋Y(jié)論“公地的自由毀掉一切”，由于未對公共資源收取租金而導(dǎo)致了資源配置的嚴(yán)重不當(dāng)和濫用。如果人們可以無償使用某項有限的公共物品，為獲取免費資源所帶來的效益，導(dǎo)致了對資源的過度開發(fā)和利用，從而產(chǎn)生災(zāi)難。構(gòu)建環(huán)境會計，可以避免“公地悲劇”的產(chǎn)生。二是有利于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。長期以來我國國民經(jīng)濟增長迅速，但這種經(jīng)濟增長是通過“高投入、高消耗、高污染”的粗放式經(jīng)營模式取得的。大量生產(chǎn)、大量消費和大量廢棄，對自然資源粗暴的掠奪式開發(fā)，以犧牲環(huán)境和浪費資源為代價換取眼前與局部利益的現(xiàn)象非常普遍。只重增長速度，不重效益的增加，給環(huán)境帶來嚴(yán)重的損害，資源和能源高消耗，利用效率卻相當(dāng)?shù)拖隆Ｈ绻麡?gòu)建環(huán)境會計，則會導(dǎo)向企業(yè)采用集約式的經(jīng)營模式，即最優(yōu)生產(chǎn)、最優(yōu)消費和最少廢棄，節(jié)約能源、保護環(huán)境，走向循環(huán)型經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展道路。三是有利于核算“綠色GDP”。目前絕大多數(shù)國家采用GDP來衡量和反映一個國家的現(xiàn)行經(jīng)濟走勢。在傳統(tǒng)的計算方法下，沒有將環(huán)境資源消耗和補償列入國民經(jīng)濟核算體系。一方面會導(dǎo)致國民經(jīng)濟的虛假繁榮，另一方面是資源耗竭、環(huán)境嚴(yán)重污染、自然資源減少、物種滅絕等，這樣就不能正確衡量和反映國家的經(jīng)濟水平與人民生活水平的變化。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下，傳統(tǒng)的GDP統(tǒng)計核算方法和體系需要修正，而“綠色GDP”，的計算和核算又需要宏觀和微觀的環(huán)境會計為基礎(chǔ)。構(gòu)建環(huán)境會計，有利于正確核算“綠色GDP”，客觀全面反映國家的經(jīng)濟情況。盡管目前“綠色GDP”在我國試點推行困難，但是核算“綠色GDP”還是大勢所趨。

(2)從社會角度看。隨著環(huán)境問題的日益突出和社會各方環(huán)保意識的增強，環(huán)境因素對企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的影響越來越

大。企業(yè)利益相關(guān)人即會計信息使用者迫切需要企業(yè)提供相關(guān)環(huán)境信息，以便作出正確決策。環(huán)境信息的使用者主要有政府、廣大群眾及企業(yè)投資者。一是有利于政府管理機構(gòu)宏觀運用。我國現(xiàn)有的經(jīng)濟考核指標(biāo)體系都是單純考核經(jīng)濟增長率，而忽視了很多指標(biāo)，如社會，人文、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、能耗、環(huán)境生態(tài)等。目前國家正加緊制定有關(guān)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的政策法規(guī)，以后對于部的考核體系將與“綠色GDP”掛鉤，促進干部對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保工作的高度重視。政府管理機構(gòu)是企業(yè)環(huán)境會計信息的主要使用者，需要根據(jù)企業(yè)的環(huán)境報告來評價企業(yè)對環(huán)境的污染和在環(huán)保方面的成績。國家環(huán)保部門為了保證相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行，監(jiān)測企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的影響，就必然需要了解企業(yè)的環(huán)境信息。同時，政府如果要制定相關(guān)政策及出臺或修改相關(guān)法律、法規(guī)之前，為了保證政策、法律和法規(guī)的可行性，必須參考有關(guān)企業(yè)的相關(guān)環(huán)境資源和環(huán)境財務(wù)信息。構(gòu)建環(huán)境會計，有利于政府正確的制定、出臺或修改相關(guān)政策、法律和法規(guī)。二是有利于投資者投資決策。對于投資者而言，出于資金安全性和收益性的考慮，會關(guān)心企業(yè)環(huán)境績效對企業(yè)財務(wù)的影響。而環(huán)境問題對企業(yè)財務(wù)的影響，既可能體現(xiàn)在當(dāng)前也可能體現(xiàn)在對未來財務(wù)指標(biāo)影響，并且這種影響會越來越大。因此，投資者如果要真正了解被投資企業(yè)的盈利能力特別是長期盈利能力，那么把握環(huán)境信息對投資者而言非常重要。對現(xiàn)實投資者而言，其需要根據(jù)了解的信息決策是否繼續(xù)投資或改組管理當(dāng)層；對于潛在投資者而言，其需要根據(jù)了解的信息決策是否投資。因而，構(gòu)建環(huán)境會計，可以使投資者了解企業(yè)環(huán)境績效從而做出合理決策。三是有利于金融機構(gòu)投資決策。銀行作為債權(quán)人，同樣出于資金安全性和收益性的考慮，也會關(guān)注企業(yè)的環(huán)境績效。與銀行類似，保險公司也希望獲知企業(yè)環(huán)境信息，根據(jù)企業(yè)環(huán)境績效來確定可以接受的投保范圍。構(gòu)建環(huán)境會計，有利于金融機構(gòu)做出合理決策。四是有利于社會公眾及其他了解企業(yè)信息。隨著環(huán)保觀念的不斷提高，社會公眾越來越來關(guān)注企業(yè)的環(huán)境信息。社會公眾對企業(yè)的態(tài)度對企業(yè)的影響非常重大。一個企業(yè)的環(huán)境形象，會影響企業(yè)的社會勞動力供應(yīng)，影響到企業(yè)產(chǎn)品的銷售額、運營、運轉(zhuǎn)和盈利，甚至可以決定企業(yè)是否生存下去。向公眾提供信息的新聞媒體和民間環(huán)保組織都非常關(guān)注環(huán)境信息及企業(yè)環(huán)境績效，為了迎合大眾需求，不斷將企業(yè)環(huán)境問題和環(huán)境形象公布于眾，進而在公眾中產(chǎn)生較大影響，也會采取這樣那樣的手段要求企業(yè)整治環(huán)境問題、披露環(huán)境信息，向企業(yè)施加壓力。

(3)從法律上看。隨著人類活動對環(huán)境破壞的不斷加劇，世界各國對環(huán)境問題都給予極大的關(guān)注。我國將環(huán)境保護列為基本國策。把可持續(xù)發(fā)展與環(huán)保作為基本的戰(zhàn)略。目前許多西方國家采取嚴(yán)格的環(huán)境保護政策，對危害環(huán)境的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)進行了限制。隨著我國對外開放的力度加強，越來越多的跨國公司涌入我國。盡管我國高度重視環(huán)境保護，但由于環(huán)保工作起步較晚，仍有較多不足之處。因此，許多發(fā)達(dá)國家企業(yè)(特別是跨國公司)為降低成本、減輕本國公眾對企業(yè)的環(huán)保壓力和回避政府對企業(yè)的環(huán)保限制，利用發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟的迫切要求和對環(huán)境問題的忽視，紛紛將一些污染嚴(yán)重、高能耗、破壞掠奪自然資源的生產(chǎn)項目轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，對發(fā)展中國家進行“環(huán)境掠奪”。作為發(fā)展中國家，構(gòu)建環(huán)境會計可以加強對這些進入我國的“高環(huán)境成本”企業(yè)進行識別；同時國家還可以依據(jù)環(huán)境會計提供的環(huán)境信息，根據(jù)需要盡快出臺與國際接軌的法律、法規(guī)，采取必要的措施來遏制發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的“環(huán)境掠奪”。我國也出現(xiàn)越來越多的對外投資企業(yè)，做好環(huán)境會計工作有利于與國際接軌，更好參與國際競爭。

(4)從完善現(xiàn)有會計制度和政策上看。一是有利于擴充會計的職能與作用。由于越來越多企業(yè)的環(huán)境活動與經(jīng)營有關(guān)，因而決定了環(huán)境活動在會計基本職能范圍之內(nèi)。現(xiàn)代會計不僅是對外提供財務(wù)信息，而且還要積極參與企業(yè)的內(nèi)部管理。會計參與企業(yè)內(nèi)部管理，要求會計為管理部門提供充分會計信息，協(xié)助管理部門做好企業(yè)戰(zhàn)略管理。同時，會計部門由于其特殊條件，可以比其他部門更有條件對對環(huán)境工作進行監(jiān)督、控制和分析，從而加強環(huán)境保護，沒有會計人員參與的環(huán)境保護工作是不全面的環(huán)保工作。環(huán)境會計構(gòu)建，可以使會計部門更好的參與企業(yè)內(nèi)部管理，做好與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟管理工作。二是有利于彌補傳統(tǒng)會計在信息披露方面的不足。傳統(tǒng)的會計信息披露僅僅披露財務(wù)信息，但是隨著企業(yè)利益相關(guān)者對企業(yè)信息的多方面需求，財務(wù)信息已經(jīng)不足以滿足廣大企業(yè)利益相關(guān)者的需求。隨著環(huán)境政策和環(huán)保力度的加強，傳統(tǒng)會計信息不能給企業(yè)利益相關(guān)者提供企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險，也就不能提供真實、全面的企業(yè)信息。在披露模式上，傳統(tǒng)會計信息采用固定格式，采用單一計量模式，這些都難以充分、全面反映企業(yè)環(huán)境信息。因此，傳統(tǒng)會計信息難以真實、全面反映企業(yè)信息。構(gòu)建環(huán)境會計，可以彌補傳統(tǒng)會計在信息披露方面的不足。三是有利于解決現(xiàn)有會計核算制度存在的局限。對于目前企業(yè)發(fā)生的與環(huán)境有關(guān)的費用核算方法，難以真正充分的反映企業(yè)環(huán)境活動對財務(wù)成果的影響。同時，對于環(huán)境成本發(fā)生的成本動因也比較模糊，不利于企業(yè)分析原因，挖掘潛力，降低成本。

三、環(huán)境主體角色構(gòu)建的建議及措施

(一)政府管理機構(gòu)方面 發(fā)達(dá)國家對環(huán)境會計的研究在理論和實踐上已取得較大成就，政府管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，借鑒與創(chuàng)新。政府管理機構(gòu)主要做好以下工作：(1)做好環(huán)境會計理論研究工作。政府管理機構(gòu)在做環(huán)境會計研究工作方面具有其他團體不可比擬的優(yōu)越性。從人才方面來看，政府管理機構(gòu)具有強大的感召力，具有足夠的能力吸納、組織最優(yōu)秀的多領(lǐng)域人才進行研究工作；從研究資金來源來看，政府管理機構(gòu)具有保障的資金來源，有利于環(huán)境會計研究工作的順利進行；從研究成果的權(quán)威性來看，政府管理機構(gòu)擁有較高的權(quán)威，能夠確保研究成果的順利試點和實施。(2)制定、完善相關(guān)法律、法規(guī)和制度。政府管理機構(gòu)除要做相關(guān)研究工作之外，還要制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)制度。自1979年頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》以來，我國還陸續(xù)頒布了《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境污染防治法，《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》等自然資源保護法。但是，和國外更嚴(yán)格、完善的法律法規(guī)，還有一定的差異，因此我國政府管理機構(gòu)還要進一步制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)制度。(3)完善、擴充會計準(zhǔn)則。就我國目前來看，會計核算制度體系缺乏與環(huán)境會計相關(guān)的專門性制度規(guī)范。從相關(guān)業(yè)務(wù)的會計處理而言，與環(huán)境活動有關(guān)的環(huán)境問題是在發(fā)生有明確財務(wù)影響時才處理，在處理時間和處理方式上缺乏系統(tǒng)性，存在一定的局限性。因此，政府管理機構(gòu)還要根據(jù)已有的環(huán)境會計研究理論。在實踐、摸索和探討中初步完善和擴充現(xiàn)有的會計準(zhǔn)則。(4)做好一系列的激勵措施。政府還應(yīng)針對環(huán)境問題，做好一系列的激勵措施，比如向環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供無息或低息貸款；對于利用回收材料的企業(yè)實行各種優(yōu)惠政策，在稅收優(yōu)惠上做好“綠色稅收”等工作。

(二)社會公眾方面 一是建立良好的輿論導(dǎo)向，做好環(huán)境保護工作的宣傳。新聞媒體和民間環(huán)保團體的正面宣傳報道具有很強的引導(dǎo)作用，而對反面典型的剖析具有很強的警示作用。新聞媒體和民間環(huán)保團體要加大正面典型的宣傳報道力度，發(fā)揮好正面典型的引導(dǎo)、激勵和教育作用；有重點地剖析一些典型案件，深入開展警示教育；充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督合力。二是加強公眾環(huán)保意識。社會公眾要樹立“綠色消費”理念，從身邊小事做起。在日常生活中，要注意節(jié)約資源、盡量減少污染；同時。在可替代情況下，盡可能選用“綠色產(chǎn)品”減少污染，支持“綠色環(huán)保企業(yè)”的發(fā)展。三是開展“第三方環(huán)境審計”。作為獨立于國家和企業(yè)的第三方，開展環(huán)境審計，可以對企業(yè)環(huán)境問題引起的環(huán)境績效進行真實、客觀、公正地監(jiān)督，并發(fā)表審計意見，既可以滿足企業(yè)利益相關(guān)者對企業(yè)環(huán)境信息客觀性、公正性的要求，又可以監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)更好的做好環(huán)境保護工作。

(三)企業(yè)方面 一是嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)。企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家制定的環(huán)保方面的法律、法規(guī)和地方出臺政策、法規(guī)及制度。除此之外，企業(yè)還要對員工進行環(huán)保教育，在社會上樹立環(huán)保的形象。例如：杜邦公司和麥當(dāng)勞公司就利用其企業(yè)的廣泛影響力，大力宣傳和弘揚環(huán)保意識。二是加強環(huán)保意識。在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中要樹立牢固的環(huán)保意識。首先要迎合市場潮流，生產(chǎn)對環(huán)境影響較小的“綠色產(chǎn)品”，滿足消費者的“綠色消費”需求。其次，研究、開發(fā)新生產(chǎn)技術(shù)。一方面盡量采用較“清潔”的生產(chǎn)技術(shù)；一方面盡量利用、回收廢品。由生產(chǎn)工藝著手，同時加強科學(xué)管理，從源頭減少廢水、廢氣、廢渣的產(chǎn)生找出路，開展綜合技術(shù)利用，化害為利，變廢為寶，而不是單純地為排放達(dá)標(biāo)而進行末端治理。最后，盡量采用“清潔”原材料、易回收原材料或可降解原材料，減少污染和杜絕“二次污染”。三是做好環(huán)境會計信息披露。盡管目前我國環(huán)境會計還不夠成熟，對于環(huán)境會計信息披露也沒有確定的規(guī)定，但是企業(yè)還是應(yīng)該采用適當(dāng)?shù)姆绞饺鐚嵉呐镀髽I(yè)環(huán)境信息，為國家政府管理機構(gòu)研究環(huán)境會計提供研究素材，給企業(yè)利益相關(guān)人提供環(huán)境信息。

第7篇

[關(guān)鍵詞]水資源；水資源安全危機；預(yù)警機制；法律制度

[中圖分類號]DF466　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]1672―2728(2011)09―0079―08

水資源是一種既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)環(huán)境價值的極為寶貴的基礎(chǔ)性自然資源，同時又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，對人類的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)性的不可替代的地位和作用。水資源及其安全問題嚴(yán)重制約著21世紀(jì)全球的經(jīng)濟社會發(fā)展，并可能導(dǎo)致國家間的沖突與戰(zhàn)爭。水資源的開發(fā)和利用已關(guān)系到一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的安全與可持續(xù)發(fā)展。水資源是否能滿足經(jīng)濟社會與環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展要求，必須采取經(jīng)濟、法律、行政、管理、科學(xué)與技術(shù)的多種方式手段，合理科學(xué)安排水資源的開發(fā)利用與全面治理保護，這是人類理性與智慧的必然選擇。事實上，中國近幾十年經(jīng)濟社會高速發(fā)展和人口劇增，已形成日益嚴(yán)重的“水資源安全危機”。水資源安全預(yù)警機制建設(shè)是應(yīng)對日益嚴(yán)重的水資源安全危機的重要舉措之一。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可或缺的一個重要方面。《水資源安全預(yù)警法》的制定是法律制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要內(nèi)容框架包括總則、技術(shù)規(guī)范與保障措施、主要法律制度、法律責(zé)任等。

一、總則

一般情況下，人們通常認(rèn)為水資源安全的內(nèi)涵包括水質(zhì)的安全和水量的安全兩個方面。一般指人類社會生存環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)生的與水有關(guān)的危害問題，例如洪澇、潰壩、水量短缺、水質(zhì)污染等并給人類社會生產(chǎn)生活造成的損害。主要表現(xiàn)為：人類財產(chǎn)損失、人口死亡、健康惡化、生存環(huán)境的舒適度降低、經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴(yán)重制約等。由于人類活動的影響，使得水資源減少，污染加劇，改變了水文循環(huán)平衡，并且降低了水質(zhì)。人類不可持續(xù)的經(jīng)濟社會活動使得水體弱化，或喪失正常功能，不能滿足其社會與經(jīng)濟發(fā)展對水資源的基本要求，進而引發(fā)一系列的經(jīng)濟社會和環(huán)境安全問題。實質(zhì)上水資源安全問題的內(nèi)涵主要包括兩個方面：第一，水資源安全的自然屬性方面。即干旱、洪澇、河流改道、氣候變化等自然屬性的水資源安全。第二，水資源安全的社會屬性方面。由于人類對自然水循環(huán)的大量干預(yù)影響所形成的水資源循環(huán)模式導(dǎo)致了水資源安全在具有自然屬性的同時，還具有社會屬性。例如水量短缺、水質(zhì)污染、水環(huán)境破環(huán)、水生態(tài)系統(tǒng)功能喪失、水分配不公、水資源浪費、水管理混亂等。水資源安全的外延指的是由水資源安全引發(fā)的其他安全問題，例如糧食安全、經(jīng)濟安全和社會政治及國家安全等。當(dāng)前全球和中國面臨的水資源安全狀況不容樂觀，形勢非常嚴(yán)峻，制定《水資源安全預(yù)警法》正是形勢所迫。

(一)立法目的

為有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟增長方式和合理生活方式，保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。

1　有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾。這是本法的首要目的。水資源安全是一個由水量和水質(zhì)相互聯(lián)系與作用而形成的涉及水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護各環(huán)節(jié)的范疇，既包括自然因素，也包括社會因素，是一個關(guān)系人類生存發(fā)展與國家長治久安的根本性問題。建立科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制是應(yīng)對與緩解水資源安全危機的有效措施。水資源安全預(yù)警機制是對水資源安全預(yù)先設(shè)置不同警示級別(標(biāo)準(zhǔn))與防范應(yīng)對保障措施系統(tǒng)，是現(xiàn)代社會運行與管理預(yù)警機制的重要組成部分。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可缺少的重要組成部分。

1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上通過的《二十一世紀(jì)議程》中提到，“淡水是一種有限資源，不僅為維持地球上一切生命的必需，且對一切社會經(jīng)濟部門都具有生死攸關(guān)的重要意義”。這表明水資源是人類生存與發(fā)展和維系生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的不可或缺的重要物質(zhì)資源。我國近幾十年經(jīng)濟社會發(fā)展和人口劇增，現(xiàn)實已形成水資源危機的事實，主要表現(xiàn)在水資源的日益短缺和匱乏、水污染加劇、水生態(tài)環(huán)境的不斷惡化、水資源開發(fā)利用日益困難和費用日益昂貴等。為有效緩解這一系列的水資源安全問題，不斷提高全社會的水資源安全意識，有效防范和應(yīng)對的重要舉措之一就是構(gòu)建合理科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制(水資源安全預(yù)警法律制度)。

2　規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和合理生活方式。中國過去幾十年的傳統(tǒng)社會生產(chǎn)方式是不合理、不科學(xué)和不可持續(xù)的。人類必須“確定一種可以長期保持生態(tài)穩(wěn)定和經(jīng)濟穩(wěn)定的條件”的發(fā)展道路。建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源開發(fā)利用狀況列入其中。現(xiàn)在各國通行的做法是用綠色GDP的方法取代傳統(tǒng)GDP，以衡量國民經(jīng)濟與社會的發(fā)展。與傳統(tǒng)GDP的計算方法相比較，綠色GDP的計算方法是在傳統(tǒng)GDP的基礎(chǔ)上減去自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量和水平。“對GDP的改革，簡而易之就是要充分考慮自然資本的損耗，為經(jīng)濟發(fā)展提供‘更綠色’的衡量方法，在這個‘綠色核算’的衡量框架中反饋出自然資本的相關(guān)信息。”關(guān)鍵是，規(guī)范全社會水資源開發(fā)利用行為，包括管理、治理、保護與使用行為，確立經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展方式和科學(xué)文明的現(xiàn)代生活方式。

3　保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地區(qū)只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型和消費型浪費，用水效率不高，節(jié)水潛力巨大。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是指為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將經(jīng)濟社會與環(huán)境、人口的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。它是“協(xié)調(diào)發(fā)展”只側(cè)重于當(dāng)代人發(fā)展的修正。它是從縱向關(guān)系上將經(jīng)濟、社會與人口、環(huán)境發(fā)展關(guān)系角度，主張為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把經(jīng)濟社會活動與水資源利用和水資源環(huán)境保護有機結(jié)合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性、資源持續(xù)性和社會持續(xù)性的要求來組織和規(guī)范人類的一切活動，顯然它們側(cè)重的是當(dāng)代人及其子孫后代可永續(xù)發(fā)展。毫無疑問，這是本法立法的根本目的和宗旨。

我國已形成了以憲法為核心，以《環(huán)境資源保護法》為平臺，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》為基本內(nèi)容，以《取水許可制度實施辦法》《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》等行政法規(guī)為配套措施，以《地面

水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等為實施依據(jù)的水資源法律體系。在這一體系中，顯而易見缺乏一部有效預(yù)防和應(yīng)對水資源安全危機的法律，制定《水資源安全預(yù)警法》也就成為必要，同時也是符合我國水資源安全危機的實際情況。中國當(dāng)前水資源安全問題非常嚴(yán)重，不但關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到21世紀(jì)中華民族的繁榮昌盛和偉大復(fù)興，必須引起全社會高度關(guān)注和重視。突出表現(xiàn)在這樣幾方面：第一，水資源供需矛盾非常尖銳；第二，水質(zhì)危機所導(dǎo)致的水資源危機大于水量的危機；第三，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”日益嚴(yán)重，水權(quán)沖突成為重大社會問題；第四，水資源開發(fā)利用引起的生態(tài)環(huán)境狀況更加嚴(yán)重。毫無疑問，制定《水資源安全預(yù)警法》有其必要性和正當(dāng)合理性。

(二)管理體制

縣級以上人民政府承擔(dān)水資源安全預(yù)警工作，制定應(yīng)對水資源安全危機的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和方案，采取預(yù)防和響應(yīng)水資源安全的預(yù)警對策和措施，對本行政區(qū)域的水資源安全預(yù)警工作負(fù)責(zé)。

1　我國水資源管理體制是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的模式。水資源安全預(yù)警管理體制也應(yīng)當(dāng)遵從這一模式。國務(wù)院是全國水資源行政管理機關(guān)，省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))人民政府是本區(qū)域的水資源行政管理機關(guān)。同理，水資源安全預(yù)警管理體制也遵從以上。

國務(wù)院水利部(主要歸口至水政水資源司)負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理，組織制定全國性的水資源保護法律法規(guī)并監(jiān)督實施；編制全國水資源保護長遠(yuǎn)規(guī)劃及年度計劃；組織全國性的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)并實施管理；編制全國性的水資源質(zhì)量年報及組織與水資源保護相關(guān)的科研等。由此可知，在過去水資源管理中沒有涉及水資源安全的預(yù)警管理，這是與當(dāng)今中國水資源現(xiàn)狀不相匹配的。當(dāng)然，為了應(yīng)對中國水災(zāi)旱災(zāi)頻發(fā)的特殊情況，國務(wù)院和各級人民政府設(shè)立了準(zhǔn)軍事化機構(gòu)“防汛抗旱指揮部(下設(shè)辦公室)”，由同級人民政府的副行政首長負(fù)責(zé)，動員全社會力量應(yīng)對突發(fā)的水災(zāi)旱災(zāi)，現(xiàn)在已由過去臨時性的非常設(shè)機構(gòu)事實上成為長期存在的常設(shè)性機構(gòu)。由于中國當(dāng)今的水資源安全危機已不僅僅表現(xiàn)為水災(zāi)旱災(zāi)，還包括其他許多方面，顯而易見，這一準(zhǔn)軍事機構(gòu)也難擔(dān)此任。

2　現(xiàn)有《水法》確立了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。由于流域管理委員會處理跨行政區(qū)域水資源糾紛的權(quán)限不清晰和受領(lǐng)導(dǎo)層級的限制，省邊界水資源管理糾紛難以提交流域管理委員會解決，從而在事實上形成條塊分割矛盾，這種管理體制存在明顯的缺陷。第一，不能充分地實施政府的宏觀調(diào)控和嚴(yán)格統(tǒng)一監(jiān)管；第二，區(qū)域管理機構(gòu)與流域管理機構(gòu)責(zé)、權(quán)、利相互很難界定，相互關(guān)系很難協(xié)調(diào)；第三，水資源監(jiān)管力度弱與執(zhí)法很難到位。水資源安全預(yù)警管理必須避免類似問題的產(chǎn)生。

由此可見，水資源管理體制必須改革，由現(xiàn)有“條塊分割”、“九龍治水”的分散性管理改革為統(tǒng)一集中的管理，整合(撤并)各水資源管理機構(gòu)，成立國務(wù)院水資源監(jiān)督管理委員會(水監(jiān)會)，全面統(tǒng)一行使對全國水資源的監(jiān)督管理。在國務(wù)院水監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)水資源水文自然規(guī)律，結(jié)合國家經(jīng)濟社會與人口布局規(guī)劃，建立七大流域(水系)水資源監(jiān)督管理局，全面統(tǒng)一行使對流域(水系)的水資源的監(jiān)督管理。在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處，實行水資源的國家統(tǒng)一垂直管理體制。毫無疑問，水資源安全預(yù)警管理也歸屬于此管理體制之內(nèi)。

(三)基本原則

1　預(yù)防原則。預(yù)防原則是指針對可能發(fā)生的水資源安全危機，應(yīng)當(dāng)采取積極的事前防止措施以避免水資源安全危機的事件發(fā)生，或?qū)⒉豢杀苊夂鸵呀?jīng)產(chǎn)生的水資源安全危機的危害控制在法律允許的范圍內(nèi)。預(yù)防原則是一種積極防止應(yīng)對的基本原則。第一，其對象是可能產(chǎn)生水資源安全危機的危害或事件，包括不合理與不科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式；第二，其首要目標(biāo)是避免水資源安全危機的事件發(fā)生，在已經(jīng)發(fā)生或不可避免的情況下，其目標(biāo)是防止危害的擴大，并將其控制在法律允許的范圍內(nèi)；第三，其具體措施應(yīng)當(dāng)是積極的、預(yù)期性的事前措施，而不是消極的、反應(yīng)性的事后補救。

2　可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對滿足后代人需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)，目的是可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好資源的開發(fā)、投資的方向、技術(shù)開發(fā)方向以及國家機構(gòu)的變化關(guān)系等，以增強目前和將來滿足人類的需要和愿望的潛力；將經(jīng)濟社會、人口、環(huán)境與資源(水資源)的關(guān)系全面協(xié)調(diào)處理好。第一，將水資源(水環(huán)境)保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與決策之中；第二，建立循環(huán)經(jīng)濟型社會，提高水的循環(huán)利用率；第三，建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源利用狀況列入其中，全面考察經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源安全危機的關(guān)系。

3　公眾參與及全過程監(jiān)督原則。在法律意義上的公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應(yīng)的，或與決策的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體或其他組織。此原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾水資源(水環(huán)境)權(quán)益相關(guān)的開發(fā)、利用、治理、保護、管理與節(jié)約的一切決策與運行監(jiān)督，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策與運行的盲目性，使決策符合廣大公眾的切身利益和需要，同時更好更有效地保護水資源(水環(huán)境)，盡可能避免水資源安全危機事件發(fā)生。第一，建立水資源決策信息公開的披露制度；第二，建立非政府專業(yè)團體(民間組織)代表公眾參與決策監(jiān)督的機制；第三，建立公眾參與全過程監(jiān)督的司法保障制度。

4　政府主導(dǎo)社會(公眾、企業(yè))參與原則。水資源作為一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性。為避免水資源公共產(chǎn)品發(fā)生“公共用地”悲劇，必須充分發(fā)揮政府與市場“有形之手與無形之手”的共同作用。水資源安全預(yù)警是一項投入大、社會效益明顯的社會公共管理工作。毫無疑問，由政府財政投入建立履蓋全社會的水資源安全預(yù)警體系(網(wǎng)絡(luò))是現(xiàn)代社會管理的要求。第一，每年財政預(yù)算必須列入水資源安全預(yù)警經(jīng)費；第二，建立水資源安全預(yù)警設(shè)備、技術(shù)、人員等網(wǎng)絡(luò)體系；第三，建立統(tǒng)一決策調(diào)度、全面監(jiān)管、全社會參與的水資源安全預(yù)警機制。

當(dāng)然，水資源安全預(yù)警法的基本原則還應(yīng)包括謹(jǐn)慎行事原則、公平與效率兼顧原則、全過程控制原則、協(xié)同(國際)合作原則等。

二、技術(shù)規(guī)范與保障措施

水資源安全預(yù)警法是為水資源安全預(yù)警機制提供有效的法律制度保障。為起到應(yīng)有的制度支撐作用，必須涵蓋水資源安全預(yù)警的一系列技術(shù)性規(guī)范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。

(一)水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系

水資源安全涉及的方面很多，要設(shè)計一套合理

科學(xué)的可操作的水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系非常不容易。可根據(jù)我國水資源狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展與城市發(fā)展趨勢、人口增長等實際，以《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評估指標(biāo)體系》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等為核心，建立包括農(nóng)村供水系統(tǒng)指標(biāo)及風(fēng)險評價體系、城市供水系統(tǒng)指標(biāo)及風(fēng)險評價體系、環(huán)境生態(tài)供水系統(tǒng)指標(biāo)及風(fēng)險評價體系、江河湖泊水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)及風(fēng)險評價體系等。

1　水資源儲備標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。全國城鄉(xiāng)以一定區(qū)域(市、縣)及流域為單位采取工程技術(shù)(水庫建設(shè))、疏導(dǎo)河道、退田還湖、植樹造林、生態(tài)修復(fù)與保護等多種手段建設(shè)水資源儲備源(水源)。水資源儲備量的多少決定抗風(fēng)險能力的大小。應(yīng)根據(jù)水資源一定時間干枯變化和各地的需求實際，制定相應(yīng)的水資源安全預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，但原則上水資源儲備不應(yīng)小于最低限值。在來水嚴(yán)重減少和地下水持續(xù)下降，或現(xiàn)有水資源被嚴(yán)重污染等情況下，各地要能夠維持不少于6個月的生產(chǎn)生活所需的供水。在突破低限值或水資源被嚴(yán)重污染的情況下，應(yīng)啟動供水應(yīng)急預(yù)案，采取一定措施緩解水資源危機。

2　水資源儲備途徑與供水能力建設(shè)。要根據(jù)各種供水系統(tǒng)的不同特點或全國各地不同實際狀況，建設(shè)不同的水資源儲備方式和工程方案(包括汛期儲水、平原水庫、調(diào)水能力儲備、地下水回灌等)。除水資源的應(yīng)急戰(zhàn)略儲備外，要規(guī)劃建設(shè)備用水源地和相應(yīng)的供水工程設(shè)施，包括備用應(yīng)急水庫或地下水水源地、中水回用、污水處理能力、深水或咸水淡化能力、社區(qū)(農(nóng)村)自備井、市場凈化水應(yīng)急調(diào)配等。

3　水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域的供水水源地水量水質(zhì)狀況，建設(shè)全履蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高飲用水水源的自動監(jiān)測和實時監(jiān)測能力。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域降水、降雪等氣候變化，分析預(yù)報未來區(qū)域水資源和用水的變化趨勢，做到早預(yù)報、早準(zhǔn)備，爭取積極主動，為城鄉(xiāng)水資源儲備和應(yīng)急措施提供具體豐富的技術(shù)參數(shù)。特別是全面監(jiān)測全國江河湖泊水量水質(zhì)變化，實時掌控全國水資源數(shù)據(jù)及安全狀況。包括全面評價城鄉(xiāng)供水和水資源不同區(qū)域的風(fēng)險及潛在隱患，分析存在的問題，提出應(yīng)對的建議和方案。

(二)水資源安全應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案原則上分三級編制，即基本應(yīng)急(一級：黃色)、緊急應(yīng)急(二級：橙色)和極端應(yīng)急(三級：紅色)，分別對應(yīng)一般干旱、特殊干旱或一般事故、極端干旱或重大事故三種情況。應(yīng)急預(yù)案編制內(nèi)容主要包括一定區(qū)域城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)(水資源、水工程、用水)現(xiàn)狀分析，供水應(yīng)急分類和警報級別劃分、預(yù)測預(yù)報和應(yīng)急儲備、應(yīng)急措施、預(yù)案可行性和影響評價、投資估算等。一般可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r特點，按照應(yīng)急級別和應(yīng)急類型編制幾種預(yù)案。

1　編制應(yīng)急預(yù)警技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。主要包括預(yù)警條件、渠道、程度、水資源數(shù)量與質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來變化趨勢。同時包括城鄉(xiāng)一定區(qū)域的可供水量，各種水資源工程項目狀況、城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)風(fēng)險評價等。

2　工程應(yīng)急措施。工程措施是提高城鄉(xiāng)供水應(yīng)急能力的基礎(chǔ)，要因地制宜，有針對性地制定工程措施預(yù)案。工程措施主要包括跨流域或跨區(qū)域應(yīng)急調(diào)水、備用水源工程啟動、污染治理工程、中水回用應(yīng)急工程(深度處理)、運水工具和儲水設(shè)施、社區(qū)自備井、其他水源工程(如海水淡化)等。

3　非工程應(yīng)急供水管理與緊急救援。用(供)水管理是應(yīng)急狀態(tài)下的主要應(yīng)對措施之一。為保障城鄉(xiāng)正常社會程序，要根據(jù)應(yīng)急等級，進行相應(yīng)的用(供)水管制。原則上城鄉(xiāng)居民生活用水及保障正常秩序部門單位要優(yōu)先保證。實施水價臨時干預(yù)調(diào)整，調(diào)整應(yīng)急期的用水量。建立用水計量與監(jiān)控機制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履蓋全社會的緊急救援機制(機構(gòu)、人員、技術(shù)條件等)，包括緊急救援狀況下的儲、運水設(shè)施工具的儲備，信息舉報(通報)系統(tǒng)等。

(三)城鄉(xiāng)供水安全保障措施

國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域、城市總體規(guī)劃必須充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件及其承載能力，使經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與水資源條件相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，每個地方(區(qū)域)要制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃，建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H的水資源安全預(yù)警評估體系。合理配置地表水、地下水和其他多種水源，特別是加大各種污水處理工程設(shè)施的建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)全社會的工程措施和非工程措施相結(jié)合的供水安全保障體系。

1　加強城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理。建立健全城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理體制，實行地表水與地下水統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，雨水、洪水、再生水與地下水回灌統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，海水、微咸水及其他水源統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，水量與水質(zhì)統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一管理，水資源費、排污費、污水處理處理費統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理，構(gòu)建水庫聯(lián)調(diào)、水系聯(lián)網(wǎng)、多種水資源優(yōu)化配置的網(wǎng)絡(luò)體系。

2　加大投入，加強水資源工程項目建設(shè)與管理。為解決防洪、干旱缺水，必須修建大批水庫，蓄水、引水、集雨、提水、調(diào)水工程和地下水工程等。建立“政府投入為主、準(zhǔn)市場運作、社會公眾參與”的水資源工程項目投入體制和運行機制。關(guān)鍵是在工程項目規(guī)劃建設(shè)的同時，必須明確工程產(chǎn)權(quán)，建立合理科學(xué)的管理制度和管理模式。大量引入社會民間資本參與各種水資源工程項目投入。改變以往“大鍋水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水價，實行有償供水，按比例提取折舊和維修費用，準(zhǔn)許其有合理的利潤回報。可運用各種投融資方式，多渠道、多方面籌集建設(shè)資金，建立水資源工程項目投資、運行與管理的良性體制機制。

3　統(tǒng)籌防洪、干旱、治污與水資源保護，保障供水安全。合理規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)河流湖泊水系，擴大水源涵養(yǎng)地和城市綠地、透水地面面積，增加一定區(qū)域的雨洪滯蓄和地下水體蓄積空間。城鎮(zhèn)加大推廣雨水、污水分排管網(wǎng)，建設(shè)雨水集蓄利用設(shè)施，加大雨洪資源利用力度，加快污水處理設(shè)施和中水回用設(shè)施建設(shè)，提高污水集中處理率和中水回用率。農(nóng)村主要是加大植樹造林，保護植被，涵養(yǎng)水源地建設(shè)，包括加大退田還湖、退牧還草、退耕還林、封育保護等生態(tài)保護措施力度，涵養(yǎng)水源，防止農(nóng)業(yè)(生活)污染，提高供水保證率。加大水土保持和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，建立健全水土保持與水資源生態(tài)保護的建設(shè)管理體制機制，包括水資源生態(tài)保護補償機制。

三、主要法律制度

法律制度是立法精神、原則和措施的具體化，更是一部法律的主要規(guī)制力(約束力)部分。毫無疑問，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原則和保障措施的具體法制(法律)生命力的表現(xiàn)。

(一)水資源安全風(fēng)險評價制度

“風(fēng)險”是一個表達(dá)與危險相關(guān)事物的詞匯。“風(fēng)險可定義為對人的生命、經(jīng)濟活動不利狀態(tài)發(fā)生的不確定性程度及其結(jié)果大小程度。”“風(fēng)險本身是一個至少包含了三個要素的復(fù)雜概念：概率、嚴(yán)重性和可靠性。”水資源安全風(fēng)險評價制度是指在水資源規(guī)劃、開發(fā)利用和配置活動以及經(jīng)濟

社會建設(shè)項目評估中，對可能造成的水資源影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良影響水資源安全的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，也包括一定時間對一定區(qū)域范圍水資源安全危機的監(jiān)測評估所作出報告(結(jié)論)的制度。

1　水資源安全風(fēng)險評價制度是一項具有預(yù)測性、專業(yè)性和強制性等特征的法律制度。它是環(huán)境影響評價制度在水資源領(lǐng)域的具體運用。第一，它是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會和水資源、人口與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施；第二，它是預(yù)防原則的貫徹和具體實施保障；第三，它是應(yīng)對和防范水資源安全危機的強有力的法律制度。

2　水資源安全風(fēng)險評價制度運用范圍比較廣，包括一切與水資源相關(guān)的重大經(jīng)濟社會活動。第一，水資源開發(fā)利用，配置與管理的一切活動要進行安全風(fēng)險評估；第二，重大涉水經(jīng)濟建設(shè)項目要進行水資源利用與影響的風(fēng)險評估；第三，在一定時間對一定區(qū)域、流域的水資源狀況要進行水資源水量與水質(zhì)的監(jiān)測與風(fēng)險評估。

3　水資源安全風(fēng)險評價制度的主要內(nèi)容(程序)涵蓋比較廣：第一，在規(guī)劃、建設(shè)等活動前的可行性研究和報批階段，由進行規(guī)劃的機關(guān)、建設(shè)單位或其他主管部門委托評價單位進行調(diào)查和評價工作。第二，評價單位通過全面調(diào)查和評價出具《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》，對可能造成水資源安全不良后果并直接涉及公眾利益的規(guī)劃建設(shè)項目等，在《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》報送審批前，通過論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。第三，將《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》提交有審批權(quán)的國家水資源監(jiān)管行政主管部門審批；重大的影響深遠(yuǎn)項目(例如三峽工程、南水北調(diào)工程)還需得到立法機關(guān)的批準(zhǔn)。第四，對水資源安全有重大影響的規(guī)劃、建設(shè)項目實施后，規(guī)劃編制部門、建設(shè)項目負(fù)責(zé)單位應(yīng)當(dāng)及時組織水資源安全風(fēng)險的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機關(guān)；發(fā)現(xiàn)有重大隱患的，應(yīng)及時提出并采取改進措施。河流湖泊水資源安全風(fēng)險的監(jiān)測與評估主要是上下級或不同政府部門的協(xié)調(diào)問題。

(二)水資源安全預(yù)警公眾參與制度

公眾參與制度是以上公眾參與及全過程監(jiān)督原則的具體規(guī)則化。主要指在水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護領(lǐng)域，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與水資源安全有關(guān)的決策。這種參與，應(yīng)包括決策參與(指公眾在經(jīng)濟活動、水資源政策、規(guī)劃和計劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與)及末端參與(指公眾對水資源污染、生態(tài)破壞等水資源安全危機出現(xiàn)之后的參與)。

1　要充分認(rèn)識公眾參與應(yīng)對水資源安全危機的重要性。發(fā)揮社會團體、民間組織(非政府組織)和學(xué)術(shù)組織、個人等作用。立法為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、法律條文化，具有可操作性。

2　公眾參與方式可以有許多種類。主要有：公告；非正式小型聚會；一般公開說明會；社區(qū)組織說明會；咨詢委員會；公眾審查委員會；聽證會；發(fā)行手冊簡訊；小組(專家)研究；民意調(diào)查；全民表決；設(shè)立公眾通訊站；網(wǎng)絡(luò)論壇；記者會邀請意見；發(fā)信邀請意見；同意公眾提問；座談會等。公眾參與方法可以根據(jù)擬議的內(nèi)容與性質(zhì)、范圍加以組織運用，同時應(yīng)當(dāng)為公眾選擇參與方式留下些空間(參與方式應(yīng)當(dāng)具有很大的彈性，隨著程序的進行隨時進行調(diào)整，而不能固定地規(guī)定某種確定的方式而不能根據(jù)情況的變化作靈活變通)。適用何種參與方式，并設(shè)有一套固定的標(biāo)準(zhǔn)。參與擬議行為的復(fù)雜程度決定了參與方式的不同。

3　建立信息公開和公益訴訟制度。信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水資源安全事務(wù)的前提。公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提。要實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)機構(gòu)(部門)就必須履行信息公開的義務(wù)。有效的參與者應(yīng)當(dāng)是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準(zhǔn)備的參與者。只有公眾對于國家政策法規(guī)有了充分的了解，對于項目的相關(guān)情況有了充分的知曉，才能有效地參與到水資源安全規(guī)劃及決策中去，對項目提出相關(guān)的意見或發(fā)表相關(guān)的評論。立法中必須對此加以明確規(guī)定，包括信息公開的機構(gòu)、程序、范圍、內(nèi)容及方法、責(zé)任等。(環(huán)境)公益訴訟是指由于行政機關(guān)或者其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司(企業(yè))或其他組織及個人的違法行為或不作為，使(環(huán)境)公共利益遭受侵害或有害之虞時，法律允許公民或團體為維護(環(huán)境)公共利益而提訟的制度。我國目前的法律還沒有真正建立起(環(huán)境)公益訴訟制度。為保護社會公共利益和水資源(環(huán)境)，調(diào)動社會公眾的廣泛參與，立法中必須建立水資源安全公益訴訟制度。對有關(guān)主體危害水資源行為必須有人擁有訴訟的權(quán)利，對案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定。通過適度放寬原告資格、合理配置舉證責(zé)任、拓展訴訟途徑、對訴訟費用確定有利于原告分擔(dān)辦法、采取獎勵勝訴原告制度等相關(guān)規(guī)則的創(chuàng)新，建立切實可行的水資源安全公益訴訟制度。

(三)水資源安全責(zé)任制度

水資源安全責(zé)任制度是關(guān)于相關(guān)主體因違反水資源保護法律(水資源安全預(yù)警法)或其他相關(guān)法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而承擔(dān)法定的強制的不良后果的法律制度。水資源安全責(zé)任制度是一個綜合性的法律責(zé)任制度，外延非常廣泛。從承擔(dān)不利后果的類型來看，可以劃分為“行政責(zé)任制度、民事責(zé)任制度和刑事責(zé)任制度”；從違法主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為“個人(公民)的水資源安全責(zé)任制度、企業(yè)(組織)的水資源安全責(zé)任制度和政府的水資源安全責(zé)任制度”。水資源安全責(zé)任制度的構(gòu)建，既可以有效制裁水資源領(lǐng)域違法行為，又可以對各種主體產(chǎn)生警示和教育作用，從而把事后懲處與事前預(yù)防結(jié)合起來，將水資源保護與安全預(yù)警落到實處，是水資源安全預(yù)警法不可缺少的重要法律制度。

水資源安全責(zé)任制度的重要問題是責(zé)任認(rèn)定問題。根據(jù)相關(guān)主體所承擔(dān)的責(zé)任類型不同，各種水資源安全責(zé)任的認(rèn)定也有所區(qū)別。一般來說，在判斷某一主體的行為是否應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任時，一般要求該主體具有違法的故意或過失。水資源安全責(zé)任制度對此有所區(qū)別。在環(huán)境侵權(quán)法領(lǐng)域，當(dāng)今世界上大多數(shù)國家都采用了無過錯責(zé)任主義歸責(zé)原則。

1　水資源安全刑事責(zé)任。環(huán)境刑事責(zé)任是指故意或過失實施了嚴(yán)重危害環(huán)境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事制裁。我國《刑法》在分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護”的罪名。水資源安全刑事法律責(zé)任是環(huán)境刑事責(zé)任在水資源與水環(huán)境保護中的具體體現(xiàn)，是行為人實施了嚴(yán)重危害水資源或水環(huán)境的行為，并造成或可能造成人身傷亡或公私財產(chǎn)損失或水資源安全危機的嚴(yán)重后果，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事處罰。犯罪主體不僅包括自然人，還應(yīng)包括法人或組

織；犯罪客體不僅包括人身或財產(chǎn)損失，而且還應(yīng)包括水資源與水環(huán)境的安全。犯罪主觀方面不僅包括故意或過失還包括無過錯；犯罪客觀方面是實施了嚴(yán)重危害水資源或水環(huán)境的行為并造成了水資源安全危機后果。

2　水資源安全行政法律責(zé)任。是指行為人違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)應(yīng)承擔(dān)行政方面的法律責(zé)任，是國家機關(guān)或承擔(dān)公共事務(wù)管理的事業(yè)單位及其工作人員在水資源安全預(yù)警事務(wù)中違反其法定職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任形式。一般要具備下列條件：第一，行為違法；表現(xiàn)為作為或不作為，主要違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)。第二，行為具有危害性；產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的危害結(jié)果是由行為人的違法行為引起的。第三，行為人行為有過錯或元過錯。隨著水資源安全危機日益嚴(yán)重，有必要作擴大解釋即不管行為人有無主觀過錯，只要在客觀上造成了水資源安全后果就要承擔(dān)責(zé)任，這有利于保護水資源和受害者。第四，違法行為與危害后果之間存在因果關(guān)系(包括必然性因果關(guān)系和偶然性因果關(guān)系)。

3　水資源安全民事法律責(zé)任。指行為人的違法行為(過錯或無過錯)已造成或可能造成水資源安全事故(污染或破壞等)，繼而造成人體健康損害或公私財產(chǎn)損失以及水資源安全后果，應(yīng)承擔(dān)民事方面的相應(yīng)賠償與其他相關(guān)責(zé)任。這是民事責(zé)任的一種特殊形式。在適用法律上，水資源安全民事法律責(zé)任依水資源安全預(yù)警法等水事法律法規(guī)而存在；在責(zé)任的功能實現(xiàn)上，又秉承了民事責(zé)任的精神和理念，承擔(dān)著與一般民事責(zé)任類似的功能和效能預(yù)期，即具有民事責(zé)任的本質(zhì)屬性。水資源安全民事法律責(zé)任歸責(zé)原則實行“過錯責(zé)任原則”和“無過錯責(zé)任原則”相結(jié)合的二元規(guī)劃體系。過錯責(zé)任原則即加害人對其有過錯的行為承擔(dān)責(zé)任，無過錯即無責(zé)任。無過錯責(zé)任原則，也稱無過失責(zé)任原則，是指沒有過錯造成他人損害的，依法律規(guī)定由與造成損害原因有關(guān)的人承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)原則。水資源安全民事法律責(zé)任的構(gòu)成要件也應(yīng)該包括兩類：過錯責(zé)任構(gòu)成要件和無過錯責(zé)任構(gòu)成要件。這是針對水資源安全(預(yù)警)重要的民事法律救濟制度。

當(dāng)然，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度除此之外，還應(yīng)包括水資源統(tǒng)一管理制度、節(jié)水用水激勵制度、水資源安全預(yù)警信息通報與會商制度等。

同時，《水資源安全預(yù)警法》的立法一個重要方面是《水法》及相關(guān)與配套法律(《水污染防治法》《水土保護法》《防洪法》及《物權(quán)法》《環(huán)境資源的護法》《環(huán)境影響評價法》等)必須修改完善，涵蓋與充實水資源安全預(yù)警的相關(guān)法律規(guī)范與制度。第一，補充完善水資源安全、水資源安全危機、水資源安全風(fēng)險、水資源安全預(yù)警、水資源安全應(yīng)急預(yù)案等概念及規(guī)范。第二，補充完善水資源安全風(fēng)險評價制度、水資源安全(預(yù)警)公眾參與制度、水資源安全危機防范制度等。第三，已有法律規(guī)范和制度與水資源安全預(yù)警法的法律規(guī)范制度的相互銜接協(xié)調(diào)，不產(chǎn)生法律上的矛盾與沖突。

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第8篇

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；生態(tài)整體主義；環(huán)境權(quán)；主體功能區(qū)

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01

一、森林生態(tài)補償制度理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)整體主義世界觀

森林生態(tài)補償就是指森林生態(tài)效益的受益人、國家、社會、其他組織對因森林生態(tài)保護而利益受到損失的人給予的適當(dāng)經(jīng)濟補償。生態(tài)整體主義認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)中的任何物質(zhì)對生態(tài)整體利益都是有價值的，人類應(yīng)當(dāng)將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益作為最高價值而不是把人類的利益作為最高價值。

就森林生態(tài)系統(tǒng)來說，其整體性表現(xiàn)在：其一，對生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分之一的森林造成的破壞，往往會引起牽一發(fā)而動全身效果；其二，因森林災(zāi)害而遭受損失的地方通常又不止在森林災(zāi)害的發(fā)生地，而是跨區(qū)域的；其三，森林災(zāi)害造成的損失并不一定立刻就顯現(xiàn)，需要經(jīng)過一定的時間積累或者在特定條件下才會發(fā)生，這容易麻痹只顧追求個人利益的人類。生態(tài)整體主義理論是森林生態(tài)補償制度的重要理論淵源，其要求人們從國家生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)完整性的高度來審視森林破壞問題，協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間因為森林而產(chǎn)生的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾。

（二）森林生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)理論基礎(chǔ)

首先，法學(xué)發(fā)展的社會化潮流。近代資本主義法律制度公法與私法、私權(quán)利與公權(quán)力、私益與公益存在著嚴(yán)格的區(qū)分，導(dǎo)致私有權(quán)利的過度膨脹和社會權(quán)利極度縮小，在對弱勢群體的權(quán)利保護、公共資源的保護利用上，往往以形式上的平等掩蓋了實質(zhì)上的不平等。隨著國家干預(yù)主義的發(fā)展，更多的國家公權(quán)力介入了公民的私權(quán)之中，以社會本位為宗旨的法律制度開始通行于各國，其更加關(guān)注社會的實質(zhì)不平等等內(nèi)容。 森林的生態(tài)補償制度實質(zhì)上就是受益地區(qū)對森林資源保護地區(qū)進行的經(jīng)濟上的補償，換句話說，就是受益地區(qū)與因保護森林資源而遭受犧牲地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上反映了法律的社會化進程，體現(xiàn)法律更加注重地區(qū)之間發(fā)展的實質(zhì)平等。

其次，公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的要求。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)的主要內(nèi)容，環(huán)境權(quán)也通常被作為第三代人權(quán)看待，人在適宜的環(huán)境中生存和發(fā)展是對人的尊嚴(yán)的肯定。森林資源是人類最重要的自然資源之一，森林生態(tài)效益補償制度既可以保證人們在合理限度內(nèi)利用森林資源，又可以通過生態(tài)補償對森林資源起到一定的保護作用，保障人們的基本生存、發(fā)展需要。森林生態(tài)效益補償機制，就是為了協(xié)調(diào)處理森林的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的關(guān)系，使得公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)能夠協(xié)調(diào)實現(xiàn)。

二、我國森林生態(tài)補償制度存在的問題及其根源

（一）森林生態(tài)補償渠道單一

我國森林生態(tài)補償資金存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，補償資金主要是來自于政府的財政支出，忽略了社會所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；其次，在政府的財政支出中，主要是國家財政的承擔(dān)，地方財政所占的比例很小；再次，承擔(dān)生態(tài)補償資金的地方政府通常是森林資源豐富但經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，而實質(zhì)上享受森林生態(tài)效益的其他地區(qū)的地方政府卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這造成地方政府對生態(tài)補償積極性降低，生態(tài)補償資金難以兌現(xiàn)。

（二）森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低

由于森林生態(tài)補償?shù)馁Y金數(shù)額龐大，而國家投入的財力有限，補償標(biāo)準(zhǔn)往往很低，難以反映出森林的生態(tài)價值。比如，2007年3月15日財政部和國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》中規(guī)定中央財政補償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中4.75元用于國有林業(yè)單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門列支。可見，對于森林生態(tài)補償來說，國家的財政補償標(biāo)準(zhǔn)實在是杯水車薪。

（三）森林資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)著名的科斯定理，明確清晰的產(chǎn)權(quán)有助于產(chǎn)權(quán)所有人之間對不同的產(chǎn)品進行交易，從而減少中間交易成本。由于我國自然資源的公有制度，在所有權(quán)方面，《森林法》規(guī)定森林林權(quán)包括有森林、林地、林木國家和集體所有權(quán)，個人不享有森林和林地的所有權(quán)，只有可能享有林木的所有權(quán)；在使用權(quán)方面，主體往往是多樣的和開放的，國家、集體和個人都可以享有森林、林地和林木的使用權(quán)。而集體林權(quán)中對集體組織的性質(zhì)一直難以定論，也是造成森林資源產(chǎn)權(quán)難以確定的原因。

一種制度的合理構(gòu)建，首先應(yīng)當(dāng)確定該制度的主體，接下來才可以進行相應(yīng)的制度安排和制度的落實。我國森林資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離、集體林權(quán)殘缺的現(xiàn)狀導(dǎo)致我國的森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，森林生態(tài)效益的補償對象難以確定，對森林生態(tài)補償度的建立形成了巨大的障礙。

三、健全我國森林生態(tài)補償制度

（一）完善森林生態(tài)效益補償基金制度

補償標(biāo)準(zhǔn)過低是目前森林生態(tài)補償制度建設(shè)中最現(xiàn)實的一個問題，要逐步建立完善的森林生態(tài)效益補償基金制度，提高森林生態(tài)效益補償基金的補償標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟性利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制來調(diào)動人們保護森林的積極性，實現(xiàn)森林的生態(tài)效益。而過低的補償標(biāo)準(zhǔn)沒有反映出森林固有的生態(tài)價值，是難以阻止人們對森林經(jīng)濟價值的追求的。比如有學(xué)者就認(rèn)為廣東省生態(tài)公益林每畝每年的補償費應(yīng)在42元左右，才能基本滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者因禁止采伐林木后的經(jīng)濟損失補償。 因此，提高森林生態(tài)效益補償基金的補償標(biāo)準(zhǔn)，是森林生態(tài)補償制度對生態(tài)效益和生態(tài)安全等價值追求的需要。

（二）明確森林生態(tài)效益的補償對象

由于我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)的復(fù)雜，森林資源的所有者、使用者、經(jīng)營者、管理者，有時候這些名稱是統(tǒng)一的，有時候是分離的，導(dǎo)致我們在確定補償對象時往往無從下手。實施生態(tài)效益補償需要補償（補助）到具體對象，產(chǎn)權(quán)必須明晰是實施森林生態(tài)補償制度的先決條件。目前，產(chǎn)權(quán)混亂和不清晰直接制約了森林生態(tài)效益補償制度的安排落實。

一方面需要建立明晰的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。對于國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)問題，由于林地屬于國家所有，其產(chǎn)權(quán)問題相對簡單，補償?shù)膶ο笠踩菀状_定；而集體林權(quán)方面由于歷史的和現(xiàn)實的因素交錯，情況則較為復(fù)雜。因此，林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題的解決應(yīng)當(dāng)從集體林權(quán)制度的改革入手，明確集體林權(quán)中森林、林地和林木的所有者、使用者的權(quán)利和義務(wù)的合理配置。另一方面要統(tǒng)一森林生態(tài)效益的補償對象。目前我國對補償對象的規(guī)定是政出多門，各有千秋，不同的政策有自己不同的補償對象，這不僅不利于國家法制的統(tǒng)一和健全，還時常成為法律法規(guī)沖突和矛盾的根源。

（三）推進國家主體功能區(qū)劃的完善

2008年7月31日，環(huán)境保護部和中國科學(xué)院聯(lián)合了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，其中明確指出全國生態(tài)功能區(qū)劃的目標(biāo)是“以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、資源利用和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的關(guān)系。”推進形成合理的國家主體功能區(qū)，對完善森林生態(tài)效益補償制度具有積極作用。一方面，國家主體功能區(qū)劃制度要求對森林資源豐富但生態(tài)脆弱的地區(qū)實施生態(tài)補償；另一方面，國家功主體能區(qū)劃制度的出臺為各功能區(qū)的功能和發(fā)展方向進行了定位，這無疑是對目前森林生態(tài)補償制度研究的難點――補償對象的確定具有重大的突破意義。

參考文獻：

[1]劉璨，呂金枝：“我國森林生態(tài)效益補償制度問題研究（續(xù)）”，《綠色中國》2004年第4期.

[2]王諾：“‘生態(tài)整體主義’辨”，《讀書》2004年第2期.

[3] 張梓太：《自然資源法學(xué)》，《北京大學(xué)出版社》2007年版，第41～48頁.

第9篇

關(guān)鍵詞：環(huán)渤海；水權(quán)；區(qū)域水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓

中圖分類號：DF466

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-3890(2009)06-0077-05

水是人類生活和生產(chǎn)的重要物質(zhì)源泉，是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，水權(quán)是實現(xiàn)水資源開發(fā)、保護和水市場建設(shè)的關(guān)鍵，水資源緊張已經(jīng)成為全球性問題。環(huán)渤海地區(qū)水資源分布不均衡，水權(quán)法律制度的缺失，成為制約環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的重要因素。

一、水權(quán)的界定

水權(quán)制度是西方國家在水資源的管理過程中，隨著用水需求增加，用水競爭日益激烈而形成的法制化管理模式，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的水資源管理機制，其核心是產(chǎn)權(quán)的明晰，水權(quán)是將產(chǎn)權(quán)理論運用到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物。目前，水權(quán)制度主要研究如何解決水資源的優(yōu)化配置問題，因此，水權(quán)制度是關(guān)于水資源優(yōu)化配置的法律制度。

關(guān)于水權(quán)的概念，目前學(xué)界未達(dá)成共識，存在不同的觀點。姜文來和水利部部長汪恕誠認(rèn)為，水權(quán)是指水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、水產(chǎn)品與服務(wù)經(jīng)營權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。而崔建遠(yuǎn)教授和裴麗萍則主張水權(quán)僅指水資源的使用權(quán)或者收益權(quán)，不包括水資源的所有權(quán)。觀點的分歧在于水權(quán)是否包含水資源所有權(quán)。筆者認(rèn)為，水權(quán)不僅包括水資源的使用權(quán)，而且也應(yīng)包括水資源的所有權(quán)。水權(quán)是以水資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)利束，從物權(quán)的視角來看，水權(quán)包括權(quán)利人對水資源的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，因此，水權(quán)的概念有兩層含義：一是指水資源的所有權(quán)；二是指水資源的使用權(quán)，即水資源使用者在法律規(guī)定范圍內(nèi)對所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。在此意義上，水權(quán)是以水資源的使用、收益為內(nèi)容的，它具有用益物權(quán)的特征，因此，可以將水權(quán)定性為用益物權(quán)。在中國，水資源屬于國家所有，《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《水法》第3條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。”水資源所有權(quán)由國家統(tǒng)一行使，這是由水資源的特殊作用和地位決定的，世界上大多數(shù)國家普遍采取此種管理制度。可是事實上，國家是一個虛擬的主體，要由國務(wù)院代表國家行使水資源所有權(quán)。具體而言，國務(wù)院將水資源的使用權(quán)授予地方政府，而地方政府自身也不是水資源的真正使用者，要通過一定的方式轉(zhuǎn)讓給最終的使用者，水資源的所有者、使用者不一致，水資源的所有權(quán)和使用權(quán)出現(xiàn)分離。

水權(quán)的主要特征是水權(quán)權(quán)能的可分離性，也就是水權(quán)的所有權(quán)和使用權(quán)的分離。水資源權(quán)能的可分離性，并沒有改變水資源所有權(quán)的歸屬，國家對水資源的所有權(quán)也沒有被虛置，這種可分離的特性反而體現(xiàn)了水資源所有權(quán)從靜態(tài)的所有走向了動態(tài)的使用過程，從而使水資源得到優(yōu)化配置，為水資源的有償使用和水市場的形成提供了前提條件，這和土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則相類似，也符合物權(quán)法的發(fā)展趨勢。物權(quán)正在經(jīng)歷著以所有權(quán)為中心向以利用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變，對物不求“為我所有”，但求“為我所用”，充分發(fā)揮物的效用，真正做到“物盡其用”，這是市場經(jīng)濟“自然選擇”的結(jié)果。

關(guān)于區(qū)域水權(quán)問題，中國首例東陽――義烏水權(quán)交易案發(fā)生后，引起了社會各界廣泛的討論，“區(qū)域水權(quán)”的概念也應(yīng)運而生。

區(qū)域水權(quán)是指以行政區(qū)劃為單位、由區(qū)域政府管理、在該區(qū)域范圍內(nèi)所有居民可以共同享有的水權(quán)。區(qū)域水權(quán)是在水資源國家所有的前提下，考慮到地區(qū)之間水資源分布不平衡，充分尊重地區(qū)利益的基礎(chǔ)上進行的制度設(shè)計。建立明確的區(qū)域水權(quán)，可以促進區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使水資源得到優(yōu)化配置。區(qū)域水權(quán)存在的客觀性在于水資源利用中的區(qū)域性，以及法律對區(qū)域利益的認(rèn)可。如，《物權(quán)法》第118條規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”就是對區(qū)域政府利益的承認(rèn)。《水法》第13條規(guī)定：“開發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)兼顧上下游、左右岸和地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益”，表明各區(qū)域享有水資源的利益。

二、環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)問題現(xiàn)狀

整個環(huán)渤海地區(qū)的水資源處于貧乏狀態(tài)：山西省人均水資源占有量僅為全國人均水資源量的17％；遼寧省水資源僅占全國的1.3％；北京市是全國40個水資源短缺最嚴(yán)重的城市之一。環(huán)渤海地區(qū)水資源利用率超過60％，居全國各大區(qū)之首，北京市甚至達(dá)到了80％。環(huán)渤海地區(qū)水資源分布不均衡，1983年“引灤入津”工程啟動后，國家把河北省區(qū)域的水大量地調(diào)入京津，在某種程度上導(dǎo)致環(huán)渤海經(jīng)濟圈內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，環(huán)渤海經(jīng)濟圈逐漸演變?yōu)椤碍h(huán)京津貧困帶”。河北省作為京津地區(qū)的生態(tài)保護屏障，擔(dān)負(fù)著為京津阻擋風(fēng)沙、水質(zhì)凈化和水源供給的任務(wù)，北京地區(qū)81％的用水和天津地區(qū)93％的用水來自于河北省。環(huán)京津帶貧困地區(qū)不僅不能上涉及水源的新項目，而且原有的不利于水源地環(huán)境保護的項目也進行了關(guān)停，使得河北省環(huán)京津周邊的縣在經(jīng)濟發(fā)展上遭受到巨大的限制和損失。近年來，環(huán)京津貧困帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草場退化和沙塵暴的頻繁發(fā)生，已嚴(yán)重影響了京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境、城市供水安全以及大氣環(huán)境質(zhì)量。天津、唐山頻繁出現(xiàn)供水水荒，北京市多次發(fā)生供水危機和應(yīng)急調(diào)水，官廳水庫失去飲用水質(zhì)功能，強沙塵暴天氣的增多，與環(huán)京津貧困帶的貧困性生態(tài)問題有直接關(guān)系。京津冀地區(qū)生態(tài)災(zāi)害再次敲響了水資源危機的警鐘。

水利部門的資料顯示，拒馬河流域目前是河北省嚴(yán)重缺水的地區(qū)之一，而河北省也已成為全中國最缺水的地區(qū)之一。全省多年平均水資源量為203億m3，人均水資源占有量為311m3，是全國平均值的1／7，不到國際上公認(rèn)的人均1 000m3缺水標(biāo)準(zhǔn)的1／3，甚至比不上以干旱缺水著稱的中東和北非地區(qū)。海河流域的北京市和天津市情況更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m3，僅為全國平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前華北已經(jīng)形成世界上最大的漏斗群，整個河北省已形成

21個漏斗區(qū)，總面積達(dá)4萬km2左右。為獲取水源大量開挖的深井直接導(dǎo)致了另一種可怕的災(zāi)害――地面沉降。《光明日報》消息說，由于長期超量開采地下水，河北省東部平原已成為全世界超采地下水最嚴(yán)重、地面沉降面積最大的地區(qū)，這造成了南運河河床的下降，將影響南水北調(diào)東線引水工程的安全。河北省水利廳水資源中心有關(guān)人員強調(diào)，河北省在把自己的水無償供給京津的同時，還要花錢向黃河買水。目前，河北省自身用水也捉襟見肘。京冀兩地在用水問題上除了協(xié)作，也有磨擦，“京冀拒馬河水權(quán)之爭”事件就是一個現(xiàn)實的個案。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的原因很多，但是值得關(guān)注的現(xiàn)實是，作為水源地的某些地區(qū)，卻因為水源而受到損失。一方面，為了提高水源保護標(biāo)準(zhǔn)，國家和地方政府不斷加大對水源地資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制；另一方面，在長效的水資源補償機制建立之前，河北省幾乎不能得到任何來自京津地區(qū)的補償。河北省水利廳相關(guān)人員認(rèn)為，北京市在用水上，對河北省一直沒有有效的補償機制。以官廳水庫所在地的河北懷來縣為例，20世紀(jì)80年代以來，懷來縣取消污染水源項目38個，關(guān)停污染嚴(yán)重企業(yè)10余家，使全縣工業(yè)廢水排放量大大減少。每年懷來縣因此而減少利稅2 600萬元。河北省的水源地由于自身貧困無力治理，而北京市的用水戶卻沒有直接向水源地進行補償，于是，水源地生態(tài)惡化反過來影響用水的北京――永定河上游水源污染嚴(yán)重，1996年官廳水庫不得不退出飲用水功能，致使北京市居民生活用水出現(xiàn)危機。有專家提出：要妥善解決好“環(huán)京津貧困帶”未來缺水問題，必須具備兩個先決條件：一是南水北調(diào)通水，從根本上調(diào)整海河流域供水體系的格局。二是當(dāng)?shù)厮吹某跏妓畽?quán)要明確，為水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓奠定基礎(chǔ)。要從根本上解決環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題，建立水權(quán)制度刻不容緩。在明確初始水權(quán)的基礎(chǔ)上允許水權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓，對加強環(huán)渤海地區(qū)水資源統(tǒng)一管理，利用水市場的調(diào)節(jié)功能優(yōu)化水資源配置具有重要意義。

三、環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度的綜合構(gòu)建

水權(quán)制度具有綜合性。在中國的法律體系中，水權(quán)是一個綜合性的概念，是“連接多門法律的鈕結(jié)”。國家及各級地方政府對水權(quán)進行初始分配，需要相關(guān)行政法規(guī)對水權(quán)統(tǒng)一管理。水權(quán)進入交易領(lǐng)域后，會引發(fā)一系列民事法律關(guān)系的產(chǎn)生，民法中的物權(quán)與債權(quán)的規(guī)則，會對水權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓加以調(diào)整。水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致壟斷的產(chǎn)生，需要反壟斷法的規(guī)制。此外，水資源利用中出現(xiàn)的排污、生態(tài)平衡等問題又涉及環(huán)境法的相關(guān)規(guī)范，因此，水權(quán)法律制度的構(gòu)建要考慮相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)，不然將增加實施中的司法成本，進而影響水權(quán)法律制度的正常運轉(zhuǎn)。環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度建設(shè)同樣是一個綜合性立法過程，發(fā)揮水權(quán)制度中公法規(guī)則對私法規(guī)則的輻射作用，是環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度綜合建構(gòu)的關(guān)鍵。

(一)取水許可制向水權(quán)制度轉(zhuǎn)換

中國法律只規(guī)定了水的所有權(quán)、取水權(quán)和水資源有償使用制度，沒有規(guī)定水權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度。目前，區(qū)域用水權(quán)主要是通過取水許可來確定的。以環(huán)渤海地區(qū)的灤河為例，按照1983年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于引灤工程問題的報告的通知》，潘家口水庫75％年份(水量保證率)供水19.5億m3的情況下，分給天津市10億m3，河北省9.5億m3。行政分配的模式一直適用至今，該規(guī)則沒有綜合考慮流域內(nèi)遼寧和內(nèi)蒙的利益，而且作為水源地的河北省要無償分出大部分水給天津，這種不合理的配水方式，為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的失衡埋下了隱患，從法理的角度來講，也有悖公平正義。在行政手段配水的模式下，水資源的稀缺性沒有被考慮進去，難以實現(xiàn)市場機制對水資源的調(diào)節(jié)。

現(xiàn)有的取水權(quán)行政授權(quán)模式，沒有解決環(huán)渤海地區(qū)因水資源分布不均衡導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，反而使情況更加惡化。2003年以來，國家開始建設(shè)從河北中部向北京應(yīng)急調(diào)水工程，這一工程是南水北調(diào)中線的一部分，這一應(yīng)急調(diào)水工程從石家莊的古運河樞紐至北京。它可在北京市緊急缺水時，將西大洋、王快、崗南和黃壁莊4座大型水庫的水配調(diào)過去，以解決北京市水資源的嚴(yán)重供需矛盾。這勢必會令河北水資源匱乏形勢雪上加霜。南水北調(diào)中線工程沿線經(jīng)過河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北調(diào)沿途各省市的水量分配尚無定論，建立水權(quán)制度的設(shè)想不可能成為現(xiàn)實。慶幸的是，原始水權(quán)確定的重要性已經(jīng)得到有關(guān)部門的高度重視，為實施水量分配，水利部正在進行《水量分配暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的制定工作。該《辦法》將對流域內(nèi)水量分配做出統(tǒng)一規(guī)范，并將初步建立國家水權(quán)制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省際水量分配方案，確定各省(自治區(qū)、直轄市)的用水權(quán)指標(biāo)，逐步明晰初始水權(quán)。與此同時，利用市場機制優(yōu)化水資源配置也正成為各方努力的一大方向。隨著該《辦法》的出臺，中國的水權(quán)法律制度將初具雛形，并在一定程度上解決環(huán)渤海地區(qū)水資源使用權(quán)分配不平衡問題。在環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度的建構(gòu)過程中，我們必須意識到，謀求各地區(qū)的共同發(fā)展，不在于用平均主義的政策與措施去指導(dǎo)和調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系，而是在于用發(fā)展、公平的觀點和規(guī)則去調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系。

在國家“十五”計劃中，第一次明確了公共資源(包括水和國有土地)在國家宏觀調(diào)控下，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。水利部也提出了“水權(quán)”、“水市場”等概念，這為水資源的市場化配置提供了依據(jù)。水權(quán)的初始配置是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件。環(huán)渤海地區(qū)建立水權(quán)法律制度，可以根據(jù)水資源總量，按照環(huán)渤海地區(qū)水資源分布和區(qū)域內(nèi)各省市自治區(qū)需求量，同時兼顧區(qū)域的人口、環(huán)境、經(jīng)濟、資源等方面因素，對流域水資源進行水權(quán)配置，確定各行政區(qū)域可取水量。這樣就實現(xiàn)了水權(quán)的初始配置，行政區(qū)域便有了確定的水權(quán)。在制度層面，可以由國家水利部制定《環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)初始分配辦法》，明確環(huán)渤海地區(qū)初始水權(quán)配置的具體規(guī)則。

(二)建立區(qū)域水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指水資源使用人將水資源使用權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)移的行為。其實質(zhì)是，水資源使用人依照法律規(guī)定，將自己合法取得的水資源使用權(quán)通過買賣或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給他人的法律行為。目前對取水許可流轉(zhuǎn)是禁止的，這樣就忽視了“市場之手”在水資源配置中的作用。

雖然現(xiàn)行立法對水權(quán)交易持否定態(tài)度，但是各地方已有通過市場機制實現(xiàn)水資源有效利用的實例。如，東陽――義烏水權(quán)交易案，開創(chuàng)了中國“水權(quán)制度改革的先河”，是“水權(quán)理論在實踐的重大突破”，“走出了采用市場機制解決跨行政區(qū)域水資源糾紛的新路子”，邁出了水權(quán)交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省購水案，解決了漳河下游河南、河北兩省沿河村莊和林州市、安陽縣2.001多

萬公頃(約30多萬畝)耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬人的用水困難，預(yù)計增收3 000余萬元。總理對此給予高度評價：“運用行政、經(jīng)濟手段，實行漳河流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區(qū)之間長期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗。”上述案例是通過經(jīng)濟手段，對水資源跨區(qū)轉(zhuǎn)讓的典型案例，是對取水權(quán)行政授權(quán)模式的突破。這種實踐是運用市場機制進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的開端，為建立水權(quán)交易制度提供了實踐經(jīng)驗。

為了解決環(huán)渤海區(qū)域水資源不平衡問題，需要建立區(qū)域水市場。水市場泛指各種狀態(tài)水及其相關(guān)權(quán)利的交易市場。水市場包括在流域上下游之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的市場交易。區(qū)域水權(quán)交易，是指經(jīng)過國家對水權(quán)的初始分配，各級政府都取得對一定水權(quán)的管理、支配的權(quán)利。對于這部分水權(quán)，同流域的政府或跨流域的政府間可以在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進行有償、有期限的轉(zhuǎn)讓，通過水權(quán)交易實現(xiàn)區(qū)域利益與整體利益的協(xié)調(diào)。對于初始水權(quán)的獲得，仍由國家通過行政方式分配，在初始水權(quán)明確后，就界定了進行市場流轉(zhuǎn)的水權(quán)，產(chǎn)權(quán)的明晰為建立水權(quán)交易的一級市場奠定了基礎(chǔ)。

建立環(huán)渤海區(qū)域水市場，可以成立統(tǒng)一的水權(quán)交易所，實行水權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，要明確規(guī)定哪些水權(quán)交易應(yīng)登記在案。水權(quán)登記的目的是為了能夠防止水權(quán)交易對第三方造成的損失。對跨地區(qū)、跨部門或流域的水權(quán)交易要進行嚴(yán)格的登記和管理，保證水權(quán)交易的透明度和程序的公正性。水權(quán)制度建設(shè)中的重要內(nèi)容之一是利用物權(quán)登記制度實現(xiàn)國家對水權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理，其目的在于使市場機制成為水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟手段。水權(quán)流轉(zhuǎn)包括水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和商品水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對于水權(quán)流轉(zhuǎn)登記，應(yīng)當(dāng)采取實質(zhì)審查的原則。此外，還應(yīng)當(dāng)建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。值得注意的是，政府通過水權(quán)登記制度管理水權(quán)交易只能進行宏觀調(diào)控，不能直接干涉水權(quán)流轉(zhuǎn)，水權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)由市場機制來調(diào)節(jié)。由“政府之手”和“市場之手”共同協(xié)調(diào)水權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)宏觀規(guī)制與微觀規(guī)制的和諧，有利于建立健康有序的水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。

針對環(huán)渤海地區(qū)自身特點，對于影響范圍和程度較小的商品水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以更多地由市場主體自主安排，政府只要對其進行必要的市場監(jiān)管即可，例如農(nóng)業(yè)灌溉用水就可以采取這種形式。當(dāng)然，在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用水分配模式下，農(nóng)民的個人水權(quán)轉(zhuǎn)讓是不可能實現(xiàn)的。要實現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)，必須建立相應(yīng)的水權(quán)再分配制度，以更加明確水權(quán)歸屬，建立水權(quán)交易的二級市場，真正實現(xiàn)市場對水資源的優(yōu)化配置作用。從另一個角度來講，只有當(dāng)節(jié)水收益大于節(jié)水成本時，用水主體才有節(jié)水的動力，建立水市場、允許水權(quán)交易是用水主體獲取節(jié)水收益的重要途徑。永權(quán)主體的細(xì)化，能夠促使權(quán)利人更加謹(jǐn)慎、積極地維護和行使水權(quán)，最終促進環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

(三)完善水權(quán)交易的法律法規(guī)

水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要法律支撐，如果法律禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同就是違法行為，水權(quán)交易就沒有法律效力。中國《取水許可制度實施辦法》規(guī)定：“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得”。顯而易見，基于取水許可而獲得的水權(quán)是不允許轉(zhuǎn)讓的。

《水法》并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，這是否意味著水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?縱觀水法的全部條文，均未明確規(guī)定水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，所以需要修訂《水法》，增加水權(quán)交易條款，對水權(quán)內(nèi)容、取得方式、交易條件和程序等一般原則作出規(guī)定。以修訂后的《水法》為基礎(chǔ)，制定《水權(quán)交易的意見》、《水權(quán)交易市場運營規(guī)則》、《水權(quán)交易市場監(jiān)管辦法》、《水量分配方法》等。可喜的是，《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的意見》已經(jīng)實施，《水量分配暫行方法》正在起草中，這標(biāo)志著水權(quán)交易的立法工作已經(jīng)啟動。

(四)建立跨區(qū)域有償用水和長效的水資源補償機制