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文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2016）05-128-01
村鎮銀行是在我國銀行商業化改革背景下產生的，其商業性定位是承擔農村金融市場服務的“開拓者”，其服務主體是商業銀行無暇顧及或沒有能力開發的農村、農業、農民。現實的村鎮銀行由于規模小，管理人才短缺，運營方式單一，結算渠道不完善，市場定位不合理，存貸比偏高，吸存難度大，創新能力不足，經營管理水平不高，與農村信用社在一定程度上存在“同質化”，同村鎮銀行設立初衷的“新機制”和“差異化”有較大距離。
村鎮銀行的功能定位。村鎮銀行與目前的縣域銀行（農商行、農合行、農信社）是同質競爭關系還是差異化的互補關系，還是競爭與差異化互補兩者兼備？從目前情況看，農商行、農合行、農信社、村鎮銀行并沒有差異化功能定位，有的倒是因為農村金融機構存在明顯的稅負差別，村鎮銀行目前所得稅率為25%，營業稅及附加稅率為5%，而農信社所得稅全部免除，營業稅及附加稅率為3%。為此功能定位與政策扶持的關系必須理順，銀行規制必須明確，這樣才有利公平競爭。
二、關于村鎮銀行的股份結構
2006年，銀監會鼓勵社會民間資本設立村鎮銀行，規定有一家商業銀行作為村鎮銀行的主發起行。2007年銀監會《村鎮銀行管理暫行規定》，指出村鎮銀行最大股東是主發起行，持股比例不低于總股本的20%，其他單一非銀行企業法人持股比例不得超過10%。2012年銀監會出臺《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，將村鎮銀行主發起行最低持股比例由20%降為15%。
在實際工作中，發起行希望占控股地位，能主導經營。所以，發起行在村鎮銀行中的持股占比都在50%以上，有的甚至高達80%～90%。發起行憑著自身的控股地位，自然而然地把自己的經營思路和金融產品“克隆”過來，這樣，村鎮銀行就變成發起行的“分支”機構。因此，村鎮銀行的設立，應嚴格控制主發起行的持股比例。
既然村鎮銀行設立意圖之一是向民間資本開放的金融機構，股份80%以上應由社會資本出資認繳，優先引入當地有經濟實力的優勢企業和種養業大戶。民營股東會按照市場化思路去經營銀行，他們更了解市場，更能催發創新。而發起行應在村鎮銀行的規制設立、合規經營操作、風險防范，公司治理方面發揮更大更好作用。
三、關于村鎮銀行的管理模式創新
如何實施村鎮銀行“質”的提升，有兩條不同路程可供選擇：一是傳統做法，在目前專業管理人才嚴重短缺的條件下，要想把全國1000多家村鎮銀行從整體上提升素質是個難題。二是實施村鎮銀行管理模式創新。突破主辦行管理村鎮銀行模式，借助股權基金管理運作模式，走出“小資本小銀行”的誤區，在全國以省（市）為單位組建村鎮銀行控股公司，通過聚集一批高端專業人才，建立市場化委托制，對村鎮銀行進行全方位、高端化管理和服務。實施高端戰略投資者同“本土化”民間資本組合，實現規模化連鎖式為特色的村鎮銀行，實現銀行管理模式創新。這樣的村鎮銀行有別于農商行，農合行和農信社，從資本規模、人員素質、經營理念、管理模式多個層面實行改革創新，真正做到高人一籌，為我國農村金融創新邁出堅實的一步。
一、琺律保障與政策支持之于村鎮銀行發展的意義
“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。這句話說明外部環境對事物生存和發展有著重要影響。即外因是事物變化的條件。各國各地的長期實踐證明，良好的法制環境，是加快經濟發展的重要前提和決定因素。法制環境越好，備類法律制度越健全政策體系越完善，市場經濟活動才能更規范有序地進行，資源才能得到更有效配置，資金、技術、物資、勞動力等各類生產要素才會高效有機地流動，備類經濟關系才能得到良好的調整并使得交易行為在法制框架內規范、有序、高效，減少“交易費用”。村鎮銀行作為農村金融創新的新生黝，在中國的發展廣受矚目和期許，我們不妨將人權領域中的“發展權”賦予村鎮銀行。在人權理論中，發展權是個^、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利。村鎮銀行的發展權，貝Ⅱ是指它在實現自身發展的基礎E積極參與、貢獻和促進農村金融事業的發展，并公平享有發展所帶來的利益的權利。根據人權理論，個體發展權的訴求主要指向國家。即“創造有利于發展的穩定的政治和社會環境”Ⅲ。村鎮銀行作為個體的經濟組織為謀求自身的發展，必然向國家提出以法制環境保障其發展空間的訴求，需要國家建設和完善法律制度與政策體系來保障村鎮銀行發展權的實現。村鎮銀行的性質界定和地位確認，與其他主體的權利義務關系，市場準入、資金運營和內部組織治理規則，風險監控和外部監管機制，都必須由國家確立相應的法律規范。村鎮銀行發展過程中的資金、利率、財務、人才等問題，也需要政府積極的金融、財政和人才政策的支持。因此，法律保障與政策支持對于村鎮銀行的發展不可或缺、意義重大，良好的法律保障和積極的政策支持，是實現村鎮銀行發展權的必不可少的外部環境，將更快更好地促進村鎮銀行的發展。
二、村鎮銀行法律性質的界定與反思
根據設立目的不同。我國銀行可以分為商業銀行和政策性銀行。根據現行<村鎮銀行管理暫行規定>條款之規定，筆者同意對村鎮銀行的性質為商業銀行的界定。然而，村鎮銀行不是<商業銀行法>意義上的—般的商業銀行。它不符合《商業銀行法)之處主要有：第一，村鎮銀行的最低注冊資本要求不符合<商業銀行法>規定的最低注冊資本要求。第二，不符合<商業銀行法>規定的治理結構要求，另外在業務范圍、股東出資比例等方面。村鎮銀行也不同于<商業銀行法>的有關規定。第三，村鎮銀行與一般商業銀行最不同之處，是村鎮銀行特殊的設立宗旨，即第二條規定的“在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構”，以及在此基礎上開展業務的地域范圍要求，表現在第五條、第三十九條之規定。這不同于—般商業銀行追求效益的性質，具有了類似于政策性銀行的特點。日筆者認為。正因為村鎮銀行與一般商業銀行存在諸多不同，尤其是在設立宗旨上的重要區別，使得村鎮銀行的法律性質應作重新反思。倘若依據現行規定，簡單地把村鎮銀行界定為商業銀行，那么我們不僅容易在認識上混淆村鎮銀行的設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的，更可能在實踐上使村鎮銀行走上—般商業銀行的路子，成為一類普通的銀行業金融機構，而沒有發揮出其“為當地三農提供金融服務”的特殊功能屬性。倘若在法律性質匕對村鎮銀行沒有科學合理的界定。它極有可能逐漸發展和演變為與農業銀行、農村信用社無甚區別的銀行Ⅱ去I門構，這就失去了專門設立村鎮銀行的意義。反觀村鎮銀行的設立宗旨，以及在此基礎上的一些運營規則，如對業務范圍和資金運用地域的限制，《：村鎮銀行管理暫行規定>第三十九條對資金運用方向的原則性規定，都或多或少地反映出支農惠農的政策意蘊。再回望村鎮銀行引進和創建的初衷，該類型金融們構制度沒計的宗旨，就是解決貧困落后的農村地區金融供給不足。帶有濃烈的支農扶貧的政策意圖性。從這個意義上講，對于村鎮銀行的法律性質。結合中國國情。不妨大膽地界定為農村基層政策性銀行機構。這樣既可避免在認識t對村鎮銀行設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的的混淆，更可在實踐上使村鎮銀行的運行和發展區別于—般商業銀行，區別于農業銀行、農村信用社等普通的基層農村銀行機構，充分實現其支農扶貧的政策意圖。因此我們可對現行規定作重視審定和修改，對村鎮銀行經營原則刪除效益性原則，增強它在支持農村經濟發展方面的政策性特質。
三、村鎮銀行發展的法律保障
基于上文所述的對村鎮銀行法律性質的反思，筆者認為，應從法律制度的具體j戴十上做以下方面調整。
—是將村鎮銀行的規范由部門規章上升為法規．將銀監會制定的<村鎮銀行管理暫行規定)上升為由國務院制訂頒布的俐鎮銀行管理辦法>。村鎮銀行是新興農村金融組織，在中國面臨加快農村發展的緊迫局勢中將發揮越來越重要的作用，因此有必要提升其法律規范的層次，凸顯國家和社會對村鎮銀行發展的重視。
二是在<村鎮銀行管理辦法>中，修改涉及村鎮銀行性質的條款規定。首先，對于村鎮銀行的經營原則，應刪去“效益性”，該條款可改為“村鎮銀行以安全性、流動性和保本經營為原則。自擔風險、自我約束、自主經營”。承前文所述，應大膽地將村鎮銀行界定為農村基層政策性銀行機構，而經營原則是政策性銀行機構與商業銀行最大的區別。政策性銀行不應以盈利為目標而應以支農扶貧為經營原則，以實現國家的政策意圖為最高目標。其次，刪去以《商業銀行法》為法律依據的條文，增加政策性銀行管理的法律依據如《國家政策性銀行財務管理辦法>。此外，在村鎮銀行的業務經營、內部管理、風險控制乖日外部監管等方面，均應體現其政策性銀行機構的特點。如財務上應以節支保本為出發點，內部控制和風險管理應以支農扶貧政策意圖的實現為著眼點，外部監管則應建立對村鎮銀行支農服務質量的考核體系和考核辦法，并將考核評價結果作為對村鎮銀行行政許可、綜合評價以及高級管理人員履職評價的重要內容。
三是建立村鎮銀行發展促進的部門配套規章體系和地方性法規。財政部可對村鎮銀行的財務管理和稅收出臺專門的辦法，銀監會可針對村鎮銀行的機構設置、運營管理、內部控制和支農服務質量考核制訂相應的規章辦法，審計署可出臺村鎮銀行外部審計的辦法，各省自治區政府還可根據當地實際情況制定支持村鎮銀行發展的地方性法規。
四、村鎮銀行發展的政策支持
政府對村鎮銀行的政策同樣是其發展的重要條件。當前形式下，從中央到地方政府均應制定積極有力的政策，扶持和加快村鎮銀行發展。
—是信貸利率政策。村鎮銀行以扶貧支農為宗旨的小額信貸為主要資產業務。村鎮銀行小額信貸的利率政策，必須從可持續長遠發展的角度進行考慮。合理的利率被經驗證明是小額信貸持續發展的重要條件之一。所謂合理的利率是指這樣的一種利率，它能補償管理費用、資金成本、與通貨膨脹有關的資金損失以及貸款損失。由刊＼額信貸極高的操作威本(比常規貸款)，小額信貸的利率一般說應當高于由市場形成一般商業利率，其實際水平會因項目模式、資金供求關系以及宏觀經濟環境的不同而有很大差異。有學者甚至認為小額信貸的利率應高于—般商業利率十個酉分點才能實現持續發展的目標。村鎮銀行雖然應界定為政策性銀行機構，但仍應以保本經營為原則。過低的貸款利率無法彌補小額信貸的成本，無法實現保本經營。因此，必須為村鎮銀行制定較高水平的信貸利率政策，才能確保其可持續發展，否則興盛一日寸之后可能難以為繼。
二是財政補貼政策。有人可能會質疑，較高的利率能否為農村低收入和貧困人口所承受?高利率能否實現支衣扶貧?誠然，要更好地實現支農扶貧的政策意圖，就應盡量地降低農民借貸的利息負擔。這一點應該通過財政補貼政策來實現。我們傳統的做法是財政向政策性銀行機構提供貼息，彌補它們由于實行較低貸款利率所帶來的虧損。但是，國內外大量的和長期的經驗已經證明，有補貼的優惠貸款會導致嚴重的尋租行為，而最終可能剝奪窮人獲得信貸支持的機會。鑒于此，筆者認為應該采用直接向貸款農民提供利息補貼，即財政根據貸款農民向村鎮銀行支付的利息額給予一定比例的補貼，以及其它獎勵性補貼即對在村鎮銀行貸款的農村貧困人口進行貸款獎勵性的補貼。
三是稅收優惠政策。村鎮銀行是不能盈利為目標的政策性銀行機構，因此對它的稅收不能按照商業性金融杌構來征收。稅收同樣是村鎮銀行經營中的成本負擔，對村鎮銀行的征稅，既要按照國家有關法律法規來實施，又必須給予相當程度的優惠和鼓勵。因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策。
關鍵詞：新型農村金融；SWOT分析；民間資金
文章編號：1003-4625(2011)06-0061-04 中圖分類號：F830.35 文獻標識碼：A
中央多次提出推動農村地區民間資金進入金融服務領域，通過參股、設立和組建新型農村金融機構，激活農村金融市場，構建多元化、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。在此背景下，以村鎮銀行、貸款公司、資金互助社和小額貸款公司為代表的農村新型金融機構得到了快速發展。本文通過其進行SWOT態勢分析，探尋新型農村金融機構的可持續發展戰略。
一、新型農村金融機構的產生與發展
為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，2005年開始，中國人民銀行在山西、四川、陜西、貴州和內蒙古五省(區)開展商業性小額貸款公司試點，拉開了農村金融組織創新的序幕。2006年，中國銀行業監督管理委員下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準人政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，并選擇在四川、內蒙古、甘肅、青海、吉林和湖北等六省(區)農村地區開展試點，提出在農村地區組建村鎮銀行、農村社區性信用合作組織(農村資金互助社)和貸款公司等三種類型的新型農村金融機構；2007年10月，試點范圍擴大到全國31個省份。2008年，銀監會、人民銀行共同的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，具體指導和部署各省市開展商業性小額貸款公司試點。2009年中國人民銀行的《金融機構編碼規范》中，明確將小額貸款公司納入金融機構范疇。
據中國人民銀行《中國農村金融服務報告(2010)》顯示，截至2010年末，全國共組建新型農村金融機構509家，其中已開業395家(村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家)，籌建114家。設立小額貸款公司達到2451家，比上年末增加1280家；貸款余額1975.05億元，比年初增加1201.8億元。截至2010年11月末，全國有30個省份實現鄉鎮金融服務全覆蓋，有10個省份實現鄉鎮金融機構全覆蓋。
二、新型農村金融機構的SWOT分析
SWOT是一種企業內部分析方法，用來確定企業自身的優勢(strength)，劣勢(Weakness)，機會(0p―portunity)和威脅(Threat)，將公司的戰略與內部資源、外部環境有機結合。我國的新型農村金融制度產生時間不長，雖然已經取得了較快發展，但同樣也存在著較多的問題。通過對國內新型農村金融機構的大量案例研究，筆者用態勢分析法對不同類型新型農村金融機構發展的優勢、劣勢、機遇和挑戰逐一分析，從中尋求其合適的發展戰略。
(一)村鎮銀行
村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。村鎮銀行可經營吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內結算等業務。
優勢(strength)：由金融機構作為發起人，具有起點高、產權清晰的特點，可以保證其按商業銀行經營模式開展經營活動，有效防范違規經營風險；按現代企業制度構建一級法人機構的村鎮銀行，結構扁平化，決策鏈條短，能夠根據區域經濟發展狀況創新金融產品，按照市場化原則開展經營；在貸款利率上具有較大的靈活性，為其細分市場、開展差異化服務、構建核心競爭力提供了成本覆蓋可能；可以借助發起銀行的IT資源，減少信息投入成本，加快信息化建設。
劣勢(Weakness)：多數農村地區屬于經濟欠發達區域，農業產業弱勢明顯，風險偏大，盈利空間較小；村鎮銀行機構小型化、業務分散化、存貸款結構不對稱等，業務競爭力不強；人力資源缺乏，專業化管理與低成本運作矛盾突出。
機會(Opportunity)：市場準入門檻較低，為金融機構擴張業務范圍提供了寬松的政策支持；國家政策支持和引導，財政貼補等優惠政策較多；央行支農再貸款等為其發展提供了部分后續資金支持。
威脅(Threat)：相對建立直接管轄的分支機構，發起銀行積極性不高，特別是大型金融機構發起、設立村鎮銀行意愿不足；政策的連續性有待考驗；村鎮銀行業務與網點延伸到農村村鎮與規模效益背離。
通過對村鎮銀行的SWOT分析，筆者認為應該按照S-O的發展戰略(見圖1)，即增長型戰略規劃村鎮銀行的發展，依靠自身的優勢去抓住外部機遇，利用對當地中小企業的信息優勢積累，采取金融服務的差異化競爭策略，參與到市場機會的競爭中去。在當前的政策支持下，要大力引導現有金融機構組建村鎮銀行，特別是通過組建村鎮銀行總部、建立區域性的總分行制村鎮銀行等模式，引導大型商業銀行進軍農村金融領域；同時，在村鎮銀行定位上，要根據村鎮銀行經營管理層的風險偏好、價值取向和區域社會經濟發展決定，將客戶群體定位于國家產業政策鼓勵發展、具有自身特色和市場發展前景、資信良好的農村地區小企業客戶群。
(二)貸款公司
貸款公司：指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內商業銀行或農村合作銀行在農村地區設立的專門為縣域農民、農業和農村經濟發展提供貸款服務的非銀行業金融機構。貸款公司主要經營各項貸款、票據貼現、資產轉讓等業務。
優勢(strength)：發起銀行全資子公司，產權清晰，結構簡明。
劣勢(Weakness)：對發起銀行要求較高，總資產50億元以上且公司治理良好，內部控制健全有效；“只貸不存”限制商業銀行發起組建。
機會(0pportunity)：市場準入門檻低(注冊資本50萬元以上)；享受中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金。
威脅(Threat)：商業銀行發起意愿較低，目前僅有8家。
在對貸款公司的SWOT分析中，筆者認為其市場前景并不樂觀，銀行業金融機構對發起組建全資貸款公司的認可度不高，因此，對其實施W-T戰略，即防御戰略，逐步退出新型農村金融組織體系。事實上，貸款公司在組建與經營管理上，遠沒有小額貸款公司靈活，加上對其實施審慎性監管，商業可持續性一直受到社會各界的懷疑。
(三)農村資金互助社
農村資金互助社指經銀行業監督管理機構批準，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿人股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。農村資金互助社以吸收社員存款、發放社員貸款為主要業務。
優勢(strength)：從市場定位上，資金互助社以合作與互助為基礎，具有明顯的合作金融特色；從市場細分上看，資金互助社能夠滿足農戶信貸需求的額度小、多樣性和靈活性特點，是適合農村地區信貸的重要金融形式；從經濟效益上看，資金互助社通過“熟人信貸”有效降低風險，信貸交易成本較低。
劣勢(Weakness)：資金短缺，規模較小，難以達到資金保本邊界；不難設立分支機構，難以形成服務網絡，缺乏系統組織體系支持；與其他銀行業金融機構的合作與資金批發、拆借渠道不暢。
機會(Opportunitv)：市場準入門檻低；農村經濟的快速發展，特別是農村經濟組織化程度的提高，為農村資金互助社提供了有效的載體；國家支持農民專業合作社開展多樣形式的信用合作。
威脅(Threat)：實施審慎性監管，經營成本上升，對于不以盈利為首要目的的合作金融而言難以承受；缺乏專業的合作金融法規，現有的《農民專業合作社法》尚未提及信用合作；在防止互助社辦成農村信用社“第二”或者農村基金會上，監管政策尚不明朗，監管者對資金互助社的發展持保守態度。
在對農村資金互助社的SWOT分析中，筆者認為其市場前景也不容樂觀，經營成本偏高、資金籌資渠道狹窄是其發展的主要障礙。在對眾多農村合作金融案例研究中，筆者認為當前農村經濟中已具備了開展資金互助與信用合作的基礎，特別是農民專業合作社的快速發展為信用合作提供了操作平臺與載體。但目前由于信用合作的規模偏小和非盈利性，應該實施“W-O”發展戰略，即扭轉戰略模式。通過政策支持和資金引導，鼓勵農民專業合作社開展多種形式的信用合作，依靠其生產合作的內生力推動信用合作的發展，實現生產、信息、資金的互動與共贏，而不用急于向農村資金互助社改造和轉化。
(四)小額貸款公司
小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，只經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司實行“只貸不存”，嚴格地說只能屬于準金融機構。
優勢(Strength)：是目前民營資本進入金融業的主要渠道；小額信貸需求旺盛，市場廣闊；公司治理結構短平，經營靈活，能夠有效增加農村信貸投入，推動競爭性農村金融市場的形成。
劣勢(Weakness)：只貸不存，后續資金難以保證；風險控制能力有待提升；身份與性質有待規范，法律法規還不健全。
機會(Opportunity)：由各省市負責審批與管理，得到地方政府部門的推捧與支持；有機會改造為村鎮銀行、金融公司等正規金融機構；部分省市可以享受到新型農村金融機構定向費用補貼資金。
威脅(Threat)：發展方向尚不明了，改造為村鎮銀行要放棄投資者的控制權，限制了小額貸款公司的積極性；監管意見尚不明確，先經營、后規范有可能造成行業發展大起大落。
通過對小額貸款公司的SWOT分析中，筆者認為其市場前景廣闊，是目前新型農村金融機構中最具活力的一類，但資金籌資渠道狹窄、發展方向不明也限制了其發展的可持續性。對此，筆者認為在小額貸款公司的發展規劃上，可以采取兩種策略，一是按“S-O”即增長戰略，通過大力引導和支持，鼓勵更多的民間借貸資本“陽光化”，為農村地區的經濟發展提供更多的資金支持；二是按“S―T”發展戰略，即多種經營戰略，適當擴大小額貸款公司的業務范圍，如開展中小企業咨詢服務、委托貸款業務等，在風險可控的前提下使之能夠經營更多的信用產品，增強其可持續發展能力。
三、對新型農村金融組織可持續發展的建議
通過SWOT方法，本文提出對村鎮銀行實行增長戰略、貸款公司實施防御戰略、資金互助社實施扭轉戰略、小額貸款公司實施增長戰略和多元經營戰略的思路。基于此，筆者認為，“十二五”期間我國發展新型農村金融可以分為兩步走：
第一步是推動新型農村金融機構的組建，實現農村金融體系的增量改革與競爭格局(2011―2012年)。按照銀監會《新型農村金融機構2009年―2011年總體工作安排》，全國計劃組建1294家新型農村金融機構(不含小額貸款公司)，其中計劃組建村鎮銀行1027家，貸款公司106家，農村資金互助社161家，至2011年底全國新型農村金融機構總量達到1416家。對此，本階段要以此為藍本，一是鼓勵符合條件的區域性中小商業銀行跨區域發起和設立村鎮銀行，引導民間資本投資和入股村鎮銀行；二是推行總部管理制的村鎮銀行發起模式，引導大型商業銀行設立村鎮銀行控股公司或管理總部，發起和控股多種組織形式的村鎮銀行；三是積極引導核心企業組建、投資入股小額貸款公司，打通與銀行業金融機構的資金批發通道，適度提高小額貸款拆借資金的杠桿比率；四是在風險可控的前提下，適當增加小貸公司業務范圍，提高其可持續發展能力；五是創新財政支持農民專業合作社發展的方式，通過對省、市級農民專業合作社示范社進行資金扶持，引導社員在合作社內部開展信用合作，鼓勵有條件的農村信用合作組織組建資金互助合作社；六是人民銀行、銀監會在貸款利率執行、風險防控與補償、結算支付與征信服務等方面增加支持和扶持。
第二步是引導和推動新型農村金融組織向村鎮延伸服務，促進農村地區普惠金融體系的形成與發展(2013―2015年)。一是逐步規范經營，通過政策支持和監管引導，促使新型農村金融機構將金融服務延伸到經濟相對發達的鄉鎮領域，鼓勵村鎮銀行、小額貸款公司以經濟相對發達的鄉鎮為核心設立分支機構和金融服務站、金融代辦點等非正規營業網點，為農村地區小城鎮微小企業提供信貸支持，不斷提高金融服務的覆蓋率；二是進一步明確和完善小額貸款公司的發展方向與業務范圍，對經營效益較好、風控能力較強、經營時間較長的小額貸款公司，要積極推動其業務的轉型，鼓勵其組建村鎮銀行、金融公司等功能齊備的正規金融組織；三是適度放寬新型農村金融機構的籌資渠道，通過開展同業拆借、貸款批發、央行支農再貸款、發行小額貸款公司集合債券等形式，提高資金籌資能力；四是充分利用財政支農資金，不斷拓寬農村經濟合作組織與正規金融的融資渠道，正確引導其開展資金互助與信用合作，解決“三農”生產與發展中的小額資金需求，支持有條件的農民專業合作社向農村資金互助社過渡與改造；五是加快對新型農村金融機構的信息平臺建設，逐步建立全國或分省的微型金融綜合業務信息平臺，植入央行大小額支付、征信服務、反洗錢及綜合業務統計分析等功能模塊，提高金融產品與服務的標準化管理水平。
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農業產業的金融鏈是一個發展方向，但從目前中國的整體國情來看，很多地方還沒有達到這種程度，在我國要從根本上解決農戶低收入人群及微型企業的發展問題，應當建立一個完善的農村普惠金融體系，有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務，尤其是為那些被傳統金融忽視的農村地區，城鄉貧困群體，微小企業提供金融服務。作為農村金融創新的一個重要方面，如何構建農村普惠金融體系呢？
第一，要充分地發揮中小銀行服務農村金融的作用。從目前來看，可以做小額貸款的，有村鎮銀行和城市商業行。村鎮銀行運營成本高、吸收存款不足，限制多，生存困難，真正為農村服務的并不多。而城市商業銀行，多年來在支持中小企業發展、農村金融發展中過程中起了很大的作用。值得注意的是，目前有些城市商業銀行盲目擴張，跨地區經營。實際上，城市商業銀行定位應為社區銀行，為地方經濟服務，為地方的中小企業服務，為農村服務。龍江銀行的定位就比價清晰，準確。我建議，包括龍江銀行在內的城市銀行完全可以在農村設立它的分支機構。
第二，要發揮小額貸款公司的作用。小額貸款公司是只貸不存，其主要資金來源是股東的本金，利率也比較放開，目前利率可達到20%以上。作為民間借貸方式，小額貸款公司有批準快、服務到位的優點。為鼓勵其發展，今后還應完全放開其利率限制并放寬其融資比例。
第三，大力發展農村資金互助社。作為一個合作金融，它面臨一些問題：市場準入門檻偏高，融資困難，業務管理水平落后，缺乏專門針對合作金融的法律，政府引導和支持不足。因此，對于這類組織，應按真正的合作金融來進行管理。
關鍵詞:小額貸款公司 村鎮銀行 建議
小額貸款公司的出現為我國金融業的發展注入新的活力，不但為民間資本找到新的出路，而且緩解了中小企業融資難的問題。因此，小額貸款公司受到社會各界的廣泛關注，對于小額貸款公司的發展方向一直是爭論的焦點。銀監會于2009年6月《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》（簡稱《暫行規定》），明確提出小額貸款公司可以改制為村鎮銀行，為小額貸款公司的發展指明了方向。
小額貸款公司改制村鎮銀行后，不僅可以吸收存款，還能從事多種銀行業務，極具發展潛力。但是小額貸款公司改制村鎮銀行并非易事，截至2011年6月底，我國已有3366家小額貸款公司，而由小額貸款公司改制成立的村鎮銀行尚未出現。急需政府出臺配套措施，促進小額貸款公司改制村鎮銀行。
一、小額貸款公司的經營現狀
小額貸款公司出現后，解了中小企業的燃眉之急，生意相當紅火，小額貸款公司已經成為民間資本追捧的對象。目前，大部分小額貸款公司處于盈利狀態。數據顯示，截止到2011年6月末，全國接近90%的小額貸款公司實現盈利，只有10%虧損。此外，全國小額貸款公司的總體年化資本利潤率為7.76％。
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在光鮮的業績背后，小額貸款公司的經營者也有不得不說的難處。小額貸款公司只能發放貸款，業務單一且不能吸收存款、不能拆借、不能委托，完全依靠自有資金運作。由于中小企業的融資需求旺盛，很多小額貸款公司成立二三個月后就把全部注冊資金都貸出去了。放出貸款后無法及時補充資金，無法開展后續業務。后續資金不足是小額貸款公司當前最大的問題。優惠政策匱乏是制約小額貸款公司發展的又一個瓶頸。盡管小額貸款公司從事的是金融業務，卻按一般公司對待，無法享受到金融機構的各種優惠政策。由此可見，小額貸款公司由于自身的局限性，缺乏進一步發展的潛力。
二、小額貸款公司改制村鎮銀行存在的障礙
銀監會出臺《暫行規定》的目的就是將小額貸款公司改制村鎮銀行，變成正規金融機構。機構性質的變化，可以有效的解決小額貸款公司業務單一、后續資金不足、優惠政策匱乏等問題。但是《暫行規定》出臺后，由小額貸款公司改制的村鎮銀行遲遲沒有出現，這說明改制的過程中可能存在一些問題，使得小額貸款公司的經營者心存疑慮。
(一)控制權轉讓他人
許多小額貸款公司的經營者的設立目的就是轉制成村鎮銀行，渴望成為真正的金融機構。根據規定，村鎮銀行的發起主體必須是銀行機構，意味著小額貸款公司的經營者必須交出控制權，由銀行機構來管理。小額貸款公司的經營者只能以參股形式出現，這顯然是無法接受的。另一方面，由于缺乏銀行參股小額貸款公司共同創建村鎮銀行的激勵機制，使得銀行方面的積極性也不高。因為銀行自身就可以開展小額貸款業務，與其大費周折跟小額公司合作，不如自己開設網點。這是當前小額貸款公司轉化為村鎮銀行最大的困難所在。
(二)改制標準過高
升級成為村鎮銀行將幾乎是所有小額貸款公司的共同愿望和現實選擇,但這并不意味著所有小額貸款公司都能改制村鎮銀行，能夠實現這一轉變的小額貸款公司只是少數，所以需要制定較高的改制標準，但是目前的標準過高。使得符合全部要求的小額公司太少。
(三)經營特色喪失
小額貸款公司轉化為村鎮銀行后，成為銀行類金融機構，開展銀行業務，必然要引入銀行的經營機制。但是改制后的村鎮銀行又與傳統意義上的銀行不同，如果完全按照銀行的標準業務流程運作，將會限制其發揮原有的優勢，經營特色也隨之喪失。
三、小額貸款公司改制村鎮銀行的建議
根據《暫行規定》，小額貸款公司經營滿三年，滿足規定的要求即可改制為村鎮銀行。2008年小額貸款公司開始興起，至今正好三年。第一批小額貸款公司轉為村鎮銀行的即將到來，這是決定小額貸款公司今后發展走向的關鍵時刻。相關部門應該做好準備，促進小額貸款公司改制村鎮銀行。
選擇適當的發起人和發起機制。根據全國各地村鎮銀行設立的成功經驗，小額貸款公司可選擇政策性銀行和外資銀行等參與村鎮銀行意愿較強的銀行合作。在轉化為村鎮銀行之后，如何協調處理小額貸款公司原有股東和銀行機構的關系至關重要。雙方可以探討多種合作方式，例如小額貸款公司原有股東負責日常經營，銀行機構作為大股東進行監管和風險管理，也可以雙方協作經營，各自負責不同類型業務。
其次，降低改制標準。相關部門可根據當前小額貸款公司的經營狀況，選擇業績出眾的小額貸款公司的各項指標作為參考。在不影響金融安全的前提下，適當降低原有標準，提高小額貸款公司改制村鎮銀行的熱情。
最后，創新經營機制。小額貸款公司在改制村鎮銀行后，在保持自身原有經營特點的基礎上，增加相關的銀行業務，結合當地現狀，積極探索信用貸款、聯保貸款、權益質押貸款等多種貸款方式，有效規避和控制不良貸款，不斷拓寬業務空間。創新經營機制，避免出現與現有金融機構的同質化競爭。
參考文獻：
【關鍵詞】村鎮銀行 可持續發展 趨勢
一、發展現狀
村鎮銀行作為一種新型的、專為三農提供金融服務的新型機構，是我國在農村金融改革上的一次偉大創舉，是我國金融發展史上的里程碑。2007年村鎮銀行掛牌營業，此后便如雨后春筍般崛起。村鎮銀行從根本上改變了我國現階段的金融結構，有效地緩解了農村地區金融服務的供需矛盾，為大量的中小企業提供資金保障，為當地經濟發展貢獻力量。
在現實生活中，受諸多因素的影響，村鎮銀行的發展并不是那么順利，有些問題甚至直接影響村鎮銀行的可持續發展。本文將對我國當前村鎮銀行的發展現狀、制約村鎮銀行發展的主要因素進行分析，探討村鎮銀行的可持續發展趨勢與路徑。
二、當前我國村鎮銀行可持續發展面臨的問題
（一）政府扶持政策不到位。
根據目前我國的相關政策，我國農村信用社暫免征收位于中西部區域的企業所得稅，其他地區征收應交稅額的一半，這在政策上是一個巨大的優惠或扶持。但是對村鎮銀行卻沒有相關的政策出臺，導致原本經濟基礎比較薄弱的村鎮銀行享受不到優惠政策而發展停滯不前。
目前國家相關部門沒有制定出有關的扶持村鎮銀行發展的優惠政策，如減免稅收、發放補貼等，沒有政府的文件無法取得稅務部門的認可，村鎮銀行就無法獲得財政補助。村鎮銀行比農村信用社繳納更多的稅，原本需要大量資金的村鎮銀行在政策上就已經輸給了農村信用社，導致村鎮銀行與農村信用社無法在一個同等的平臺上進行競爭。
（二）難以籌集資金。
村鎮銀行一般情況下都是建立在偏遠的、貧窮的農村地區，受到許多天然的或人為的因素影響，經濟水平比較低鄉鎮企業以及農民手中的閑置資金是非常有限的，影響了村鎮銀行資金的來源。農村信用社、郵政儲蓄銀行在農村地區分布比較廣，加上村鎮銀行成立時間短、農民對其了解有限等因素，村鎮銀行并沒有真正走進農民的視野中。再者，村鎮銀行是一個新鮮事物，剛剛成立沒有行號，導致許多的業務無法開通，農民不認可，進一步加劇了在資金籌集上的困難。
（三）抵御風險的能力有限。
村鎮銀行入駐農村面臨著比較高的風險。農業作為一個弱勢產業抵御自然災害的能力非常弱，農業自然災害保險制度的不健全，農業產品生產周期比較長，加之經濟落后地區的金融意識薄弱，還款積極性不高，極易形成小額貸款的壞賬、呆賬，引發村鎮銀行信貸行業的道德風險和信用風險。
（四）監管機制不健全。
村鎮銀行在業務和管理模式上與其他銀行有很大的不同，這需要創新的監管方式，然而探索新的監管方式并非一日之功。監管任務日益增多，監管資源卻嚴重不足，二者不相匹配，監管機制與監管流程不健全、監管程序不完善，導致許多任務沒有得到很好的監管。雖然國家出臺了《關于加強村鎮銀行監管的意見》，但實際執行時許多程序、措施都不明確，在監管機制上還有待完善。
三、我國村鎮銀行可持續發展路徑探討
（一）加大政府扶持力度。
政策扶持為村鎮銀行的發展注入活力。村鎮銀行的服務對象是廣大的農村，產業是農業，而發展農業政府責無旁貸。基于此村鎮銀行應當享有最惠政策待遇，就是在農村信用社享有的優惠的基礎上附加其他的優惠政策。政府可以給村鎮銀行一定時間內的免稅政策，減輕初期的運營成本；政府可以進行適當的財政補助，如貸款貼息等措施。加大政府政策扶持，保證村鎮銀行更好的在農村地區履行職能—“服務三農”，功在當今、利在千秋。
（二）創新金融監管方式。
針對目前我國村鎮銀行監管制度的不健全的現狀，建議實施雙重監管，以發起銀行為主、屬地監管為輔，使得內部監管措施得到加強，有效緩解了外部資源不足的矛盾。村鎮銀行不同于其他大型銀行，它的規模比較小，在監管方式上應實施差別化監管，對其監管的框架應盡量簡潔。監管局必須按照村鎮銀行的獨特特點建立與之相適應的監管機制，加強與村鎮銀行及其所在地的政府部門交流與溝通，提高監管的效率。其次，必須考慮監管的成本，建立科學的評估體系，對村鎮銀行的成本風險進行有效的評估。
（三）發展新的金融產品，創新金融服務。
村鎮銀行的服務范圍一般比較小，通常就像農村信用社那樣服務特定幾個村或者幾個鎮，吸收本地的存款之后反過來為該地的經濟發展作貢獻。要想獲得比較大的競爭力，村鎮銀行必須發展新的金融產品，逐步推廣保險、擔保、、信息咨詢、個人理財以及銀行卡等服務滿足廣大農村對金融服務的的需求，填補村鎮銀行在多元化的農村地區的金融服務的空白。
村鎮銀行提供金融服務時，他們對有資金需求的客戶的情況更為了解、更為熟悉，基于村鎮銀行的信息優勢，可以為客戶提供一對一、個性化、人性化的金融服務，其效率更高。在收費方面，可以對客戶實行“會員制”，在客戶辦理業務時予以優惠，從而吸引更多的資金。在抵押方面，應當積極探索新型的實物抵押方式，如拖拉機、水泵、犁等農用機械，范圍更廣闊，更有利于在農村的推廣。
結束語
對村鎮銀行可持續發展路徑的分析與探討，是新形勢下村鎮銀行發展的新需要、新的研究課題，對于解決制約村鎮銀行發展的因素、實現村鎮銀行的可持續發展具有重要的現實意義。農村地區金融改革的重要成果之一就是村鎮銀行的成立， 只有找到制約村鎮銀行發展的條件并且順利地將其解決，進一步實現農村區域的金融機構的產業化和規模化，在政策性、合作性、多元性的發揮上有更好的平臺，為建設社會主義新農村提供保障。
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關鍵詞：農村金融扶貧；小額貸款；扶貧模式
中圖分類號：F832.7；F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）24-0122-02
1 農村金融扶貧的提出
1.1 農村金融扶貧的特征
農村金融扶貧（Rural financial poverty alleviation）是一種緩解農村貧困地區資金供需矛盾，改變貧困地區落后面貌的扶貧模式。主要采用投放金融產品的形式積極發揮金融機構的杠桿作用并促進貧困地區人口的自我發展能力的造血式扶貧模式。它具有五個主要特征：
一是主體性。金融扶貧是通過金融機構實現的，不同于傳統的財政扶貧經政府間的層層傳遞方式進行。通過與金融扶貧有關的金融機構以發放小額貸款和項目貸款的方式為貧困地區注入資金，金融系統在金融扶貧中具有主體地位。
二是金融扶貧具有可持續性。不同于財政扶貧采用補貼的方式給貧困地區“輸血”。金融扶貧以資金循環為路徑，通過金融機構發放貸款，要求資金自我循環達到持續盈利的目的。滿足金融機構的可持續經營的同時緩解貧困地區資金短缺的狀況的“造血式”發展模式。
三是市場性。金融扶貧是由市場干預的。金融扶貧的利率據市場利率而定，實現成本最小收益最大。降低農村金融市場的準入門檻，打破傳統的金融市場格局，吸引更多的金融機構向農村發展。
四是創新性。金融扶貧的服務對象是農村地區的貧困人口。不僅僅是那些極度貧困的人，主要是那些具有自我發展、增值能力的農村貧困人口。使得貧困地區的一部分人先富起來，帶動和幫助貧困人口擺脫貧困。
五是金融扶貧是新型的具有商業性質的扶貧模式。不同于政府發放的無償性的財政扶貧救濟資金，就金融機構而言，其本身就是以盈利為目的的商業組織，農村金融扶貧通過各個金融機構發放的貸款資金是有償的，需要還本付息的。
1.2 農村金融扶貧的類型
農村金融扶貧主要有三個類型：一是“信貨”扶貧，即通過國家相關政策的規定相應的中國農業銀行、國家開發銀行、農村信用社等政策性銀行為主力軍，商業銀行居于次要地位的農村金融扶貧貸款類型。二是產業扶貧，即制定適合貧困地區群眾依據當地優勢資源及自身努力可以擺脫貧困的模式。三是對口幫扶，根據國家政策鼓勵支持建設適應貧困地區農民發展的特色產業體系。河北省農村金融扶貧模式的發展包含了以上三種類型的農村金融扶貧模式類型，更側重于產業扶貧。取得了良好的金融扶貧效果的同時也暴露了諸多問題。
2 河北省農村金融扶貧的發展模式
到目前為止，河北農村金融扶貧模式主要有五種模式。即“政府+村鎮銀行+農戶”模式、“資金互助組織+傳統金融機構+農戶”的批發零售模式、“三級信貸擔保”模式、“公益組織+農戶自立服務社+農戶”無擔保小額信貸模式、“扶貧資金+信貸資金”模式。
2.1 “政府+村鎮銀行+農戶”模式
由政府引導專業合作社農民入股，把股金存入當地村鎮銀行，由村鎮銀行提供貸款給社員，合作社為社員擔保，村鎮銀行審核社員的信用信息、資產狀況和相應的還款能力，辦理貸款手續，收取手續費。這種模式減少了人工成本，降低了貸款風險的同時還解決了村鎮銀行的后續資金不足問題，增加了村鎮銀行的資金實力，增大了村鎮銀行的服務范圍，使村鎮銀行和農民專業合作社都達到了雙贏效果，蔚縣銀泰村鎮銀行與縣扶貧辦合作，由政府扶貧資金做擔保，農戶自愿組成聯保小組展開貧困鄉鎮養雞扶貧項目，有效地發揮了政府擔保資金的杠桿撬動作用。
2.2 “資金互助組織+傳統金融機構+農戶”的批發零售模式
通過傳統金融機構給貧困地區的農民資金互助組織、小額信貸公司等新型金融機構提供批發性貸款，新型的金融機構再將貸款轉貸給當地申請的貧困農戶。在該模式中，傳統金融機構具有資金實力雄厚的優勢，使傳統金融機構得以突破資金規模的限制，起到了間接“支農”的作用。新型金融機構利用自身與農戶接近的信息比較優勢，保證貸款的質量，緩解了正規金融機構在農村金融市場由于信息不對稱，貸款成本高，風險大的難題。
此模式的實施有效放大了金融機構服務貧困農戶的覆蓋面，解決了新型金融機構的后續資金不足問題的同時也在扶貧方式上進行了由零售向批發轉變的新嘗試。保定易縣的扶貧經濟合作社（以下簡稱“易縣扶貧社”）作為信貸支持扶貧小額信貸組織試點，接收了農業銀行河北分行發放的500萬元批發性貸款。通過該筆貸款的發放，解決了1 900多戶貧困農戶的脫貧致富資金難題。目前易縣扶貧社已經與財政出資的縣擔保公司初步達成了批發貸款協議，以解決扶貧社后續資金短缺的難題。
2.3 “三級信貸擔保”模式
通過地方政府引導推動創新農業小額貸款聯保方式，由貧困戶資源加入“貧困村誠信自律者聯誼會”組織，為本村會員農戶提供信用擔保構建成農戶互保模式。由縣級公職人員及離退休人員自愿組成的干部擔保模式來彌補農戶互保模式的不足。發展適合本村的種、養殖業和農產品加工的產業，通過實行產業自我管理和服務，以會員誠信自律為基礎，通過講誠信、守信用建立良好的信用體系獲得發展農業的生產性貸款。同時申請貸款的農戶經過相關村鎮信用組織的認同加入該村的誠信自律者聯誼會，實行誠信小組成員聯保。
巨鹿縣在“兩個組織”的創建、運行中，積極進行政府服務、信貸擔保方式、激勵方式創新，將以往的指導服務為主變為主動參與，促使貧困戶個體信用轉化為聯誼會集體信用，變一對一的個人擔保為組織對組織的集體擔保，實現了扶貧工作的歷史性突破。
2.4 “公益組織+農戶自立服務社+農戶”無擔保小額信貸模式
由中國扶貧基金會單獨出資或地方政府通過配套出資，成立小額信貸農戶自立社，貸款采取無抵押、無擔保、農戶聯保的方式，對缺少抵押品，缺少政府擔保或公職人員擔保，且具有強烈致富愿望和能力的貧困農戶來說是一個最佳選擇。貸款期限短，貸款額度一般是3 000～5 000元，以降低出現大額壞賬的風險。以家庭為單位申請貸款，家庭所有成員簽字，入戶收貸，加強了道德約束和信用意識。平泉縣農戶小額信貸自立服務社是中國扶貧基金會和農信項目管理有限公司在平泉縣注冊的民辦非企業單位。自2008年11月運營以來，根據實際情況，適時開展的“信貸業務+農民培訓”模式最具特色，在為農戶提供小額貸款的同時，根據實際需求提供生產技術、經營管理、法律知識和市場信息等全方位的服務和培訓，提高農戶的自立能力和自我發展能力。自立社的小額信貸客戶中貧困農戶占到了92%，使扶貧資金真正送到需要扶持的群眾手中。
2.5 “扶貧資金+信貸資金”模式
河北省張家口市蔚縣根據《農戶貸款扶貧擔保資金管理辦法（試行）》的規定，扶貧基金擔保放大對貧困農戶的貸款額度，按1：5的比例給農民發放貸款，有效發揮了扶貧基金的杠桿作用。同時優化利率結構，減輕貧困農戶的貸款利息負擔。依據《農戶貸款扶貧擔保資金管理辦法（試行）》貸款利率由承貸金融機構和縣扶貧辦在基準利率的基礎上確定浮動比例。采取資金封閉運行的方式確保貧困農戶按期還款。
3 河北省農村金融扶貧發展模式的對比差異
河北省各種農村金融扶貧發展模式的共同點主要有一下幾點：一是“信貸扶貧”過程中，單靠通過國家相關政策的規定及政策性銀行為主的資金供給是嚴重滿足不了大量的資金需求的。農民貸款難的問題依然存在。以上金融扶貧模式中無一不是為解決農民貸款難的問題費盡精力。通過相應的農村金融扶貧發展規劃及相關政策大力吸引資金到農村金融扶貧進程中。通過調整金融機構的農村金融扶貧貸款利率及貸款比例政策要求發貨確保基金的杠桿作用，都是在幫助農民解決貸款難的問題。二是產業化扶貧過程中，農民對于扶貧項目的接受程度參差不齊，農民的傳統農業發展思想模式需要改變。各個地區的農業資源不盡相同，要發展出具有普遍適用性的產業結構的扶貧模式還有相當的難度。三是在對口幫扶的過程中農民依然有將金融扶貧當作財政救濟的思想存在，農民的信用意識不強。大部分農民的金融知識缺乏，對于金融產品和金融項目的了解甚少，不利于小額貸款公司及商業性金融機構的放貸積極性的發揮。也是農村金融扶貧過程中農村資金瓶頸的關鍵所在。四是河北省農村地區的金融保險發展與當地的發展情況不匹配。對于滿足農民的發展資金來源是一個嚴重的影響因素。五是個別地區農民返貧的現象依然存在，農村金融市場發展缺失，農民的金融產品消費權力不能得到有效的保障。
4 河北省農村金融扶貧模式的發展方向探究及對策建議
4.1 農村金融扶貧模式的發展方向
目前，河北省農村金融扶貧模式還處在發展初期階段，需要找到更確切的方向和路徑來更好地使當地農民徹底擺脫貧困。需要在金融辦及扶貧辦的前頭帶動下積極深化發展農村金融基礎。一是優化縣域金融服務機構網點布局，加快推進縣級聯社改革制度，強化提升服務職能。加快發展農村民營金融機構，有效吸納當地閑散資金。二是引導培育發展村鎮銀行，吸引農資回流。增大村鎮銀行在農村的覆蓋面。三是深化農村金融機構的改革。根據中國銀監會辦公廳《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》積極引導各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、郵政銀行，銀監會直接監管的信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司加大涉農信貸投放額度，繼續鼓勵引導各金融機構擴大“三農”專項金融債發行規模。四是優化農村金融生態環境。根據銀監會印發的《關于推進基礎金融服務“村村通”的指導意見》大力推進農村金融基礎服務“村村通”工程，在農村廣泛設立鄉村金融服務站和助農取款點，推進基礎金融服務全覆蓋。五是加強農村金融知識培訓。加強對農民金融相關政策的了解，增強對農民金融知識的教育培訓。六是推進農村金融中介服務組織建設，有效拓寬支農資金來源。大力增進各中介組織協會的聯系，積極發揮中介組織協會規范、自律、引導作用。七是緊抓京津冀協同發展機遇，根據河北省實際情況規劃金融扶貧實施進度。緊抓京津冀協同發展機遇中推進的相關金融政策和措施，切實穩扎穩打建立相應的農村金融扶貧機構（組織），重點圍繞金融扶貧推進“環首都”地區的扶貧開發。八是深化實施人才戰略，為農村金融扶貧產業提供智力支撐。根據河北省政府《關于加快金融改革發展的實施意見》中提出的組織市長、縣長、金融機構管理者培訓班，增強領導干部現代金融意識和運用金融工具的能力。
4.2 農村金融扶貧模式的發展建議
要重點建立健全農村信用體系，探索構建適合農村社會成員信用信息特點的規范標準和采集方式。根據農村實際情況制定信用體系建設規劃，建設全省統一的信用征集系統，數據共享平臺；增進農村地區信用建設。積極鼓勵引導農民開展“信用戶”、“信用村”、“信用鎮”榮譽評選活動，增強農民的信用意識；引導發展農村第三方信用評價服務平臺；實行差別化信貸政策。鼓勵開發適合多層次農民需求的農村信用產品創新，引導金融機構充分利用農戶信用評定信息，實施適合農戶信用評價的差別化信貸政策，實現農戶信用評價和信貸服務的有效對接；增強信用信息安全管理。嚴格按照國家信息安全標準建立信用信息安全保障體系，加強對信用信息安全的監督檢查力度，增大信用信息系統的管理，確保信用信息安全。
5 結 語
河北省農村金融扶貧發展模式的關鍵所在一是通過政府積極協調市場發揮積極作用，解決好農民貸款難和調動各大商業銀行向農村發展的積極性。推進小額貸款公司及民間貸款機構的合理發展，積極引導資金向農村流動。二是由省金融辦帶頭引導金融產品的創新，以滿足農民對于金融產品的多樣化、特殊性的需求。三是完善財政政策，加大財政對農村金融扶貧的支持力度，加強農村金融基礎建設，積極引導農村資金回流防止資金外流。
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一、小額貸款公司發展的基本情況
（一）全國小額貸款公司發展情況。截至2011年末，全國共有小額貸款公司4282家、貸款余額3915億元，分別比2010年增加1668家、1940億元，分別增長63.81%。98.23%。小額貸款公司發展勢頭良好，對經濟的支持作用日益顯現。
（二）郴州市小額貸款公司發展情況。截至2011年末，郴州市已經審批了10家小額貸款公司（2011年已開業的有8家），注冊資本42000萬元，從業人員103人；全市小額貸款公司貸款余額4.92億元，較去年增加3.41億元，增長325.18%；當年實現盈利1905萬元，是上年的9.92倍，上繳地稅441.06萬元。目前，郴州市小額貸款公司的數量和貸款余額比2010年均實現了翻番，規模僅次于長沙，居全省第二位。
二、小額貸款公司發展面臨的主要問題
（一）法律性質定位模糊，發展方向有待明確
一是小額貸款公司從事的是金融業務，卻被定位為工商企業，這種定性上的模糊既使小額貸款公司無法完全納入金融業的監管體系。二是小額貸款公司由地方政府金融證券辦、工商局、人民銀行、銀行監局、稅務局、財政局、公安局、審計局等多部門管理，多頭監管，易造成監管空虛化問題。三是小額貸款公司發展方向不明確，增資擴股、做大做強的政策風險較大。
（二）稅收負擔較重，資本回報率偏低
小額貸款公司目前本身從事的是資金融通的金融業務，并非生產經營類企業，但其稅賦卻是按照工商企業類別執行的，享受不到有關金融企業稅收優惠政策。其營業稅及附加按照5%的比例征收，而轄內的農村信用社及村鎮銀行則是按3%來征收。企業所得稅按照25%的比例全額征收，股東分紅要依法繳納個人所得稅，再加上教育附加稅、城建稅等，使稅負接近占到營業收入的50%。去年郴州市小額貸款公司的稅后利潤總額為1905萬元，資本回報率僅為4.05%，對于開辦兩年的小額貸款公司來說尚低于兩年期定期存款利息4.4%。
（三）融資渠道狹窄，業務規模難以擴張
按中國人民銀行與銀監會聯合出臺的《關于小額貸款公司的指導意見》規定，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且融入金額不得超過資本凈額的50%。資金來源匱乏制約了小額貸款公司業務規模的擴張。與此同時，由于小額貸款公司只能相互之間進行資金拆借，不能進入銀行間市場拆借，因此，資金短缺時極易誘發高利貸等非法形式融資。以郴州市小額貸款公司運行為例，按照8家小額貸款公司注冊資本4.2億元及50%的融資限制測算，全市小額貸款公司可從銀行業金融機構融入資金的額度約為2.1億元，但實際全市只有三家小額貸款公司從國家開發銀行融入資金6500萬元，無論是融資機構或是融資金額都偏少。當前全市8家小額貸款公司的貸款余額為4.92億元，注冊資本為4.2億元，加上0.65億元的銀行長期借款，再加上自我“造血”積累的當年利潤總額0.19億元，扣除貸款損失準備0.05億元，合計可貸資金為4.99億元，資金投放量達98.6%。
（四）風險保障能力弱，經營風險較大
目前，全市8家小額貸款公司已出現逾期貸款1148萬元，其中逾期3個月以上的不良貸款174萬元，而貸款損失準備僅為500萬元。由于不像商業銀行有最后貸款人作為保障機制，一旦出現壞賬，部分小額貸款公司可能會面臨經營困難。特別是，當前小額貸款公司信用及保證貸款占比達80.3%，小額貸款公司尚未實現與人民銀行征信系統的對接，對客戶信用狀況掌握不充分，小額貸款公司貸款損失風險較大。
三、小額貸款公司改制村鎮銀行的可行性分析
（一）改制村鎮銀行的經營基礎。根據2008年銀監會與人民銀行出臺《關于小額貸款公司試點指導意見》及2009年《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》要求新成立的小額貸款公司，持續營業3年以上（含3年），并且近兩個會計年度連續盈利，不良貸款率低于2%，貸款損失準備充足率130%以上，才可轉型為村鎮銀行。從我市的實際情況來看，截至2011年末，郴州市已經審批了10家小額貸款公司，持續經營兩年的有3家，經營態勢良好，初步具備改制所需要的經營基礎。
一是持續經營三年期的條件即將突破。雖然本市目前尚無1家小額貸款公司滿足持續經營三年以上的規定，但自2013年1月起將陸續到期。其中，北湖金源小額貸款公司是本市第一家小額貸款公司，成立于2010年1月20日，注冊資本5000萬，同時也是湖南省小額貸款公司行業協會副會長單位。目前尚未出現不良貸款，計提的貸款損失準備有73.53萬元，符合貸款損失準備充足率在130%以上的要求；且貸款全部投放所在縣域的要求；未出現單一客戶貸款余額未出現超過資本凈額5%的現象，以及未出現單一集團客戶貸款余額超過資本凈額的10%的現象。
二是基本符合國家支持“三農”和微小企業的政策要求。面對多元化、多層次的農村金融需求，全市各小額貸款公司堅持以服務“三農”為立足點，信貸業務不斷發展。至2011年末，全市小額貸款公司貸款余額4.92億元，其中，涉農貸款余額為3.28億元，占比66.67%，符合涉農貸款余額占全部貸款余額的比例均不低于60%的要求；農戶貸款余額1.4億元，占比28.46%；中小企業貸款余額2.08億元，占比42.39%。
三是經營效益逐步顯現。小額貸款公司的靈活經營機制從根本上滿足了轄內經濟體及個人對小額信貸的需求，自身效益也逐年增加。2011年全市小額貸款公司利潤總額為1905萬元，其中，金源、富民、中盛已經連續兩個會計年度實現盈利。目前，全市出現逾期貸款的小額貸款公司共有3家，分別是開發區銀豐、蘇仙中盛、桂陽富民小額貸款公司，逾期貸款總金額為1148萬元，其中逾期三個月以上貸款174萬元，套用貸款五級分類的不良貸款率為0.35%。這3家小額貸款公司的不良貸款清收工作正在有序進行。
（二）小貸公司可持續發展的內在需求。在目前“只貸不存”的經營模式下，小額貸款公司業務發展受到了較大的制約，難以滿足旺盛的貸款需求。因此，小額貸款公司存在著較強的改制需求。
一是拓寬資金來源需求。當前郴州市小額貸款資金來源渠道少，主要來源于三個方面：一是股東認繳的股本金及股東借款，合計4.2億元。占可用資金的84.17%；二是銀行融資。按規定小額貸款公司的資金來源不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且融入金額不得超過資本凈額的50%。目前轄內3家小額貸款公司共向國家開發銀行融資6500萬元，遠低于按50%的融資限制額2.1億元；三是其它資金來源，主要是地方政府給的開辦費及向其它小額貸款公司相互拆借的資金。
二是拓展業務的需求。目前小額貸款公司的業務發展單一，經營范圍基本限定于發放貸款，收入來源也主要是貸款利息收入及財務咨詢費收入。這嚴重制約了小額貸款公司發展多層次金融業務的需求。
三是風險防控的需求。雖然目前小額貸款公司逾期貸款率相對較低，但是貸款的潛在風仍然存在。主要表現為小額貸款公司貸款投放額度相對較大，與“小額、分散”的信貸投放原則存在背離，導致潛在風險較為集中。目前我市8家小額貸款公司已經出逾期貸款1148萬元，而其利潤總額僅為1905萬元，若出現幾筆大額貸款壞賬，經營就可能出現虧損。
四是持續性盈利的需要。當前小額貸款公司已經實現連續兩年盈利，但是盈利金額尚小，且辦公場所好多是租過來的，自有固定資產少，需要通過轉型改革來提高小額貸款公司的持續性的盈利能力。
四、相關建議
（一）引導有條件的小額貸款公司向村鎮銀行進行試點轉型。2010年5月13日的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（即新36條）第18條規定，“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行”，國家在政策上已經允許民間資本發起設立村鎮銀行。目前我市多家小額貸款公司經營狀況良好，連續兩年盈利，且不良貸款率低于0.35%。建議充分利用省委省政府給予的“郴州先行先試34條”政策優勢，出臺《支持符合條件的小額貸款公司試點轉型為村鎮銀行》的相關文件。在發展壯大的基礎上，向上爭取財政資金以及引進戰略投資者，進行改制試點，支持符合條件的小額貸款公司轉為村鎮銀行。
（二）研究落實小額貸款公司稅收優惠和補助政策。小額貸款公司開辦初期營利方式少，資本回報率低，交納的稅負較高，這影響了小額貸款公司的盈利能力和積極性。建議開辦初期給予免稅及開辦費支持，待其發展以后參照業務相近的農村信用社及村鎮銀行執行的營業稅及附加3%的比例上繳或將其納入小型微型企業減半征收企業所得稅政策范圍之中。對其發放涉農貸款，參照農信社，給予財政資金獎勵及貼息支持。
關鍵詞：村鎮銀行；目標；商業化；創新
中圖分類號：F83文獻標識碼：A
村鎮銀行是指經有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的銀行業金融機構，主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務。2006年底以來，銀監會陸續頒布了有關村鎮銀行的相關政策及實施細則，并期待這一設計能在解決農村金融網點覆蓋率低、資金供給不足、競爭不充分等問題中有所作為，特別是能夠解決長期以來農村弱勢群體（農戶、微型企業、個體業者）的貸款難問題。然而，從實際效果看，村鎮銀行在解決當地“三農”貸款難問題上還未能起到實質性作用，距離設立村鎮銀行的政策初衷尚有相當差距。
一、村鎮銀行發展中“三農”目標缺失的表現
（一）機構網點遠離村鎮。作為新型農村金融機構，村鎮銀行的目標就是要深入農村地區開展金融業務，滿足農村地區的金融需求。目前成立的村鎮銀行其經營網點大多設立在各個地區的縣域，只有極少數的村鎮銀行將營業網點設立在鄉鎮一級，已經遠離了真正對金融業務有迫切需要的農村地區。各地區縣級以下的村鎮如果需要辦理存貸款或其他金融業務仍然需要前往縣城，這對于交通不發達的農村地區客戶是一個無形中的制約。從安徽省已設立的十多家村鎮銀行來看，僅有長豐科源村鎮銀行將營業網點設立在當地的鄉鎮，并且在其后的經營中設立了中部省份村鎮銀行的第一家分支機構“水湖支行”。村鎮銀行將網點設立在縣城地區，無形中已經開始脫離“村鎮”的發展方向了。
（二）業務對象超越“三農”范圍。村鎮銀行主要是為“農民、農業和農村經濟發展提供金融服務”，國家設立村鎮銀行就是希望為“三農”發展提供幫助。村鎮銀行當前的業務經營不只是局限于傳統的“三農”概念，而是根據自身的需要對其定義的范圍進行了擴大，其貸款對象不僅僅是傳統的農民和農村，還包括其他的農產品加工等相關企業，而恰恰是這些與“三農”關系不大的中小企業占據了村鎮銀行的很大一部分業務。以舒城正興村鎮銀行為例，截至2010年上半年，銀行提供縣域貸款1，500萬元，其中涉農貸款920萬元，但其中真正對農戶個人提供的貸款業務很少，幾乎沒有，基本上都是一些涉農的中小企業，有的甚至只是為農業生產提供生產資料的加工企業。此外，根據長豐科源村鎮銀行2008年和2009年的年度報表顯示，2008年科源村鎮銀行農林牧漁行業的貸款只占47.06%，前十名的貸款客戶均為企業，并且占據了貸款總額的36%，10位客戶中有7位幾乎與農業無關，到2009年這一情況有所改善。可以說，當地的企業得到了更多的金融支持，而那些原本難以取得貸款的農戶仍然難以在村鎮銀行得到貸款，其金融需求的狀況并沒有因為村鎮銀行的設立而得到改善。
（三）經營管理違背服務“三農”原則。村鎮銀行存在的目的就是服務三農，促使農村經濟的發展。而實際經營的情況恰恰相反，當前農村經濟的發展反而促使了村鎮銀行的快速普及，而由于傳統農業發展投資中的高風險存在，村鎮銀行的成立并沒有惠及到最基本的農戶，農村的資金需求狀況并沒有得到明顯改善。銀行從盈利性的角度出發，經營管理過程中仍然會更多地趨向于向風險較低的涉農中小企業提供服務，減少對風險較大的農業生產項目的投入，銀行不會犧牲自身利益提供資金服務于三農。正興村鎮銀行由舒城農村合作銀行發起成立，舒城農合行占據了67.5%的股份，處于絕對控股地位，完全主導了正興村鎮銀行的經營管理活動，銀行主要業務定位于中小企業，雖然其中有涉農項目，但是并不涉及到風險較大的農業生產領域，有的僅僅打“球”。同樣，長風科源村鎮銀行從其2009年度報表顯示，其主要客戶仍然是以企業、組織為主，尤其是其報表顯示不良貸款率為零，完全規避了一些有風險或者高風險的農業貸款項目。
二、村鎮銀行發展中“三農”目標缺失的成因
（一）政策法規不明晰。當前，我國針對村鎮銀行的相關政策法規并不多，最主要的就是《村鎮銀行管理暫行規定》。暫行規定中第五章第三十九條對村鎮銀行的經營業務要求是：“村鎮銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經濟建設。村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要。確已滿足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產業、購買涉農債券或向其他金融機構融資。”從規定中可以看出，國家對村鎮銀行的業務經營并沒有嚴格的限定，而僅僅是一個寬泛和大概的規定。“資金用于農村經濟建設”，“滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要”，這些寬松的界定沒有明確而清晰的解釋，無形中給了村鎮銀行擴大業務經營范圍的理由，只要是能夠促進農村經濟建設的項目都可以接受。銀行為了自身發展需要，自然會將業務對象發展到了三農之外的相關行業，避開一些高風險的農業項目。
（二）業務創新不足。村鎮銀行作為新型的農村金融機構，從其業務種類而言目前大多數仍局限于傳統的銀行存貸款業務，沒有太多的適合三農發展需要的業務種類，村鎮銀行與其他普通商業銀行相比，唯一的優勢在于更簡便地辦理業務手續。由于農村經濟發展中，最急需資金的是那些風險較高的農業項目和個體農戶，單靠傳統的銀行業務，不可能降低這些貸款項目所存在的風險，這使得銀行從風險控制上就排除了這些項目實現的可能。村鎮銀行對于農業、農民、農村發展中所出現的經營風險并沒有采取針對性的業務開發，降低其中存在的風險，沒有真正適合農民自身和農村經濟的融資模式。現有的業務模式基本上不能適應當前農戶和農村的發展需要，銀行沒有合適的“產品”來滿足客戶。
（三）商業化運作經營管理。村鎮銀行從設立之初就是一個獨立的法人，擁有完整的公司治理結構，自主經營，自負盈虧。它雖然應國家促進三農發展的需要產生，但是仍然是商業銀行的一種。商業化經營的主要目標是實現盈利，村鎮銀行如果在經營中無法實現正常盈利就會使得銀行面臨破產倒閉。因此，村鎮銀行在經營過程中就會自然地選擇那些低風險、高利潤的項目，而作為高風險、低收益的農業、低收入的農民和欠發達的農村，反而不會受到村鎮銀行的歡迎。三農業務的開展不但無益于村鎮銀行的發展，反而會加重村鎮銀行的資金負擔，在缺少風險補償機制和相關政策補貼的情況下，村鎮銀行自然不會輕易涉險，這也就使得村鎮銀行無法實現向服務“三農”目標的回歸。
（四）農村市場地域限制。《暫行規定》中第八章第五十九條指出：“農村地區，是指中西部、東北和海南省縣（市）及縣（市）以下地區，以及其他省（區、市）的國定貧困縣和省定貧困縣及縣以下地區。”文件中也并沒有明確村鎮銀行的設立地點是在縣級還是鄉鎮一級，但是在目前我國農村經濟尚不發達的情況下，村鎮銀行將網點設立在鄉鎮一級就會受到一定的地域限制，鄉鎮一級不論從存款客戶還是從貸款客戶來說，都是比較少的，同時也限制了其向周邊村鎮的輻射，不利于村鎮銀行的可持續發展。鄉鎮一級可以說不論是在客戶資源還是基礎設施上都是無法與縣城相比的，村鎮銀行為了自身的生存和發展自然會選擇經濟比較發達的縣城。縣城經濟比較發達，一方面便于吸收存款資金，滿足銀行的融資要求；另一方面遠離村鎮，村鎮銀行宣傳不足，農戶不清楚情況，也會無形中避開一些高風險農業貸款的申請。
三、關于村鎮銀行發展中“三農”目標缺失的思考
（一）完善政策法規，支持和引導村鎮銀行發展。激勵健全村鎮銀行的相關法律法規，明確村鎮銀行的職責和職能。在明確服務“三農”的政策前提之下，對“三農”所覆蓋的范圍加以明確的解釋，而不是由銀行自身來對這些政策給予自身的解釋。為保證政策的順利實施，就需要金融監管部門和政府機關進行嚴格的監督管理，確保村鎮銀行的資金流向正確的領域。同時對村鎮銀行投資高風險的“三農”領域，政府可以給予一定的政策支持和財政補貼，提高其積極性。政府一方面要對違規行為給予處罰；另一方面要對積極完成目標的銀行給予獎勵和補貼，建立一套完善的激勵約束機制。
（二）創新業務品種，解決村鎮銀行的后顧之憂。創新是企業發展的源泉，村鎮銀行作為一個新型的金融機構，只有通過創新才能走出自身的發展道路。貸款業務是銀行的主要收入來源，“三農”是村鎮銀行提供服務的主要對象，如何解決對農貸款的高風險問題，就需要業務上的創新，建立適合農戶和農村的貸款模式。可以適當地擴大抵押、擔保的方式，引入一些保險公司進入農村金融市場提供一些保險服務，降低農業生產的風險，建立合理有效的風險補償機制。長豐科源村鎮銀行就在創新產品上做了有益探索，率先開辦林權抵押，與國元農業保險公司合作的“草莓種植小額信貸組合保險”業務在全國尚屬首家，開發小企業創業貸款服務品牌等，不僅在縣域金融市場擴大了知名度，也受到了省、市、縣政府的關注與肯定。各個村鎮銀行之間也要加強聯系和交流，尤其是業務上的溝通，相互學習發展經驗，這樣也可以免去一些經營過程中的問題，更好地實現服務目標。
（三）加強監管，防止村鎮銀行不村鎮。一方面在農村地區，尤其是在欠發達地區開展金融業務，為農民提供金融服務存在成本高、利潤低、風險大的問題，當年各大商業銀行就是因為不看好農村市場而退出農村地區的；另一方面商業化運作使村鎮銀行極易脫離“三農”，追求股東利益的最大化。金融資本和產業資本等非農資本的逐利本性，并不能保障農村的金融利潤回流農村。因而，必須針對村鎮銀行發展中出現的“三農”目標缺失的問題，不斷完善村鎮銀行的制度設計，給實現設立村鎮銀行的政策初衷以制度保證。在此前提下，還需要加強監管，防止和修正村鎮銀行的非農化趨勢，以保證村鎮銀行將絕大部分的資金用于農村地區，保障轄區內的農戶和農村企業優先享有村鎮銀行服務的權利。
（作者單位：安徽大學經濟學院）
主要參考文獻：
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