時間：2023-08-12 09:06:53
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改善鄉村人居環境，實現建設美麗鄉村的奮斗目標，全椒縣委、縣政府率先行動，堅持“三年當做一年干、散打不如集中干”的原則，從源頭治理、從優化機制入手，組織開展了“向垃圾宣戰”活動，引入PPP合作模式，打出“政府購買服務+第三方參與治理”的組合拳，對全縣農村垃圾開展全區域一體化治理，迅速改變了農村“臟亂差”的面貌，初步建立一套治理長效機制，探索出鄉村環境治理的“突圍之路”。
以PPP模式促鄉村環境治理的四大創新思路
以問題為導向，政府購買服務治理農村環境。鄉村環境治理，首要問題就是資金來源問題。全椒縣創新推出PPP合作模式，解決資金來源問題，前期投入和運營費用都由中標企業勁旅環境科技有限公司融資解決，政府給予10年運營許可權，期滿后設備移交縣政府。經測算，首期投資約3000萬元，縣政府前三年每年支付服務費2579萬元，農村居民每人年均67.4元。服務費采取政府主導、群眾參與的方式，由縣、鎮、群眾按7∶1∶2比例分別承擔，緩解了政府環境治理中的財政負擔，也不給百姓生活帶來壓力。
因地制宜，多措施整合創新治理模式。近年來，我國農村生活垃圾收集處理初見成效，但仍存在區域差距大、處理標準不統一等狀況。勁旅環境科技有限公司針對全椒縣地廣人稀、居住分散，常年在外人員多，垃圾分類、源頭減量難度大等特點，結合先進工藝設備，精心謀劃頂層設計，創新推出“全椒模式”。
清單管理，縱橫雙向實現治理方式現代化。全椒縣在農村生活垃圾治理的過程中，引入互聯網思維，實行“縱橫雙向管理”模式，縱向管理兩條線，一是縣管鎮、鎮管村，二是保潔公司管項目部、項目部管保潔隊；縱向管理既可發揮規模化帶來的成本優勢，又可吸引較大規模企業參與。橫向管理三條線，一是縣管保潔公司、二是鎮管項目部、三是村管保潔隊，縱向到底、橫向到邊，形成全覆蓋管理網絡。橫向管理不僅有利于降低建設成本，還可以為降低運費引導企業通過源頭分類實現減量化，實現各環節間協調，為未來“新技術、新工藝”的應用預留空間。
建章立制，雙向考核確保治理機制長效化。制修訂了《全椒縣農村生活垃圾治理考核獎補辦法》，實行雙向考核，確保治理工作長效、常態化。一方面，政府通過購買服務，把任務推向市場，鎮村干部由大包大攬治垃圾，一到檢查搞突擊的模式轉變為日常監督，有效整合公路保潔、物業小區保潔、原有街道保潔、綠化管護和鎮村臨時使用突擊的人員等，釋放了干部精力。另一方面，將治理工作納入目標考核重要內容，各村成立村民理事會，將農村生活垃圾治理工作納入村規民約。解決了多頭管理、責任不明、交叉作業、管理不統一狀況，實現鄉鎮道路“四無四凈”。
全椒模式創新治理四大亮點
區域橫向一體化，清掃收運縱向一體化。一體化首先體現在區域的橫向管理上。采取整縣域垃圾治理一體化管理，打破行政區域界限，整縣域由一家公司統一負責，設備資源共享，產生規模效應、降低成本。從前端的清掃保潔到收運、轉運縱向到底，責任到底。通過科學規劃垃圾收運路線，避免垃圾互倒現象，避免交叉污染。同時作業標準、管理標準與考核標準的一致，易于提供均等化的服務。
垃圾收運不落地，農村環保無死角。根據2-3戶配置一個垃圾桶，500人配置一名保潔員及電動三輪密封式保潔車，200人配置一套環保數字化深埋收集站，每鎮配置一輛數字化多功能轉運車的標準，按照日產日清原則，將居民生活垃圾通過保潔車運送到就近的環保深埋桶收集站集中壓縮并轉運焚燒，整個過程垃圾不落地、臭氣不外溢、滲濾液不滴漏，真正做到環保，做到“一把掃帚掃到底”，農村環境無死角。
植入“互聯網+”，農村垃圾治理插上智能的翅膀。由中標企業自主研發的智能化管理系統，植入全椒農村生活垃圾治理項目，也是全椒模式方面的一個亮點。垃圾桶、收集站、電動車、運輸車、灑水車、掃路車等設備集成在一套數字化管理平臺下，實行全過程“數字化、視頻化”定位監控，管理中心可以全方位監控整個系統的運轉、迅速精確地下達作業指令。采用智能化、數字化監管的方式，對設備、保潔人員進行遠程管理，監督垃圾收集、轉運全過程，讓農村垃圾“無處藏身”，提高了工作效率，降低綜合成本。
網格化管理，保障作業精細化。降低運營成本是當前農村生活垃圾治理的難題，因此通過管理提高效益是核心課題之一。全椒PPP模式以網格化管理與數字化管理為支撐，提高了城市管理效率。在全縣域范圍內根據區位、地形地貌的不同而劃分不同的網格，每個網格采取承包制，承擔獨立責任、接受獨立考核；每個網格均具有地理、價值及責任屬性；這種多區域、多網格的模式，一方面有利于各單元的積極性，同時又有利于考核機制的形成。基于系統提供的基礎信息，可實現全自動化的收集轉運，保障了精細化作業的保障。
全椒縣農村生活垃圾治理模式探索的現實意義
實現了企業、政府、百姓、環境共贏。傳統的“政府包干”環境治理模式存在資金不足、技術落后、效率低下等問題，單靠政府的力量難以實現全范圍整治的效果。全椒引入PPP模式治理生活垃圾，采取公開招標的方式購買服務。對政府而言：一方面，可以利用企業充沛的資金和專業技術參與社會管理，創新了社會治理模式；另一方面，降低了農村垃圾治理的成本，有效緩解了政府的資金壓力。對企業來說：通過競標獲得參與社會治理的機會，不僅有利于其在項目執行過程中不斷改進技術、提高企業產能，更能發揮環保企業的社會影響力、塑造品牌形象，實現經濟效益和社會效益的統一。最終實現公眾利益最大化，進而促進企業、政府、百姓、環境共贏。
促進執政理念提升和公民意識的培養。鄉村治理的落腳點首要是農村生態環境治理，農村垃圾治理是美麗鄉村建設的民生工程的重要內容。綜合整治農村環境、建設美好家園是一項民心工程，更是一項長期而又艱巨的系統工程，必須得到全社會廣大干部群眾特別是農民群眾的理解支持和積極參與。全椒垃圾治理縣域全覆蓋模式通過政府購買服務創新社會治理，通過合理配置各主體的治理權利和義務，打破了過去責任不清、任務不明的現狀，實現從傳統的行政管理向現代契約治理的轉變，實現從傳統的統治管理向績效治理的轉變，實現從傳統的為民做主向我要做主理念的轉變。
探索建立鄉村環境治理的長效機制。改善農村人居環境，是縮小城鄉區域差距、實現協調發展的迫切要求，垃圾整治是鄉村綜合治理的一部分，全椒PPP治理模式作為社會主義美麗鄉村建設的地方實踐，已經取得了一定的效果，改善了農村衛生條件，提高了城市與農村的生活質量問題。從長遠來看，應進一步利用機械化、智能化、數字化，在現有基礎上做好規劃和布局，改進技術裝備，推進農村生活垃圾整治活動更全面、高效、科學的開展。通過試點試驗，逐步擴大PPP模式的應用范圍，形成示范和品牌效應，進而建立具有推廣復制意義的常態化、長效化機制。
【關鍵詞】價值取向；農村職業教育；發展路徑
黨和政府高度重視職業教育，近年來出臺了系列促進職業教育發展政策措施，特別是推出中職教育免費政策，職業教育尤其是中等職業教育有了長足發展，但是職業教育仍然是整個教育事業中的薄弱環節，而農村職業教育更是弱中之弱。筆者通過調研發現，影響農村職業教育發展的原因很多，其中，農村勞動力的價值取向是影響農村職業教育發展的重要原因之一。
一、農村勞動力價值取向的現狀
當前，由于我國處在社會轉型期，各種思想觀念交融，農村勞動力的價值觀念也呈現多樣化，主要是對政治理解多元化，但是權利意識增強，經濟利益尤其重視，更加務實理性。這兩方面的觀念導致教育和就業觀念發生了巨大變化，總體上來說，認為教育是改變命運的方式，但是更為現實的是會考慮教育是否對就業有幫助，對職業教育尤其是要求職業學校能夠讓學生學到技術，為就業增加籌碼。經過調研發現，農村職業學校招生難，因為絕大多數農村家長和學生都希望學到真正本領，如果考上普通高中，再考上大學，畢業后就有更多的機會找到理想的工作，以改變世代為農的命運。只有在進入普通高中無望或者家境貧困的情況下，農民才肯將子女選擇上職業高中或進職業學校，目的是混個國家承認的文憑，增加到城市就業的機會。
二、農村職業教育發展路徑分析
為適應農村勞動力這種價值取向，為發展農村職業教育，關鍵在于使得農村職業教育要貼近農村實際，發揮農村優勢，真正繁榮農村職業教育。
（一）農村職業教育發展模式。農村職業教育走怎樣的發展模式？筆者認為，農村職業教育與普通高中“融合化”發展模式是符合當前農村勞動力價值取向且符合農村職業教育發展方向的較好的路徑，具體就是走專業“融合化”，專業和文化“融合化”，升學和就業“融合化”，即選擇具有相對優勢的適應農村就業的專業，在新生入學普通高中的第一年和第二年，適應農村就業的專業不分對象，每個學生都要學習，以學分的方式修滿一定的學分作為職業技能學業水平考核合格。目標是將農村學生培養成為既懂多門專業技術和具有一定文化程度的綜合素質較高的合格勞動者。具體做法是文化課程和多個專業課程按一定的比例開設，使每個學生既有扎實的文化功底，又能掌握一定的專業技能。既使農村職業學校的學生學到了農村就業的本領，又為學生以后進一步深造打好了扎實的基本功。因為，采取農村職教與普通高中“融合化”發展模式，可以融文化知識學習與興趣愛好選擇為一體，讓學生進行1-2年的“融合化”學習，既可以普遍提高學生的科學文化素養，又能發現興趣特長，為今后的職業選擇打好基礎。
（二）“融合化”學習的具體形式。在“融合化”學習專業的過程中，學校應開設以適應農村經濟發展為主的旅游、花卉、幼師、計算機等專業，在第二年的“融合化”學習專業的同時，學校設立相應的專業社團，讓有興趣的學生通過社團活動，進一步培養個人的興趣愛好，進一步較全面地獲取相應專業知識，使其逐漸形成專業走向。到第三年的學習中，根據學生的興趣和基礎向“專長化”培養，開設文科班、理科班、體育班、美術班等對口升學班、計算機班、旅游班、花卉班、幼師班，集中精力攻一門專長。總之，整個中等職業教育的三年課程流程為：高一“融合化”，高二“融合化”兼“社團化”，高三“專長化”。這種培養模式，既符合學生興趣發展規律，更符合農村職教實際；既培養了學生多專業素質，也培養了他們的文化素養；既可以滿足學生升學愿望，也可以滿足學生就好業的需求；既克服了農村職教空洞化的現象，同時也充分調動了學生的積極性；既克服了農村職教“城市化”傾向，也解決了農村職教招生難問題；既符合學生發展的需要，也滿足當前家長價值取向。我們要面向農村學生，面向當地農民，面向當地農村市場，做活做優對接當地市場。只有做自己的特色專業，只有做自己的優勢專業――“農”字專業，只有零距離就業，農村職教才有活力，農村職教才有生命力。
（三）“融合化”發展模式的意義。農村職業教育不能像城市職業教育那樣開設專業，應該按照農村學生和家長的實際需求進行培養模式設計。如果按照城市職業教育那樣開設專業，不能針對農村勞動力的價值取向進行專業和教學設計，會導致農村職教招生難，就業難，導致農村職教失去活力。農村職業教育的發展要按照黨和政府的教育政策，圍繞當地企業需求，圍繞當地農村，農民、學生需求，農村職業教育的發展才會有廣闊前景。當農村職業教育發展至今，單一的專業已不能適應形勢的變化，而空洞的多專業也不能使農村職業教育走出困境，走農村職業教育與普通職業教育“融合化”發展模式是農村職業教育當前切合實際培養模式。
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作者簡介
劉清林（1978-） 女，江西萍鄉人，碩士，江西科技學院講師。
吳章榮（1975-） 男，江西修水人，碩士，江西科技學院講師。
現代化大農業的發展必然淘汰小農家庭單槍匹馬、分散獨立經營的土地利用方式，進一步要求農地的合理高效利用。為了深入響應統籌城鄉發展的國家號召，大力深化發展農業經濟合作組織成為各地促進農地高效利用的選擇。農村經濟合作組織作為一種高效率的制度安排，通過引入資金、市場、土地、政策制度、人才技術信息要素，在實現農地資源的優化配置，提高土地利用的效益和可持續性能力等方面發揮著顯著作用。
（一）通過引進資金要素促進農地利用
一方面，由于農戶單一個體經濟規模小、勢單力薄，金融機構考慮到自身效益和風險對農村單個農戶的金融支持行之謹慎。然而放貸給農村經濟合作組織則具有一定規模效益和成本效益，加之組織“捆綁信用”的保障，因此信用機構更樂意向農村經濟組織放貸，甚至會以比較低的借貸利息借給組織。另一方面，農村經濟合作組織通過政府的財政支持、農村領頭人的集資和民間借貸等方式積淀資金。土地高效利用要求科學地按照生產要求與資源環境條件去組織生產。如果缺乏資金，土地資源優勢就無法形成生產力，也不能轉為經濟優勢。資金要素集約化可以作為促進農村土地集約利用的途徑之一。這進一步說明了資金要素的引入，勢必加快農田水利基礎設施的建設和良種優苗的引進，農業機械設備亦會增多。這樣一來，農地利用的適度集約化、規模化、專業化程度則會提升，農地利用的技術方式和結構也會改善，農地利用經濟效益提高、農地資源優勢轉變成經濟優勢步伐加快的同時，環境和生態效益也顯著提高，對于農地的合理可持續發展有重要的意義。
（二）通過引進市場要素促進農地利用
農村經濟合作組織在“生產――加工――銷售”方面為農戶提供了一條龍服務，特別是在銷售方面，農村經濟合作組織聯合千家萬戶開拓市場，積極加強與市場的聯系。管理者或者領頭人會通過產品交易網站、農產品交易市場等渠道積極主動聯系客戶，把客戶吸引到田間，與客戶進行產品交易合作。更進一步，具有一定組織化程度的農村經濟合作組織可以有效抵御侵蝕農民利益的不合理因素，提高農戶在產品市場中的談判能力和農戶市場主體地位。市場開拓和競爭力的提高，可以幫助農戶及時把產品以合理價格賣出去，農戶利用土地進行生產的積極性大大提高，沉睡的荒地和棄耕地終于被喚醒過來，農地利用率大大提升。
（三）通過引進土地要素促進農地利用
農民“帶地入組織”，分散的農地就可以集中起來，農村經濟合作組織通過對農戶條塊分割的土地進行整理成塊和初步開墾，接下來就是對這部分土地進行最合理的利用了。如果土地是用來進行農戶間的互換，則會使組織的成員得到有利生產，方便生活的好處，土地就時刻與農民“生活”在一起了，農民會更用心的經營利用好土地。如果土地是整租給農業能手、生產專業戶或者轉包給其他使用者，農地的流轉則代表這些規模經營主體對土地的經濟評價會更高，他們必然會按照農地的最佳方式去利用，農地在那里會充分體現應有的價值，土地利用必將會更充分更高效。如果是可以“拼地”拿去抵押，則成規模的農地就得到了資金支撐，對土地的附加值增加會起積極作用。總體來看，無論是哪種方式，農民經濟合作組織通過吸引農民帶地入組織，加快農地的整理，為農地利用向適度規模化、科學化、縱深化發展增加了動力，拓寬了農地利用的內涵。
（四）通過引進制度政策要素促進農地利用
農村經濟合作組織作為在農村由農民自發形成、自下而上的制度創新和組織創新，在民間盤活土地流轉利用的同時，作為一股強大的組織力量也時刻影響著政府的制度和政策供給，在一定程度上推動著政府農地體制、用地規劃布局和農業扶持政策的出臺和完善。一方面，作為農民利益的代表，農民經濟合作組織可以積極開展與政府機構的對話，反映農民的意愿和利益訴求，也有利于增加成功與政府博弈的籌碼，促使政府出臺一些有利于農地高效利用的農地制度，使農地利用得到政府自上而下強有力的制度保障。另一方面，農民經濟合作組織作為政府和農戶的中間橋梁，可以把國家的宏觀政策及時有效地送到千家萬戶。另外，政府會依據區域經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織，制定土地利用規劃，這樣土地利用得到合理的政策導向和指示，使農地向規范化、科學化的方向發展，提高了農地利用的組織化程度，實現農地的和諧利用。
（五）通過引進人才、技術、和信息要素促進農地利用
一方面，農村土地經濟合作組織通過引進土地利用專家、人才和高新技術，可以使得組織內成員利用土地的方式和工具得到改善。通過先進機械設備的研發，農地利用的機械化水平得到提高，設施農業得到進一步推廣，農地利用水平會向深度發展，農地利用的規模化效益則更加顯著。同時，技術進步作為土地利用持續性的技術因素響應指標，農戶可以通過先進技術的更新和應用，綜合開發未利用地，有效控制土地污染，改善土地質量，可以在合理的土地利用強度下提高土地的產出效益，土地集約利用的程度得到進一步的提高，加速農地利用的科學化，規范化，促進農地的可持續性利用。另一方面，組織通過加強與市場、政府和中介組織的聯系，取得農產品，農地政策等方面的信息，建立一個信息服務平臺，則會在減少農民信息成本的同時讓農民根據信息及時調整作物生產結構和規模，調整土地利用方向。同時由于農產品極受天氣影響，組織的信息服務平臺如能及時為農民提供有效、準確的氣象信息，相信在減少作物災毀等方面有很好的效果，這樣農民則會更加合理安排自己的生產，積極利用自己的土地。
二、農村經濟合作組織深化發展的重要啟示
農村經濟合作組織為農村土地要素與外部要素的有效對接搭建了良好平臺，為農地流轉和高效利用注入了一股持久活力，使得農地利用的適度規模化、專業化、規范化和可持續發展成為可能。但從現在廣大農村地區土地利用的規模效益低下，農地閑置嚴重，荒地開墾利用效率低等現狀看來，通過深化農村經濟合作組織來改變農村有資源缺要素現狀，進一步促進農地高效可持續利用確有必要。下面就基于農村經濟合作組織影響農地利用的路徑的分析對農村經濟合作組織提出幾點建議。
（一）“內聚外宣”
1.“內聚 ”
要引導社員加深對合作制度和組織章程的理解和認識，提高他們的合作意識和對合作組織的認同感和歸屬感，提高農民組織化程度和聯合度。對內要減少內部消耗，杜絕純粹利益導向行為，眾志成城利用好組織內的土地；對外要作為一個整體，用“同一張嘴”說話，爭取土地高效利用的最優外部環境。
2.“外宣 ”
土地的二元制度背景下，使得農地不但具有生產功能而且具有社會保障功能，“小農意識”下絕大多數農民不肯帶地進組織，把土地視為“保命田”“養老地”，土地依戀情結嚴重。基于此，農村經濟合作組織則應該加大對組織過去取得輝煌成效和相關章程、政策的宣傳力度，幫助農民突破思想和認識局限；亦可通過樹立典范獎勵先進的方法，吸引農民積極帶地入組織，從而幫助其提高土地的利用率。
（二）“優內拓外”
1. “ 優內”
要優化農村經濟合作組織的利益分配機制、管理機制和服務機制。要建立科學有效的利益分配機制，減少內部摩擦消耗，提高農民利用土地的積極性和主動性。要對組織內的成員進行有效管理，杜絕短期行為和可能發生土地利用外部不經濟的行為，監督并及時糾正農民損毀組織信譽的行為。要保證服務的有效性和及時性，強化組織自助服務和信息咨詢的職能，要提高組織內部的服務效率。
2. “拓外”
拓外是指要多渠道挖掘銷路好，產品吸納量大的合適市場。組織的管理者和領頭人要走進市場， 同時把信譽高的客戶帶到地去，向他們推廣特色農產品，要與客戶建立長期合作關系，積極與商家探討發展產品品牌的好路子。組織要克服封閉性和排他性，主動組織農民走進市場，共同開拓市場，加深他們對市場運作的了解，從而使生產適應市場配置的要求，及時調整生產結構和方式，提高土地利用的廣度和深度。
（三）“引技吸資”
1. “引技 ”
“引技”既包括對專業人才的培育和引進，同時也包括先進技術的引進和研發。一方面，農民的素質直接關系到農業經營主體組織化進程，因此要重視合作社人才培養，提高農民文化水平，可以通過土地利用方面的基本知識和業務培訓來增強農民持續利用土地的觀念；再者，可以對外引進專業技術人才，讓他們在土地利用的最新信息宣講、技術研發和推廣等方面發揮作用。另一方面，當土地投入達到穩定狀態時，則需提高土地的投入產出比，這時土地利用技術是關鍵，我們可以通過增加科研投入來提高，所以農村經濟合作組織要加快科研步伐，加快農業機械和設備設施研發項目的資金投入，提高研發的效益，把成果及時應用到土地利用中去。
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摘要：在創新社會管理機制的背景下，發揮文化的作用促進民族地區的社會管理是一項重要的任務。本文通過闡述鄉村文化對于違章建筑的管理具有重要的影響，在此基礎上提出社會管理制度的構建層面、社會管理主體的選擇層面、社會管理程序的設計層面、社會管理工具的選擇層面這四條路徑適用于違章建筑乃至整個民族地區的社會管理。
關鍵詞：社會管理；民族地區；鄉村；違章建筑
一、民族文化與民族地區的社會管理
民族文化作為與民族共同體內成員密切相關的歷史符號，它能夠讓成員沿著既定的軌跡發展下去并延續這樣的文化，從而讓共同體更加的穩固。當然，在歷史長河中，民族文化發揮著不同的作用，在社會管理創新的大背景之下，其同樣具備了管理協調之功能。
首先，民族文化具有強大的協調整合功能。民族文化是民族共同體內部生活方式、語言、行為習慣等因素的歷史連續譜，具有相當的穩定性，而且對于共同體內的成員具有極強的向心力，能夠有效整合成員的行為。所以，面對民族地區眾多的社會問題，其能夠充分動員各種力量和資源進行應對，從而為共同體內部以及內部與外部之間的關系協調提供了突破口。另外，普遍認同的民族文化使得共同體內成員的行為有了一定的標準，有效避免了沖突的產生，即使面對沖突，民族文化也為他們自動設定了一條底線，為最終問題的解決打下了基礎。
其次，民族文化是一種高價值低成本的管理工具。民族文化早已經融入了共同體內成員的生活當中，他們自身的行為也會依據既有的文化路徑來展開，而依據民族文化產生的管理行為和管理工具，能夠很快為成員所熟知和接受并取得良好的效果，而不需要任何人去刻意的布道講解。總之，充分利用民族文化能夠確保社會管理目標的實現，節約管理成本，有效提高了管理效率。
最后，民族文化是一套社會管理適應性的合法性認同機制。只有與民族地區文化相適應的社會管理制度、主體、方式、工具等才能夠為民族共同體成員所接受，從而獲得合法性，在民族地區生根發芽。如果強制將非孕育于民族文化網絡之上的社會管理產品，那么其在運用到民族地區社會管理之中就會使得民族共同體內成員產生拒斥心理，任何的管理行為都難以獲得認同和合法性。如果這些社會管理產品與民族文化之間還存在很大的差距或者沖突，那么反而會加重民族地區的社會問題，提高管理的難度。
二、違章建筑管理的現狀：想象治理與現實規避
按照馬克斯?韋伯①觀點，現代政府應該是建立在法理型權威之上的法理型組織，政府組織運作以及行政人員的行為必須以法律、政策為框架，非人格化的照章辦事。在與現代社會相適應的衍射型行政模式之下，政府應該是職能清晰、分工明確，依照法律、政策辦事，講求效率和科學性。由此可見，現代政府必須有明確的法律、政策依據以及理性化的管理框架，而與此相對應，政府內的管理人員同樣需要具備這樣的精神，并融入到具體的管理行為之中。
農民私自搭建違章建筑，不僅違反相關的法律法規，而且產生了極為嚴重的社會影響。所以，在面對違章建筑盛行的情況時，作為行政系統內部的成員――村干部就要代表政府進行管理，他們運用既有的國家制度資源來制止農民的行為、及時拆除違章建筑，必要時也要給與一定的處罰。而在理想的管理邏輯之下，只要村干部動用政治資源、行政資源進行管理并采取強制性措施是能夠取得效果的，農民搭建違章建筑的行為能夠被及時遏制，避免各種消極的連鎖反應。
民族地區的環境具有自身的特點，并非和國家的整體環境完全一致，其展現出更加復雜和多變的特點，這樣的情況也使得所謂管理以及對管理效果的預期無法轉化成現實，即成了一種想象的治理，現實情況和理想狀態存在著很大的不同。
從具體的層面來看，這種理想狀態管理的落空體現在農民和村干部的行為之中：
一方面，農民尋求經濟利益；另一方面，村干部依法、依制度的主動性管理非常少，甚至有一部分村干部自身同樣是搭建違章建筑的主體，所以他們對農民的行為也是睜一只眼閉一只眼，除了提醒他們“注意一點”之外幾乎就沒有其他實質性的管理行為。可以說，村干部對于違章建筑并未按照行政系統內部的要求進行及時的管理，即使在外部壓力之下實施暫時性的管理，其采取的方式也和理想型管理存在很大的差距，那套行政系統內部自上而下的管理機制和管理邏輯并非是左右村干部行為的決定性因素，“鄉土氣息”才是村干部行為的邏輯起點。
從上述的分析可以發現，行政管理人員在實際的管理過程中沒有做到非人格化的照章辦事，而是受到了鄉土價值的左右，這顯然與現代政府的精神格格不入，管理人員的具體管理行為與政府的結構和性質不相一致，這里我們把這種現象稱為行政管理的變異，而這種情況的出現是和鄉村社會的行政生態環境相關的。
三、違章建筑管理規避的文化誘因
鄉村傳統的生態系統并未消失殆盡，相反這些傳統的文化網絡因素依舊發揮著重要的作用，而管理變異現象常常由民族地區傳統的鄉村文化所引起。
（一）精英保護型文化的影響
傳統的農村更像是一個機械團結的共同體，因為村民之間僅僅在感情上存在依賴關系，但在具體的生產、生活方式上同質性非常強，從而使得功能上的相互依賴程度較低，因此也更容易形成一種集體意識②。而村干部雖然代表國家權力對農村、村民進行管理，但是這部分群體來自于農村，并沒有走出傳統的機械共同體模式，同村民之間的感情依賴依舊存在。使得他們扮演了“保護型經紀人”的角色，所以在心理上存在一種保護村民的義務，而真正出現村干部與村民之間功能耦合的地方在于，村民這一違規行為能進行下去必須先要得到村干部的非正式“承諾”或“許可”，村干部會為村民提供這種功能支持。違章建筑以及村民的違規行為可以說是村民與村干部之間這種功能依賴關系的外在闡釋。
（二）互惠型文化的影響
關于“送禮”問題，在通常情況下，“送禮”一詞是“賄賂”的通俗化、具體化表現，一般是指當事人向掌權者提供物質方面的好處，而掌權者通過其權利影響來達到當事人的目的，帶有強烈的交易性質。然而在農村，這種層面上的意義是很少被提及的，因為在鄉村社會中農民之間常常有送禮的情況，或單向贈送或互相贈送，這種送禮并非具有商業性質，只是一種互動關系的表現形式，目的在于加強雙方的關系，促進感激與信任。
總之，在實際的運作過程中村干部的管理行為完全與應然狀態相去甚遠，行政權利幾乎是處于懸浮狀態，沒有發生作用，村干部這種反應然的行為狀態正是受到該區域自身社會生態影響的結果。由于農村地區的特點與現代性國家之間存在很大的不同，這就使得建立在現代性環境之上的行政管理工具和行為無法適應受到農村文化影響下的具體問題，所以鄉村內部的各項事務更多的依靠具有鄉土氣息的工具和行為來運行。
四、民族地區農村社會管理的路徑選擇
農村自身的文化網絡生態對于農村的行為以及管理行為造成了極大的影響，建立在全國宏觀環境之上的管理制度和管理方式在農村遭遇了適應障礙，無法起到應有的作用。這也使我們認識到，要有效管理違章建筑乃至農村地區其他的社會事務，必須充分考慮并運用農
村社會的文化網絡因素。具體來說有以下內容：
一是在社會管理制度的構建層面。將農村習俗、習慣法以及其他傳統的糾紛調解機制通過有效的途徑提煉并凝鑄起來形成正式的民族地區社會管理制度。避免政治系統或行政系統內部單一制度的轉化和適應工作，提高民族地區農村社會管理的針對性和有效性。
可以說，建立在農村文化之上的社會管理制度，成為該地區社會管理的有效依據，指導各項社會管理行為，有效協調農村共同體內部成員之間以及共同體與外部之間的關系。
二是在社會管理主體的選擇層面。因為社會管理主體的選擇事關管理權威的接受和認同，并且影響到社會管理的順利進行。民族地區農村的社會管理應該充分利用其民族文化網絡基礎上產生的權威形式，選擇民族共同體內具備權威的精英人物成為社會管理的主體并掌起社會管理之舵，他們不但對民族地區各項事務管理的邏輯和行為駕輕就熟，而且更重要的是他們具有被共同體成員普遍接受的權威，大大消減了社會管理的阻力，管理效率得到有效提升。
三是在社會管理程序設計層面。農村自身擁有一套結構完整的沖突解決機制，其有效性早已經過了歷史的檢驗，其是農村文化的重要組成部分。這些機制的運作邏輯為共同體內所有成員所掌握和遵守。為此，民族地區農村的社會管理必須充分考慮到自身的文化邏輯，相應的管理程序和管理邏輯的設計需要找到同農村文化邏輯的結合點，切不可與農村文化之間產生排斥和文化沖突，特別是文化中的一些禁忌更是需要充分考慮。
四是在社會管理工具選擇層面。社會管理工具既是實現民族地區農村穩定的必然手段，也是確保將制度、主體、程序等社會管理產品最大效用發揮出來的保障。所以，社會管理工具的設計與選擇不僅要考慮與農村文化的適應性，同時更要汲取農村內部的制度、方法等形成具有農村特色的管理工具。運用這樣的工具進行社會管理不僅能夠降低管理運行的成本，而且也能為民族共同體內的成員所接受，提高管理的效率。
可以說，文化自身具備的多價值性，使其能夠在民族地區的社會管理中發揮重要的作用，以上四個管理路徑，不僅能夠用于違章建筑的管理，同時也能夠運用于農村乃至整個民族地區的社會管理。（作者單位：貴州財經大學公共管理學院）
注解：
①馬克斯?韋伯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1997：59.
②涂爾干.社會分工論[M].上海：三聯書店，2009：42.
參考文獻：
[1]杜贊奇.文化、權力與國家[M].南京：江蘇人民出版社，2010.
[2]斯科特.農民的道義經濟學[M].江蘇：譯林出版社，2004.
[3]馬克斯?韋伯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1997.
[論文關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村 治理結構
[論文內容提要]我國農村弱質性的社會基礎以及農民組織化水平低的基本狀況，越來越不適應市場經濟體制的發展和建設社會主義新農村的需要。所以，要在尊重農民權利和自由、保障農民權益的基礎上提高農民的組織化水平。農民組織化水平的提高。必然會對農村政治、經濟和社會文化產生積極影響，從而影響；村治理結構的改革。因此，要不斷擴大農村自治體的規模，逐步實現鄉鎮自治，實現農村社會自主治理和民主治理。
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在： "
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響 "
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。
發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
關鍵詞：農村社區；分化；村莊治理；困境；制度創新
中圖分類號:c91282文獻標志碼:a文章編號：1002-7408（2012）09-0081-04
基金項目：2011年河北省科技廳軟科學研究計劃項目“農村社會分化背景下的村莊治理與和諧村莊建設對策研究”（11457254）的階段性成果。
作者簡介：杜勝利（1970-），男，中國人民武裝警察部隊學院管理系教授，碩士生導師，南開大學在讀博士，研究方向：政治經濟學、農村社會發展問題。隨著改革的推進和農村社會的發展，農村社區日益分化，這給村莊治理帶來巨大挑戰。只有不斷創新村莊治理機制,探索村莊治理新模式,才能實現農村社區分化背景下的村莊科學治理與和諧村莊建設。
一、農村社區分化及其特點
1.農村社區的界定。社區是相對獨立的有領導、有組織的地域性社會，是由一定數量、具有共同意識、相同習俗和規范的社會群體結合而成的生活共同體，有著相對獨立的社會管理系統和服務設施。在我國，對農村社區的定位較為復雜，理論界還存在分歧，有的把農村社區定位為行政村或自然村，有的把農村社區定位為村莊、鄉、集鎮或鄉鎮、縣城等。但是，根據我國現有的實踐操作，不論是江西、青島，還是湖北秭歸，都將農村社區定位為自然村，看來不論如何爭論，把農村社區定位為自然村是最有實踐操作性的。因為，中國農村的自然村落是基于血緣、地緣關系而結成的一個相對獨立的社會生活圈子，是村民聚居的一個基本單元，是村民在以共同擁有土地的基礎上一起生產、生活而形成的擁有共同利益和價值觀念的群體。這種形成過程具有自然和歷史的特征，并非是一個人為地、機械地結合在一起的分散的團體，它的這種特征經歷了幾千年歷史的考驗和熏陶。所以，農村社區，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。[1]
2.農村社區分化的特點。隨著改革的推進和農村社會的發展，由于受資源、環境、人力資本、社會資本等多種因素的影響，原來同構性的農村社區逐漸分化，這種分化具有兩個顯著的特點：一是農村社區類型日益多樣化。從同構性農村社區分離出的多種類型的村莊，形成了水平和模式不同的多類村莊并存和發展的新型農村社會格局。中國科學院地理科學與資源研究所劉慧根據5大類31個指標，采用多層次空間聚類對全國農村地區進行地域類型劃分，將全國農村社區分為6大類型：現代化農村、發達農村、非農產業發展較快農村、中等發達農村、欠發達農村、不發達農村。[2]北京大學社會分化課題組根據各地鄉村工業化水平及社區集體化程度把農村社區分為4種類型，即高集體化低工業化類型、低集體化低工業化類型、高工業化低集體化類型和高工業化高集體化類型。江麗根據勞動力就業結構、村莊經濟發展狀況和農民收入水平的不同,把農村社區分為經濟發達的工業村、商業村、穩速前進的外出務工村和經濟落后的資源依賴村4種類型。[3]盧福營以非農化的方式和水平為標準進行分類，認為現階段中國農村的村莊主要有城村、鎮村、工業村和農業村。[4]二是農村社區差距逐步拉大。南京大學師生2006年5月的社會調查報告表明：我國的農村已經不是一個同質化極高的整體，而是出現了明顯的村莊分化，其程度并不亞于城鄉分化。按人均年收入，調查組將我國現階段農村社會分成“三個世界”——人均年收入在5000元以上的是經濟發展水平高的村莊即“第一世界”；人均年收入在3000-5000元的為中等經濟發展水平的村莊，即“第二世界”；人均年收入在3000元以下的是經濟發展水平低的村莊，被劃為“第三世界”。在這項調查中，2005年人均收入最高的是江蘇省華西村，達到18820元，而陜西省的南泥灣僅為1526元，二者相差了近12倍，[5]由此可見，農村社區差距正在逐步拉大。
二、農村社區分化背景下村莊治理面臨的困境
農村社區分化對村莊治理具有雙重影響。判斷社區分化是否有利于村莊治理，進而是否有利于社會進步，其關鍵在于社區分化過程中，村莊治理模式是否越來越制度化、科學
化，落后社區的比重是否越來越小。應當說，一方面，農村社區分化是經濟社會發展的必然結果，是社會進步的重要表現，有利于農村資源的優化配置，有利于形成相互競爭的壓力，從而彌補了在工業主義發展相對不足的前提下進行政治治理的動力。但是，另一方面，從當前我國農村社區分化的狀況來看，分化速度越來越快，分化程度越來越大，已使村莊治理面臨巨大困境。
1.村莊差距的擴大造成社會流動失序，加大了治理難度。村莊分化使人口流動呈現單向性特征，即主要是由不發達村莊流向發達村莊。這種單向的人口流動是一種失序的社會流動，容易滋生嚴重的社會問題，為村莊治理帶來困難。一方面，對落后村莊而言，一是隨著農村人口持續流出，鄉村社會發生了結構性變化，造成了村莊治理的困難。農村遷出的主體是鄉村青年勞力和知識精英，村莊中留守的主要是老人、婦女和兒童，這樣的鄉村社會結構變化不但造成了農業勞動生產率的低效，而且還會引發一系列社會問題，如老人贍養、兒童教育等問題。二是單向的人口流動造成落后村莊人才流失嚴重，使得原本人才就很短缺的落后村莊人才更加匱乏。這種情況不利于落后村莊的經濟和社會發展，進一步拉大了落后村莊與發達村莊的差距。三是單向流動造成了村莊自治弱化。由于大量黨員外出務工，村黨員對村黨支部的監督更加弱化，支部的運作及對村級事務的管理主要取決于少數幾個支部委員；村民外流對村委會的產生和運作也產生了類似的消極影響。此外，由于外出村民多為年輕力壯、素質較高的勞動力，留在家里的勞動力既要處理瑣碎家務，又要負責農活，無暇關注、參與和監督村莊公共事務，致使村莊自治名存實亡。四是人地分離導致村治權力的運作難以達致治理對象。由于戶口在家鄉，流動的農民仍然屬于家鄉的村治對象。而農民流動使得家鄉村治權力難以發揮作用，給鄉村治理帶來了困難。如計劃生育工作難度加大，公共工程和公益事業由于缺人、缺錢、協調不易等原因實施難度增大。另一方面，對富裕村莊而言，大量的人口流入，給村莊治理帶來了極大壓力。如流入人口的住房、就業、子女教育等問題越來越突出。同時，由于人口流動的非理性化、盲目性、隨意性，很多流動人口沒有明確的目標，這不可避免地造成流動人口與流入地的不適應。又由于一些流動人口受教育程度較低，缺乏勞動技能，法紀觀念淡薄，當通過正當途徑難以謀生時，他們中的一部分思想道德低下者易鋌而走險，走上危害社會治安乃至犯罪的道路，從而成為社會秩序的一大隱患，加大了治理難度。化會影響村莊穩定，增大社會風險。其一，嚴重的農村社區分化會導致落后村莊不穩定。農村社區過度分化會使落后村莊產生相對被剝奪感。社會心理學認為，“相對剝奪感”是一種人們沒有獲得他們認為應得之物的心理狀態。當個人將自己的處境與其參照群體中的人相比較并發現自己處于劣勢時，就會覺得自己受到了剝奪。這種剝奪因人們不是與某一絕對的或永恒的標準相比，而是與某一變量相比，因此是相對的，這個變量可以是其他人，其他群體，也可以是自己的過去。有時，即使某一群體本身的處境已有所改善，但如果改善的程度低于其他參照群體的改善程度，相對剝奪感也會產生。這種感覺會產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿。在現實中，貧富差距問題是影響社會穩定的重要根源，是引起低收入村莊“相對剝奪感”的重要原因。一些村莊在改革開放中脫貧致富，而一些村莊發展卻相當遲緩，落后的經濟、文化生活與富裕村莊相比差距明顯，這必然會導致落后村莊人口的大量外流，致使土地無人耕種，礦產無人開采，治安無人管理，人心不穩，并在心理上產生強烈的“相對剝奪感”，引起社會不穩定，從而加大村莊治理難度。其二，嚴重的農村社區分化導致村莊之間隔閡。村莊間的非均衡發展雖可以成為村莊發展的動力，但當村莊之間收入差距過大，特別是鄰村之間的差距過于明顯時，先進村莊就會產生優越感，落后村莊則極端消極低沉，從而直接加深富裕村莊與貧窮村莊的隔閡。特別是富裕村莊生活參照系的絕對優勢使落后村莊農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的不斷增強的受挫感，當落后村莊面對巨大的地區差距而感到無能為力時，發展動力就會異化為對富裕村莊的嫉恨。不管是富裕村莊對貧窮村莊的鄙視，還是貧窮村莊由于產生“相對剝奪感”而對富裕村莊的仇視，都會加劇人們對貧富分化現實的不滿，進而會影響社區
、社會的和諧與穩定。
3.農村社區分化對村莊治理模式創新提出了挑戰。一是農村社區分化對國家的村莊治理提出了挑戰。一方面，農村社區分化為政府農村治理制度創新設置了難度。農村社區分化表明村莊自主意識增強，民主覺悟不斷提高，其對國家制度的選擇更加積極和挑剔，要求有更完善的農村治理制度設計來滿足他們的需要，這就對國家的村莊治理體制創新提出了新的要求。而農村社區的過度分化導致村莊之間相互適應性越來越小，新生治理制度難以適合如此之“地情”，使得新生治理制度整體性特征缺失而難以推廣。另一方面，農村社區分化對政府的農村政治整合提出了新的挑戰。農村社區分化在本質上表現為利益分化，而利益分化又必然會產生利益沖突。對于國家政治發展來說，農村社區分化就是一個利益整合的過程。所以，國家在如何既能使各分化主體的權力和利益得到保證，又能夠促進社會整體穩定和發展等方面面臨新的挑戰。如2012年5月8日，河南濮陽慶祖鎮西辛莊村要建“村級市”，[6]希望能夠得到與其經濟實力相稱的政治權力。因此，農村社區分化對國家政治整合的挑戰越來越嚴峻。
二是農村社區分化使鄉鎮政府的村莊治理面臨新的矛盾。隨著農村社區分化，村莊治理模式也在由權力集中逐步向“鄉政村治”模式轉變。鄉鎮政府是國家權力的基層代表，對村莊治理具有直接的影響力。但是，一方面，農村稅費改革后，鄉鎮政府失去了對人、財、物的統一調控權，進而使其統一指揮失效，導致鄉鎮行政能力不足，并逐漸失去了對村莊治理的積極性和主動性。另一方面，農村社區分化使村莊獨立自主能力逐漸增強，民主意識不斷強化，村莊自治越來越深入人心，這在一定程度上削弱了鄉鎮政府對村莊治理的控制力，對鄉鎮政府治理的穩定性產生了沖擊。而鄉鎮政府也會在農村社區急劇分化的時候，出于對自身行動合法性基礎的考慮，對村莊治理的控制逐漸減弱。鑒此，鄉鎮政府既要退出領導權，站在法律規定的位置上，又要在動員力和影響力弱化的情況下實現有效的村莊治理，保持農村社會的有序性，這就構成了鄉鎮政府村莊治理的矛盾。
三是農村社區分化成為鄉村自治的障礙。盡管村莊自治的發展具有很大的合理性，但從中國鄉村社會的現實來看，各農村社區分化現象明顯，政治體制環境和經濟文化發展水平的不均衡等特征決定了自治模式具體實施上的復雜性。自治本身是一個過程，需要各個方面的條件支持，這些條件不僅包括國家政治統治的情形，更多的則是地方或者社區本身的客觀現實，比如經濟文化發展水平、觀念習俗等。而我國的鄉村社會現實情況十分復雜，當國家試圖以統一標準規劃治理結構或者是落后地區不顧本身的客觀現實而將自己的治理選擇建立在“理想國”上時，原本理想的治理模式反而起不到預期效果。以經濟文化發展水平為例，一個村莊實施自治，其本身必須能夠提供自治所需要的物質與文化條件，而中國絕大多數的鄉村社區并不具備這樣的能力,村莊自治受到了前提條件的制約。
三、農村社區分化背景下的村莊治理路徑選擇
我國農村社區分化是客觀存在的現實，村莊治理路徑的選擇也必須符合這樣的現實，既要強調國家宏觀層面的村莊治理，又要重視農村微觀層面的村莊治理，只有加強二者的有機結合，才能實現農村社區的合理分化與有效治理，最終實現農村社會的和諧發展。
1.國家要從宏觀上引導農村社區合理分化。我國目前還處于社會主義初級階段，由于歷史、社會、文化等原因形成了較大的村莊差距。因此，我國既不能像當今西方國家那樣實行發展后的公平型戰略，也不能像現代化進程中的國家那樣實行效率型戰略，國家對村莊治理的影響要遵循有限平衡原則，既強調公平，又不能忽略效率。為此，政府要從宏觀上把握和控制農村社區分化問題，引導農村社區充分、有序、合理分化。一是注重經濟發展，從根本上解決農村社區發展差異問題。加大區域經濟支持力度，對外出務工村、商品性農業村等發展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發展經濟，縮小村莊之間的發展差距。不斷加大對貧困農村的幫扶力度，通過技術培訓、結對幫扶等方式，幫助貧困村莊發展生產，脫貧致富，縮小村莊之間的貧富差距。二是正確協調流動人口，改善村治水平。繼續深化戶籍制度改革，建立健全人口管理機制，形成一個公平開放的人口管理機制。不斷調整政策，促進流動農民的政治參與，重視流動人口的
社會資本，鼓勵農民精英參與村莊的治理。還要加快土地制度改革，積極穩妥地推進以家庭經營為基礎的土地適度規模經營，探索建立土地使用權的合理流轉制度，防止土地荒蕪，提高土地生產率和勞動生產率。莊內部治理制度的創新。對村莊治理進行制度上的創新，必須考慮憲法選擇原則、村莊操作規則與村莊集體選擇規則的綜合運用，促進村莊治理制度體系的不斷完善。政府組織和村莊自治組織要以科學的治理理念，形成普遍認同的治理目標，通過協商與合作，實施對村莊的共同治理。要保障村莊治理者與其地位相適應的參與、決策、執行、管理和監督等權力的實施，并使村莊治理者之間的治理權力適當分離，互相約束，互相制衡。各村莊治理者都應是獨立、平等的主體，是平等、自愿與合作的關系。要保障每一個村莊治理參與者的合法權利，實現它們之間的正常溝通與協調，形成科學、合理、和諧、發展的村莊治理理念與治理制度體系。一是培育多元村莊治理主體。積極培育村莊自治組織，充分發揮多元主體的作用，加強政府部門與村莊自治組織、村民的合作。二是構建多元互動的網絡型政府權力運作方式。改革傳統的自上而下的權力運作方式，建立政府、村莊正式組織、民間組織和村民之間的多元互動運作模式。以村莊共識和認同為基礎，形成充分調動村莊能動性和自主性的治理機制。三是為村民參與提供制度保障。增強村民的民主意識和參與意識，健全村莊管理制度與組織體制，為村民參與村莊治理提供制度途徑。四是在治理結構上，改變傳統的治理結構，使村莊內的公共治理和主要資源向村莊集中，突出村莊的主體作用。五是在治理主體上，村委會要發揮村民自治組織的作用，積極主動地參與公共治理，村莊中的其他自治組織和普通村民也將參與治理。各治理主體要不斷更新治理觀念，在治理方式上由強化村莊管理轉變為以服務村莊為主，更加注重通過契約和法律手段來履行權利和義務，實現在法律制度框架內的各村莊治理主體之間的互動。六是在治理內容上，劃清鄉鎮政府與村委會在村莊治理中的權責關系，明確村委會在村民自治中的主體地位，充分發揮其村莊治理功能。[7]
3.不斷探索農村社區分化背景下的村莊治理新模式。村莊治理是社會治理的重要組成部分，關涉整個社會的變遷和發展，因此，村民治理模式的選擇要結合各個村莊的傳統和實際情況，根據農村社區發展的不同階段，針對地區差異性區別對待，采取相應的治理措施，不應強求同一。
一是先進村莊采取自治型治理模式。先進村莊從整體而言其經濟發展水平較高，內部利益結構分化和組織分化越來越充分，農民自治意識和素質不斷提高，這都為農村自治提供了先決條件。村莊自治組織要真正成為村莊治理的主體，真正成為承擔村莊公共事務管理與決策的自治性組織。政府與村莊自治組織共同為村莊提供資源，共同提高村莊吸收社會資源的能力。隨著村莊的民主政治不斷發展，村莊民主政治發展的基本特征逐漸成為在法律保障下的民主選舉、民主治理以及民主決策。在這種治理模式下，整個村莊成為一種具有一定靈活性的組織體系，在該體系內各種組織組成的資源不斷進行互補同時信息互通。政府通過法律、制度為村莊組織的發展提供保障的同時對其進行監督和管理。
二是中間村莊采取合作型村莊治理模式。由于中間村莊自治能力相對較強，村莊自治組織的治理能力和作用體現越來越明顯，尤其是村莊的民主政治發展取得了顯著成效，農民民主意識逐步增強，初步具備了一定的自我教育、自我管理與自我服務能力，所以，中間村莊可以實行合作型村莊治理模式。合作型村莊治理模式是國家政權力量與村莊自我治理力量通過一定的制度體系，共同治理村莊的一種模式。政府通過行政力量對村莊進行宏觀和間接的干預，由政府、地方、村莊自治組織以及村民代表共同組成村莊治理機構，村莊以自治為主。政府從宏觀上負責對村莊事務和治理進行科學規劃和指導，確保村莊治理方向的正確及治理理念和制度的先進性。政府通過授權把權力移轉給村莊自治組織，由其履行原本由政府承擔的部分職能。對于村莊治理資源的投入，主要還是以政府投入為主，村莊各自治組織投入為輔，同時鼓勵村民不斷增加對村莊治理資源的自我投入。合作型村莊治理模式的實施是符合中間村莊實際情況的，“這種模式的治理主體由二元（基層政府和基層群眾自治組織）轉變為多元（基層政府和基層群眾自治組織、農村
區組織、其他非營利性組織、轄區單位、農村居民），治理過程由行政控制轉變為民主協商，治理體系由垂直結構轉變為橫向結構，治理關系由依附與庇護關系逐步轉變為信任與互惠關系。”[7]
三是落后村莊采取國家主導型治理模式。在國家主導型治理模式中，基層政權組織是村莊治理的主體，承擔治理的主要責任；行政手段是配置社會資源的主要手段，基層政權充分組織和協調社會資源和社會力量，并通過有效控制村莊治理資源達到村莊合理治理與村莊和諧發展的目的。同時國家主導還可使科學、有效、合理的村莊治理模式迅速推廣，并在實施過程中得到不斷的校正與創新。落后村莊的經濟發展相對遲緩，自主能力相對不足，民主政治發展相對滯后。在這樣的地區，如果沒有能有效促進經濟社會發展的行政力量的介入，要想獲得經濟和社會的順利發展，并縮小與發達村莊的差距，是非常困難的。為此，此類村莊治理過程中，要強調行政的主動性發揮與村莊自身的能動性創造。另外，落后村莊由于社會結構簡單，人口同質性強，其治理還要依靠風俗、習慣、道德、社會輿論等非正式社會控制，如鄉規民約等。
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