時間：2024-03-19 10:45:50
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇地方財政稅收返還政策范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
縣長的困惑
江口縣人民政府常務副縣長席龍海介紹，當地財政收入的主要來源為農業和第三產業，經濟發展依靠一次性投資拉動，財源建設后勁乏力。
作為江口縣常務副縣長，席龍海有著明顯體會，隨著政府職能的轉變和服務型政府的轉型，縣級人民政府承擔著更多的社會功能，處于解決經濟社會發展和各類社會矛盾的核心，縣城經濟的發展直接關乎人民生活水平的提高和全面小康社會的建成。所以他呼吁中央財政應該進一步加大對縣城經濟的支持和改革。
在進一步深化財稅體制改革方面。席龍海提出，首先，降低上劃稅收比重。適當降低增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅上劃的比例，給地方財政留有更多的可支配財力。其次，提高一般轉移支付的比重。江口縣獲得的上級轉移支付中，一般轉移支付比重僅占30%左右，削弱了轉移支付制度的功能，建議進一步提高一般轉移支付的比重，確保基層運轉，提高縣級公共財政履職能力。第三，調整稅收返還辦法。一是“增消”兩稅，當前，中央對地方的稅收返還都是在上年返還基數基礎上再按上劃稅收增長率乘以系數計算，而不是按照上劃稅收絕對額的比例返還，造成增量部分的返還比例逐年下降，影響到組織稅收的積極性。二是調整“所得稅”返還政策，增加縣級財力。自2003年實行“所得稅”分享改革以來，江口縣“企業所得稅、個人所得稅”從當時確定的返還基數65萬元到2012年兩稅入庫1，434萬元，收入翻了22倍，但是中央財政返還基數一直為65萬元，因此，建議對稅收收入增量部分全額留歸地方，或采取按稅收絕對額返還的方式，鼓勵地方經濟發展。
降低財政壓力
一、淮安區財政收入質量的狀況
衡量地方財政收入質量的高低通常有三個指標：地方財政總收入占GDP的比重、地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重、地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重。一般而言，這三個比重越高，說明這個地方的財政收入質量越高，地方政府調控能力也就越強。
近年來，隨著經濟持續快速健康發展，淮安區地方財政收入規模日益壯大，但財政收入質量卻沒有得到明顯提升，財政收入數量與質量不相稱。主要表現在以下方面：
一是經濟總量和財政收入總量不斷擴大，但地方財政總收入占GDP的比重偏低。2006年以來，淮安區提出“大辦工業，辦大工業”的經濟發展戰略，促進了全區工業經濟的大發展，相應地帶動了生產總值和地方財政總收入的增長。
GDP由2006年的101.67億元增加到2010年的205億元，年均增長19.2%。地方財政總收入由2006年的56110萬元增加到2010年的240556萬元，年均遞增43.9%。但地方財政總收入占GDP的比重一直低于10%。以2009年為例，淮安區完成地方財政總收入157487萬元，占GDP的比重為9.66%，大大低于發達國家32.16%和發展中國家22.9%的平均水平，也遠遠低于全國20.1%、全省24.7%、全市19%的平均水平。
二是上劃收入增長快，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重偏低。分稅制后，主體稅種的大頭上劃中央和省級，地方留成部分較小，超收部分70%上劃中央。以增值稅為例，75%部分上劃中央，12.5%部分上劃省級（2008年規定），地方本級僅12.5%。2006年―2010年，淮安區地方財政上劃收入從18839萬元增加到61615萬元，年均增長34.5%（上劃中央收入年均增長33%，上劃省級收入年均增長44.7%）；地方公共財政預算收入從32444萬元，增加到136964萬元，年均增長43.3%，分別低于地方財政總收入、上劃省級收入增幅0.6個、1.4個百分點。
從財政收入分級結構來看，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重基本呈逐年下降趨勢，從2006年的57.8%，下降到2010年的56.9%。
三是地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占地方一般預算收入的比重偏低。近年來，淮安區一個明顯的特點是財政收入中費重稅輕現象加劇。地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占財政收入的比重呈逐年下降趨勢。2006年―2010年，在地方公共財政預算收入中，淮安區地方稅收收入從24203萬元增加到87468萬元，年均增長37.9%，遠低于同期地方財政總收入和地方公共財政預算收入的增幅。從占比來看，地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重既低且逐年下降。由2006年的74.6%下降到2010年的63.9%。以罰沒收入和行政事業性收費為主的非稅收入所占比重則居高不下，接近地方公共財政預算收入的“半壁江山”。
二、地方財政收入質量偏低的原因分析
一是經濟結構不合理，財政收入特別是地方稅收收入增長缺乏穩定的財源基礎。財政收入規模和質量與地方經濟發展中各個產業產值比例的發展變化有密切的關系，通常情況下，第二、三產業發展越高、速度越快，財政收入的增長速度就快，收入質量相對就高。因為各個產業的產值含稅量不同，對財政的貢獻率不一樣，第一產業幾乎不提高地方稅收收入，第二、三產業的貢獻比第一產業的貢獻要大得多，這已為國內外經濟發展史所證實。
近年來，淮安區產業結構雖有所調整，一、二、三產業比重由2006年的24.6：42.6：32.8調整為2010年的16.6：47.8：35.6，但第二、三產業尤其是第三產業比重偏小，經濟效益還不高，企業未從根本上走出“高投入―低產出―低效益”的循環圈，產業結構調整仍未實現質的飛躍，造成淮安區財政收入基礎薄弱。
二是地方稅收收入的產業分布不盡合理，缺乏地方穩定的支柱財源。2006年以前，淮安區基本上沒有一家大型支柱財源，地方稅收收入的產業分布零星分散。2006年以來，隨著淮安區確定“大辦工業，辦大工業”的經濟發展戰略，地方工業經濟得到快速發展，特別是近幾年來通過招商引資，先后引進了海螺水泥、井神鹽業、國信燃氣等一大批企業。但由于這些新引進企業，主要以繳納增值稅、企業所得稅等共享稅種為主，純粹的地方稅收貢獻不多，而以繳納營業稅等地方性稅收為主的第三產業，近年來發展不夠，這造成了對支柱財源依賴性強，財政收入風險性大、波動性大，財政收入與可用財力增長不同步。
三是部門利益驅動，非稅收入長期居高不下。有些收費部門和單位置全區的經濟發展大局于不顧，以“財政不安排資金，或安排過少”為借口，不依規收費，不依法行政，亂收費，亂罰款。同時，政府對預算外資金管理不力，統籌力度不夠，對財政專戶收入實行高額的比例返還政策，客觀上成為一些收費單位和部門生財的主要門路。一方面，這些單位和部門為了從財政得到高額的返回比例，全民收費，以致“費擠稅”、“重費輕稅”現象時有發生，嚴重侵蝕了稅基。另一方面，不服務、只收費、亂收費的問題又破壞了經濟發展環境，直接動搖了經濟發展的基礎，致使財政增收成為無源之水、無本之木。
四是稅收征管措施不到位，流失較為嚴重。雖然淮安區在稅收征管方面做了大量的工作，出臺了不少切合淮安區實際的征管辦法，但由于多方面的原因，稅收流失仍比較嚴重，稅收征管 “死角”和“盲區”仍不同程度存在，特別是純地方留成的小額零散稅收征管問題尤其突出。
三、提高地方財政收入質量的對策建議
國家政權的正常運轉，政府職能的有效行使，都必須有充裕的財力作保證。因此，優化地方財政收入結構，提高財政收入質量，對于緩解當前基層財政困難，改善財政運行狀況有著十分重要的意義。
（一）以發展“稅源經濟”為突破口，構建地方穩固的財源增長新體系。要牢固樹立“工業富區、富財政”的理念，突出發展工業，拉長工業短腿，確立地方經濟發展由“產值經濟”向“稅源經濟”轉變的新理念，以“抓項目就是抓財源”為指導思想，堅持效益優先不動搖。在招商引資工作中，必須堅持以效益優先的原則，充分考慮企業的稅收潛力，特別要注意對地方稅收的貢獻率。要突出集約化招商，既注重量的擴張又注重質的提升，堅持做到資源充分利用、產業前后配套，財政早日增效。要十分注重發展“大項目經濟”，千方百計引進、扶持、培育大型骨干稅源企業，以保持稅源的梯度增長，建立結構合理、梯次分明、布局均衡、持續增長的財源體系。主要措施包括：大力發展“主體經濟”，壯大支柱財源；大力發展民營經濟，拓展地方財源；大力發展“總部經濟”，吸納外埠財源；大力發展鄉鎮經濟，增加鄉鎮財政實力；大力發展新興產業經濟，擴大營業稅收；以推進農業產業化經營為重點，提高農產品的多重增值創稅能力，穩固農業基礎財源；以城鎮化和旅游業促第三產業和個體私營經濟發展，積極培育新興財源，等等。
（二）扎實抓好財稅征管，構建質量穩步提高的財政增收新機制。要進一步完善收入目標管理責任制，特別要加強對收入質量的考核。同時，要結合淮安區實際，重點把握以下幾個方面抓財稅征管：一是加強個體私營業稅收征管，鞏固和規范稅費統征改革，從體制上大力清理漏征漏管戶，實現源頭控制，挖掘個私稅收增收潛力。同時還要逐步調整稅費結構，提高稅收比重。二是加強兩個所得稅的征管。當前要著重進一步完善個人所得稅征收辦法，對高收入行業和個人的個人所得稅采用登記造冊、重點監控等辦法，重點加強工資表外收入、勞務報酬、財產租賃收入的核定征稅，力爭應收盡收。三是加強對重點行業、重點企業的稅源監控，抓住大頭，確保重點骨干企業稅收穩定均衡入庫。四是加強零星稅收的征管。分稅制后，零星稅收全部為地方稅收，直接影響地方可用財力的增長。要研究制定切實可行的措施，加強資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅等小額零星稅收的征管，堵塞稅收流失漏洞，做到顆粒歸倉。
關鍵詞：縣鄉財政；稅制
1 縣鄉財政困難的主要表現
（1）財政包袱沉重，潛在風險較大，縣鄉財政難以滿足公共服務需要。
分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設，努力提高中央財政的兩個比重，導致地方可調控能力減弱，特別是貧困地區財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎設施特別是教育交通、文化設施等公共產品投入嚴重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎設施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務的需要。
（2）財權與事權劃分不清，財政收支責任不對等。
目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉級政府是政策的最終執行者，一方面承擔了龐大的事權，另一方面還要承擔比發達地區更多的公共基礎建設公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，任務繁重，矛盾錯綜復雜，龐大的事權與現行財權和相應的財力極不對等。
（3）財政轉移支付不科學、不規范。
由于新稅制保留了舊體制的基數，目前轉移支付大多使用基數法，而不是因素法，上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規范化轉移支付制度，只能對貧困地區實行有基數、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難；財政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉間收入基數、補助基數的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴大。
（4）收入結構不合理，財政增收潛力有限。
分稅制體制在一定程度上能夠促進貧困地區產業結構調整和資源優化配置，但由于各縣鄉原來的產業結構不同，經濟發展水平參差不齊，在運行中有著“窮者越窮”的效應，很難調整收入結構。一是稅收收入占財政收入比重明顯偏低，各類行政收費及其他預算外收入占財政收入比重較高，財政收入結構不盡合理；二是鄉鎮企業稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結構也不盡合理；三是貧困地區由于受地理、信息、人才、技術等因素制約，鄉鎮企業成本較高，直接影響了鄉鎮企業的經濟效益，進而影響財政增收。
（5）支出結構不合理，降低了公共財政效率。
貧困地區縣鄉財政在經濟體制轉型時期不可避免地包攬一些本應由企業、個人和社會負擔的支出，承擔著部分應由市場功能完成的支出，而一些本應由財政供給資金的事業和項目卻不能完全得到應有的保障，比如社會保障、基礎教育、交通等基礎設施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉財政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現象嚴重。貧困地區的縣鄉政府運行成本也大大高于較發達地區。由于貧困地區縣鄉財政在一些非公共領域支出較大，降低了公共財政效率。
2 緩解貧困地區縣鄉財政困境的主要對策
（1）減少政府層級，轉變政府職能。
目前世界大多數國家都采取三級政府構架，借鑒國際經驗，我國應將中央、省、市、縣、鄉五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負責，取消市級財政與縣級財政的結算關系。撤銷鄉鎮一級政府，把鄉鎮一級政府作為縣級政府的派出機構。取消鄉級財政，實行鄉財縣管，原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一安排，所需經費由縣財政預算列支。這樣就會大大減少縣鄉財政供養人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔。在減少政府層級的前提下，按照市場經濟和建立公共財政框架的要求，轉變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會經濟管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領域。
（2）財權和事權要相對稱，這是完善分稅制財政體制的基礎，也是各級政府履行職能的保證。
一是要明確各級政府之間的事權，改變目前縣鄉政府集中了過多的事權，與其掌握的財權嚴重不對稱的現狀。各級政府間事權劃分的總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區域的事務由中央協調，與受益地方共同承擔。具體到縣鄉為：農村義務教育是效益外溢性很強的公共產品，關系到國家的前途命運，根據公共產品受益范圍原則，農村義務教育支出應由中央、省、市、縣、鄉五級財政共同承擔；民兵訓練關系到國家的安全，計劃生育是我國的基本國策，這兩項開支的絕大部分應主要由中央負擔；社會保障關系到社會的穩定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔，以便使社會保障資金省級統籌和社會保障標準省級統一化；對于縣鄉基層政權的正常運轉，應由縣鄉財政負擔，但對于以農業為主的地區和中西部地區來說，取消農業稅后，中央應加大對其轉移支付的力度，以維持基層政府機關的正常運轉。二是要根據各級政府承擔的事務，合理劃分各級政府的財權，使各級政府的財權和事權相對稱，最大限度地調動地方當家理財的積極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩定的、與自己事權相對應的稅種。我國分稅制明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉并沒有自己固定的稅種和穩定收入來源。根據國際經驗，不少國家把財產稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調控能力的前提下，適當地賦予地方政府必要的稅種開征權，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區域性的新稅種，提高基層可支配的財力，增強基層政府防范和化解財政風險的能力。
（3）完善政府間轉移支付制度。
完善政府間轉移支付制度是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解基層財政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉轉移支付的力度，進一步完善轉移支付補助辦法，逐步取消稅收返還、體制補助等均等化較弱的一般性轉移支付形式，用“因素法”代替“基數法”。二是建立起以一般性轉移支付為重點，專項轉移支付為補充的轉移支付模式。
一、個人減持限售股的稅務籌劃
1、低價轉讓
上市公司高管在親屬之間以低價對倒股份，不僅可以減少拋股方應納稅額的基數，而且股份還在自家人手里，并變身為普通流通股，此后再通過二級市場減持套現將無需繳納所得稅。但實際操作時，此方法具有一定的風險。根據規定，個人協議轉讓限售股的，若轉讓價格明顯偏低且無正當理由的，主管稅務機關可依據協議簽訂日的前一交易日該股收盤價或其他合理方式核定其轉讓收入。低價轉讓須有“正當理由”，《股權轉讓所得個人所得稅管理辦法（試行）》（國家稅務總局公告2014年第67號）對具有“正當理由”的低價轉讓股權做了例外規定――符合下列條件之一的股權轉讓收入明顯偏低，視為有正當理由：
⑴能出具有效文件，證明被投資企業因國家政策調整，生產經營受到重大影響，導致低價轉讓股權；
⑵繼承或將股權轉讓給其能提供具有法律效力身份關系證明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹以及對轉讓人承擔直接撫養或者贍養義務的撫養人或者贍養人；
⑶相關法律、政府文件或企業章程規定，并有相關資料充分證明轉讓價格合理且真實的本企業員工持有的不能對外轉讓股權的內部轉讓；
⑷股權轉讓雙方能夠提供有效證據證明其合理性的其他合理情形。
可見，股權低價轉讓，需要符合法定情形。通過大宗交易方式“洗股”時，利用上述政策，提供充分的證據材料，可以實現較低價格轉讓。比如，家族企業內部的股份轉讓可以通過第二項進行籌劃；需要提醒的是，該籌劃方法的運用，依然面臨實質課稅被納稅調整的風險。
2、跨地區減持
減持解禁后限售股產生的個人所得稅中有40%歸地方財政，60%歸國家財政，各地政府為了爭奪限售股股東資源，便在歸屬地方財政的部分上動起了腦筋，出臺了不同比例的稅收返還政策。根據國家稅務總局的相關規定，減持解禁后限售股產生的個人所得稅由證券機構所在地主管稅務機關負責征收管理，轉讓方為納稅義務人，轉讓方開戶的證券機構為扣繳義務人。因此，個人股東可以通過變更證券開戶地從而變更納稅義務所在地。如果個人股東在出臺稅收優惠政策地區的營業部減持，可以從當地政府獲得一定比例的返還獎勵，從而達到節稅的目的。例如，2017年廈門和安吉的限售股減持退稅比例相繼提高至97.5%，即個人股東可以享受總稅額39%的返還。
3、適用15%的成本核定率
根據財稅〔2009〕167號的規定，如果納稅人未能提供完整、真實的限售股原值憑證的，不能準確計算限售股原值的，主管稅務機關一律按限售股轉讓收入的15%核定限售股原值及合理稅費。然而，由于核定適用情形通常是在會計賬冊、相關計稅憑證不完整的情形下，被轉讓股權公司會面臨相關會計制度、稅收征管法處罰的風險。
二、企業減持限售股的稅務籌劃
1、協議轉讓
企業轉讓解禁后限售股的所得稅稅率為25%，向其自然人股東分派紅利時又需要繳納20%的個人所得，整體稅負高達45%。因此，企業股東可以在限售股解禁前通過大宗交易方式以較低的價格將所持有的限售股協議轉讓給其自然人股東。待解禁后，直接由自然人股東通過上述自然人減持籌劃方案實施減持，從而降低整體稅負。
2、變更減持地及公司性質
近年來，由于、新疆對減持上市公司股份的收益給予稅收優惠、減免或返還，越來越多的上市公司原始股東將注冊地遷至這些地區，甚至將公司性質改為有限合伙企業，進行雙重避稅。
新疆股權投資企業服務中心網站信息顯示，新疆在2010年12月下發了《關于鼓勵股權投資類企業遷入我區的通知》，公司的股權70%以上由自然人持有且自然人承諾選擇新疆作為其個人所得稅繳納地的，在2010年至2020年期間，享受企業所得稅“兩免三減半”優惠政策。此外，遷入的公司符合企業所得稅“兩免三減半”政策條件的，遷入時可以直接變更登記為合伙企業；不符合企業所得稅“兩免三減半”政策條件的，先辦理公司遷入手續，再按國家有關規定辦理有限責任公司變更為合伙企業。
企業性質從有限公司變更為合伙企業，在減持上市公司股權后可以規避“二次征稅”。現有稅法規定，減持股權后，有限公司繳納25%的企業所得稅，如果稅后利潤再向個人分配，個人還需再次繳納20%的個人所得稅；而合伙企業不用繳納企業所得稅，僅繳20%的個人所得稅，而且可以享受地方的財政獎勵和返還，減持的整體稅負極大地降低。
綜上，變更公司注冊地及公司性質不失為減輕稅負的一個途徑，但限售股東也應當對該方案的實際運作難度有充分的估計。變更公司的住所、性質會導致公司章程作相應的變更，根據《中華人民共和國公司法》的規定，修改公司章程為股東會特別決議事項，需要經代表三分之二以上表決權的股東通過。此外，根據《稅務登記管理辦法》相關規定，納稅人稅務登記內容發生變化的，應當向原稅務登記機關申報辦理變更稅務登記；納稅人因住所、經營地點變動，涉及改變稅務登記機關的，應當在向工商行政管理機關或者其他機關申請辦理變更、注銷登記前，或者住所、經營地點變動前，持有關證件和資料，向原稅務登記機關申報辦理注銷稅務登記，并自注銷稅務登記之日起30日內向遷達地稅務機關申報辦理稅務登記。在實踐中，由于稅務登記注銷程序比較復雜，一些公司在工商變更登記完成后遲遲不能完成稅務登記變更，嚴重影響公司的日常生產經營。
關鍵詞：財政體制 初期效應 國庫管理
2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管縣”財政體制，改現行的“省管市、市管縣”財政管理體制為“省管市、省管縣”的財政管理體制，并從5月1日起正式按新體制運行。本文以湖南省永州市為例，就新財政體制的運行狀況和對基層財政和基層國庫管理帶來的新問題進行實證分析。
一、數據解讀“省直管縣”體制運行的初期效應
（一）新轉移支付制度是縣級財政最大利好
一方面，縣級轉移性收入增長快。長期以來，欠發達地區縣級財政對上級轉移支付依賴程度高。以永州市為例，2009年轄內9個縣轉移性收入占縣級預算收入比例最高為80.37%，最低為74.22%。在原轉移支付制度下，省財政對縣級財政轉移支付資金要通過地市級中轉，難免會出現一些地市級財政滯留甚至占用應撥付縣級財政資金，以便于地市級財政當期安排的情況。而部分財力困難的縣級財政則“等米下鍋”，迫切需要轉移支付資金及時到位，以維持財政正常運作。今年5月實行新的轉移支付制度后，省級對下級財政的轉移支付由省財政廳直接下達市級和縣級，極大增強縣級可用財力。5至6月永州市轄內縣級轉移性收入122049萬元，比去年同期增長24.05%，而市級（含所轄零陵、冷水灘兩城區，以下同）因不再中轉和滯留，轉移性收入降幅較大，5至6月為56346萬元，同比減少73.25%。加之改革后省級財政將增加對困難地區的轉移支付補助，通過調整存量、預算新增、爭取中央支持等途徑緩解縣市配套壓力，如今年全省地方債發行89億元，其中省級安排46億元，轉貸市縣43億元，新增的7個億全部給市縣。加之對老、少、邊窮地區以及糧油、生豬生產大縣給予傾斜照顧，縣級財政尤其是欠發達地區和農業大縣可謂利好多多，也更符合“強縣擴權”的改革宗旨。
另一方面，對縣級撥付資金較為均衡。我們對2009年和2010上半年縣級轉移性月度收入進行了對比分析（如圖1），可以看出，由于新體制下省財政對縣級財政撥付轉移支付資金采取了預撥方式，按照確保工資發放和重點民生支出的原則，綜合考慮當地庫款、支出進度等因素測算資金調度數，每月撥付資金額度較2009年更為均衡，且轉移支付資金從省到縣一步到位，從而避免了縣級可用財力大起大落的情況發生，保證了縣級財政月度正常預算支出，并有效解決了困難縣級財政周轉難題。
（二）新稅收分享政策對基層財政財力具有雙重影響
其一、改革期間各級次收入保持良好增長。6月末，永州市財政收入實現“雙過半”，增幅高于預期。全市財政一般預算收入小計上半年累計為282952萬元，增幅達28.2%，比上年同期加快17.7個百分點，比年初政府工作目標高15.2個百分點，比市委經濟工作會議提出的目標高12.2個百分點，超過市政府工作計劃的“雙過半”增幅2.2個百分點。其中中央級收入90027萬元，同比增長37.22%，省級收入23897萬元，增長51.96%；市級收入75860萬元，增長19.12%；縣級收入92538萬元，增幅為22.85%。總體而言，新的收入分享辦法更側重于收入分配關系的明晰和理順，考慮到省級財政因調整財政體制集中的收入增量將用于減免困難縣市的體制上解，而永州市屬經濟欠發達地區，故預計經過改革過渡期后，永州市地方各級財政收入會保持更為良好的增長態勢。
其二、由于增值稅和營業稅實行省與市州或縣市按25：75分享，相關省級收入和可用財力增長較快。據統計，永州市5至6月省級稅收收入9419萬元，比去年同期增長93.13%，其中增值稅1609萬元，同比增長779.23%；營業稅5773萬元，同比增幅為171.54%。相對而言，市級和縣級稅收收入增幅較低，分別增長31%和16.01%，其中市級增值稅和營業稅同比分別下降11.12%和8.58%。
其三、部分稅種下放后激活地方組織稅源動力，相關稅種收收入增幅較大。如資源稅改原由省與市州50：50分享為省與市、縣級按25：75比例分享后，永州市市級和縣級5至6月相關收入同比增長294.25%和87.10%；土地增值稅和城鎮土地使用稅全部下放市和縣后，其中市級和縣級土地增值稅同比增長394.37%和300.60%，市級和縣級城鎮土地使用稅分別增長162.17%和255. 47%。所得稅方面，因為部分個人所得稅市與縣級共享分成比例有所調整，對相關級次收入產生一定影響，如市級其他個人所得稅426萬元，同比下降26.04%，而縣級收入1503萬元，同比增長98.81%。
其四、新體制下基層財政庫存呈穩中有升趨勢。6月末，縣級和市級庫存此增彼減，其中縣級庫存余額71259萬元，同比增長11.15%，市級庫存余額93050萬元，同比下降12.46%。但市級和縣級庫存均處于高位運行，且半年來呈穩中有升趨勢（如圖2），充分保障了基層財政可用財力安排。
其五、暫時取消稅收返還政策對基層財政影響較大。在原體制下，永州市部分縣級財政增值稅和消費稅返還比例達90%以上，如2009年5至6月市級和縣級返還性收入達1529萬元和5623萬元，通過稅收返還優惠政策，有效的反哺了地方經濟。今年5月份后暫時取消了 “兩稅”返還，直接削減了對基層財政特別是縣級財政的可用財力。另一方面，受轄內長豐汽車產銷形勢好轉和卷煙批發環節消費稅翹尾因素影響，5至6月中央級增值稅和消費稅收入增幅較大，分別比同期增長31.85%和94.46%。
二、新體制運行中基層財政和國庫管理面臨的問題
（一）現有管理辦法亟待改進
一方面，改革過渡期問題值得關注。一是市級與縣級財政存在歷史遺留問題。縣級財政迫切希望與市財政及時清算歷年債權債務。如調查中了解，2009年永州市級財政清欠道縣財政2140萬元，至今尚未結清。二是省級財政過渡期安排有待改進。如省級轉移支付資金多在每月下旬下撥，不利于縣級財政當月資金安排，且因全省集中下撥和市中心支庫中轉等因素，到支庫已臨近下班時間，賬務處理較為倉促。又如新體制運行后市縣基數未確定，暫時取消了資金預留比例，給地方財政造成一定的資金壓力，同時也容易產生市、縣級財政跑省里，想法設法爭項目資金的攀比效應。另一方面，配套管理體制有待進一步理順。一是目前縣級財政已直接與省級對接，而“人頭”等還歸市里管，故從長遠上看，行政等深層次管理體制改革有待跟上。二是“吃點菜”企業的安排有待深化。改革后，繼續將湖南中煙工業公司、湖南華菱鋼鐵集團的增值稅和企業所得稅地方部分作為省級固定收入，其增值稅和企業所得稅數額較大（約占省級稅收收入30%左右），而企業所屬地的地方財政未能充分分享“吃點菜”企業的稅收成果。三是市級和縣級財政管理體制分開運行后，部分市級政府可能會利用手中權力、資源，通過招商引資、產業轉移等方式，集中優勢企業于市級，而縣級財政缺少相應稅源，稅收收入“捉襟見肘”。
（二）基層國庫業務量明顯增加
按照省管縣的財政管理方式，地市級財政不再分成與留用所轄縣市的各項收入，省與縣直接上劃下撥財政資金，財政資金劃轉的力度和頻度增大；各級稅收分成比例與資金留用比例發生變化，資金劃轉業務量明顯增加。如2010年上半年永州市全市國庫業務量105345筆，同比增長10.25%.相對于以上“看得見”的業務量增加，由于中心支庫和縣支庫要調整有關報表數據，參數維護、賬務更正和調整，“看不見”的相關業務量增幅更大，如5月初僅修改TBS和TIPS參數就達2000多條，改革后基層國庫工作也將更為繁重。
（三）基層國庫管理難度增大
一是省管縣體制的實施將直接影響人民銀行國家金庫一級管理一級的現狀，從核算方式、上下級對賬等都需相應的變化，這與人民銀行目前的分級管理體制不相匹配，增加了中心支庫國庫管理難度。二是“省管縣”財政管理體制改革對縣級國庫的管理提出了新要求。按省管縣的財政管理模式，省與縣財政收支直接“對接”，縣級財政資金流動性加快，直接導致縣支庫對核算質量、人員素質和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所轄各縣支庫平均只有專（兼）職國庫人員6-7人，國庫機構多與會計部門合設，人員互相兼職，顧此失彼；部分人員則缺乏財政、稅務、金融等專業知識，日常工作僅限于簡單手工操作，隨著業務量的大幅增加，核算質量必將受到影響。對外的監督檢查更是難以“展開手腳”，這與國庫會計發展目標和從核算型向管理型的要求相差甚遠。三是財政體制調整后，縣財省管，市級對縣級財政的監督和指導職能雖然存在，但明顯削弱。特別是在地方收支的核對，原來因為有市級財政匯總，現在沒有了，而國庫是實行逐級監督模式，這樣增加了監督的難題。原來的區縣級收入包括市級所屬城區，根據新體制縣級收入口徑要剔除，而地市級相應需要增加所屬城區，造成國庫部門統計口徑改變，國庫統計管理難度加大。四是地方政府為了地方利益可能利用串用預算科目，從而避免收入上繳，同時由于項目資金到位比較及時，而項目未開展，可能存在挪用項目轉移收入用于其他項目的情況，也必然增加了國庫監督的難度。若轉移支付等項目資金增多，省財政對縣級財政監督點多面大，鞭長莫及，更多的監督需要國庫參與，國庫監督責任將更為繁重。
（四）國庫機構設置和資金結算亟待改善
從管理上看，市中心支庫是支庫上級管理機構，而新財政體制上業務是一種平行關系，這樣就存在了一些矛盾和需要磨合之處。目前全省還存在一批縣級支庫，如永州市江永縣國庫業務由商業銀行，新財政體制實施后，其轉移收入會直接下達到銀行，如何加強支庫轉移支付等資金管理，以及今后新體制下支庫何去何從，是一個現實且迫切的問題。同時，目前支庫沒有直接加入現代化支付系統，資金劃轉和清算上依賴于中心支庫，省級財政部門下撥資金不能直接到縣支庫，必須經過三個環節才能到達，即：省分庫-中心支庫-縣支庫，而縣支庫上解省級預算收入同樣也要經過三個環節才能到達省分庫，資金在途環節多，運行速度慢。
三、積極應對“省直管縣”財政體制改革
（一）統籌兼顧，完善財政資金管理
一是全面清理和解決各級財政存在歷史遺留問題，及時清算各級財政歷年債權債務。二是要正確處理效率與公平的關系，確定各項資金分配管理制度，對各項資金的分配實行規范化管理，避免市、縣之間出現攀比效應，杜絕“暗箱操作”，預防腐敗行為。三是省級財政應盡早明確資金預留比例，確定正常的資金調度數額。特別要增加對欠發達縣、市（區）轉移支付力度或者調增返還性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大頭，切實減輕市縣負擔。四是完善與省直管縣財政體制相適應的行政管理等配套改革，建立事權和財權相一致的管理體制。五是“吃點菜”企業應充分考慮企業所屬地的地方財政利益，在稅收分享上予以適度傾斜，以充分調動企業所屬地積極性。六是按屬地原則，妥善處理市級和縣級企業歸屬以及稅收分成關系，市級財政與縣級財政在稅源組織和稅收挖潛方面應加強聯系，搞好協調，共求發展。
（二）與時俱進，加強國庫服務創新
各級國庫在及時辦理預算資金入庫、留解、退付、支撥等業務的基礎上，應及時轉變觀念，在金融服務上樹立創新發展的意識，針對不斷變化的新體制采取更多更好的應對策略，并增強策略的主動性和前瞻性，以適應行政體制、財政管理體制改革的需要。擴大國庫服務外延，積極推進和服務財政國庫集中支付和政府收支分類各項改革，推動非稅收入和社保、醫保、工會經費等預算外收入納入國庫核算范疇。充分利用批量撥付等支付工具，直接辦理政府補助資金發放業務，不斷擴大支付面，拓寬業務范圍，更好服務于民生大眾。
（三）強化監督，注重國庫全程監管
隨著人民銀行職能調整，財政體制變化，基層國庫不僅要提供對象多元化、內容多樣化、手段現代化的服務，還要切實增強國庫監管職能，健全國庫與人大和審計等部門的協同監督機制，強化財政資金運用規范化、法制化監督，聯合財政、稅務部門對預算收入的收支全過程進行全面監管，并通過財稅行庫業務規范化競賽等方式，保證數據的真實、準確、完整，防止延解、截留財政資金等現象的發生。
（四）當好參謀，做好國庫統計分析
基層國庫要充分利用即將上線的TMIS國庫管理信息系統中的統計分析模塊以及現有TIPS信息處理系統相關收支數據，深入開展國庫收支統計分析，加強庫款的預測和庫款的管理，及時掌握預算收支完成進度和變化情況，組織預算收入及時足額入庫，合理支配財力，保證國家預算任務的順利完成；同時通過分析了解區域經濟發展狀況、行業構成等信息，促進貨幣政策與財政政策的協調運作，為地方政府決策提供參考依據，有力地支持地方經濟發展。
（五）系統先行，加快信息網絡建設
一是加快TCBS國庫集中核算系統推廣。通過國庫核算的扁平化來適應財政扁平化的需要，實現國庫數據集中存儲處理，減少業務操作中間環節，實現資金瞬間到賬。同時，支庫可直接參與支付系統，降低支庫在業務上對中心支庫的依賴性，同時減少中心支庫資金劃轉業務量。此外，因國庫集中核算系統崗位設置相對減少，能節約一部分國庫人員專門從事監督工作，進一步確保國庫資金的安全。二是建立國庫電子對賬系統。可依托TIPS系統建立聯網電子對賬系統，建立國庫資金對賬平臺。財、稅、行等有關部門按規定進行對賬，在網上簽署對賬意見，并增加分管領導季度末和年度對賬功能，要求分管領導簽署對賬結果，實行雙方互簽，以明確對賬責任，保證對賬效果。人民銀行事后監督部門也應參與國庫資金對賬監督。必要時，可為人大、審計等監督部門設立查詢監督窗口。三是開發國庫非現場監督系統，對國庫清算業務的各個環節進行實時有效監督，非現場監督進一步延伸到對會計核算過程以及核算系統安全的監督。同時，構建國庫風險實時預警機制。如建立對違規操作、惡意行為識別和預警機制，在業務操作時就能提請監督人員和國庫業務管理人員注意，及時杜絕非法操作，防范國庫資金風險。
參考文獻：
[1]楊德強 “省直管縣財政改革需要處理五大關系”，《財政研究》，2010年，第3期，P17-18
關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區欠發達的財稅政策因素分析
1．地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱。
經濟決定財政，財政影響經濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區低下的生產力發展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經濟的快速發展。
據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業單位離退休經費比重則大大超過全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環境建設、人才培養、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政目前更多地體現為吃飯財政。這與地區經濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經濟發展的起飛階段，公共投資在經濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的社會基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經濟增長，使其進入經濟與社會發展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網間距離達727公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態。
而為了解決財政支出方面的現實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對企業征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業的平均稅費負擔遠高于東部地區企業，嚴重影響了企業的進一步發展和地方經濟的振興。據調查，四川省1993－1996年企業平均稅收負擔為10．74％，非稅負擔為21．7％，稅費負擔合計為32．44％；西安市百戶企業調查，1993－1996年平均稅收負擔為12．91％，非稅負擔為26．39％，稅費負擔合計高達39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業平均稅收負擔為7．61％，非稅負擔為15．22％，企業稅費負擔之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區的企業相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。
2．東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。
改革開放以前，我國區域經濟發展基本遵循均衡發展的政策。從第六個五年計劃（1981－1985年）首次列出“地區經濟發展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發達地區三種不同類型地區各自發展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優惠政策，形成了從“經濟特區—沿海經濟開發區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（15％、24％、30％，經濟特區部分企業最低為10％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經驗研究中，財稅優惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理條件比較優越時，從邊際角度來看，財稅優惠無疑會左右投資。事實上，特別優惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經濟可行性，進而促使外資、技術在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發展經濟學》中關于發展中國家因存在“地理上的二元經濟結構”差異而產生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區對外商投資企業所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區與非優惠的西部地區之間的經濟發展不平衡。
3．缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區域經濟發展和產業結構調整、優化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來，倍受一些后起的市場經濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府金融優惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優惠，特別是金融優惠）在西部經濟發展中應有的開發、先導、引流作用未能得到有效發揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環境一直未能得到根本性的改善。
二、促進西部開發的財稅政策的調整與改進
摘要：西部地區經濟欠發達有其財稅政策因素：這主要包括地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱；東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流；缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開發西部，財稅政策的調整與改進是關鍵，如：規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度；不斷改進西部地方財政預算管理模式，全面推行零基預算；逐步縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境；著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。
關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區欠發達的財稅政策因素分析
1．地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱。
經濟決定財政，財政影響經濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區低下的生產力發展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經濟的快速發展。
據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業單位離退休經費比重則大大超過全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環境建設、人才培養、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政目前更多地體現為吃飯財政。這與地區經濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經濟發展的起飛階段，公共投資在經濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的社會基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經濟增長，使其進入經濟與社會發展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網間距離達727公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態。
而為了解決財政支出方面的現實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對企業征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業的平均稅費負擔遠高于東部地區企業，嚴重影響了企業的進一步發展和地方經濟的振興。據調查，四川省1993－1996年企業平均稅收負擔為10．74％，非稅負擔為21．7％，稅費負擔合計為32．44％；西安市百戶企業調查，1993－1996年平均稅收負擔為12．91％，非稅負擔為26．39％，稅費負擔合計高達39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業平均稅收負擔為7．61％，非稅負擔為15．22％，企業稅費負擔之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區的企業相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。
2．東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。
改革開放以前，我國區域經濟發展基本遵循均衡發展的政策。從第六個五年計劃（1981－1985年）首次列出“地區經濟發展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發達地區三種不同類型地區各自發展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優惠政策，形成了從“經濟特區—沿海經濟開發區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（15％、24％、30％，經濟特區部分企業最低為10％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經驗研究中，財稅優惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理條件比較優越時，從邊際角度來看，財稅優惠無疑會左右投資。事實上，特別優惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經濟可行性，進而促使外資、技術在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發展經濟學》中關于發展中國家因存在“地理上的二元經濟結構”差異而產生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區對外商投資企業所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區與非優惠的西部地區之間的經濟發展不平衡。
聯合國有關投資地區優惠政策與經濟增長之關系的研究結果表明，優惠政策與經濟增長呈顯著相關（見表1）。
3．缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區域經濟發展和產業結構調整、優化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來，倍受一些后起的市場經濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府金融優惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優惠，特別是金融優惠）在西部經濟發展中應有的開發、先導、引流作用未能得到有效發揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環境一直未能得到根本性的改善。
二、促進西部開發的財稅政策的調整與改進
1．規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。
要改善西部地區地方財政的困難狀況，擴大西部地區的公共投資規模，增加對西部地區基礎設施和生態環境建設的投入，集中力量建設一批關系西部全局，帶動作用較大的重要項目，為西部開發創造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區間財政經濟發展差距方面的功能，應是當務之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發達的東北部和中北部地區的經濟差距，除了得益于美國政府60年代初制定各種法案，以法律形式確保促進后進地區的經濟開發外，聯邦政府財政的轉移支付功不可沒。僅1975年就有308．49億美元從東北部和中北部流入西南部。到1984年，在聯邦政府財政支出中，各地區所占比重分別為西部占22．6％，南部占34．5％，東北部占21．6％，中北部占21．3％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區的發展。我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別。由于受歷史和現實的條件制約及國家區域經濟發展方針的影響，地區經濟發展極不平衡，地區財力差距甚大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，人均財政收入最高的上海市為1976．6元，為貴州的14．2倍。從財力自給能力系數來看，上海為578％，北京為366％，為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國目前中央對地方的《過渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大問題，主要表現在：財政轉移支付規模確定不規范、數量不足，屬于補質的轉移支付種類過多，稅收返還政策使得轉移地區重點不突出，一般目的的財政轉移支付與專項財政轉移支付的分工和協調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規范一般轉移支付和專項轉移支付，發展橫向轉移支付。在現有基礎上，逐年縮減稅收返還的規模，逐年擴大中央對西部一般性轉移支付量，采用因素法科學核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會福利或公共服務水平；根據各項基礎設施在西部開發中的重要性、規模大小、影響范圍等因素，科學確定中央財政直接負擔的專項轉移支付比例水平；積極探索經濟發達地區對欠發達地區的對口扶持形式，逐步形成縱向轉移支付為主，橫向轉移為輔?
2．改進西部地區地方財政預算管理模式，全面推行零基預算。
綜觀西部地區財政的現狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規模過小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現行財政體制下，中央對地方轉移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時也看到，財政“越位”問題也相當嚴重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務部門被劃入了行政范圍，部分有經營收入的事業單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區財政困難相對應的行政事業單位編制“一脹再脹”，財政供養人員有增無減。由于經濟欠發達地區市場經濟的發育程度較低，傳統的以財源建設為己任的聚財和理財方式，導致財政在市場領域的相關支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實現。要逐步改變西部地區財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財政的支持是不現實的，必須同時做好地方預算管理的基礎工作，徹底摒棄管理基數法，逐步推行零基預算。西部地區的部分地方近年來試行了零基預算，取得了一些成績，但是，由于基礎管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從目前來看，推行零基預算的關鍵是要盡可能建立起一個較為完整、較為規范的零基預算信息體系，做好預算管理的基礎工作，如定員定額管理，在政府機構改革和事業單位改革的基礎上，嚴格確定單位人員編制。按照財政支出項目的輕重緩急，優化財政支出的結構。當然，零基預算只是預算編制的一種方法，其本身并不能對控制預算支出起決定性作用。要使零基預算能夠真正發揮預期的作用，我認為，關鍵是要堅持按《預算法》辦事，強化預算約束機制，建立健全支出監督體系；重視對預算內、外資金的統管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實行公共財政支出管理。
3．縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境。
隨著對外開放的深入和經濟形勢的發展變化，特別是西部大開發戰略的制定，原有的主要針對沿海地區的以地區傾斜為主、輔之以產業傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優惠手段的涉外稅收優惠政策體系，已越來越不適應全方位、多層次對外開放局面的形成和發展的需要。調整地區傾斜的稅收優惠政策，加大產業傾斜的稅收優惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開發的進程，一方面，國家應在嚴格控制東西部地區之間稅收待遇差異擴大的基礎上，按照國稅發1999172號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實施多年且行之有效的稅收優惠政策擴大到中西部地區實行，甚至可考慮建設與國際經濟接軌的通道或基地，輻射和帶動區域開放型經濟發展，如在對外經濟技術合作與交流方面具有明顯優勢的廣西防城港開辟西部保稅區。另一方面，也可考慮逐步取消對內資企業的歧視性稅負政策，將內資企業的稅負減到外資企業的水平，特別是對東部地區來西部投資開發且符合國家產業政策的企業，以吸引來自西部地區外的各種資本為我所用，最大限度地擴大財稅優惠政策的引流效應。要借這次符合國家產業政策指導目錄鼓勵類項目投資審批權下放的契機，加快項目審批制度改革，優化項目審批程序與方式，改串聯式審批為并聯式審批，努力在西部的投資軟環境上做足文章。
4．著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架。
西部開發所需的投資環境和生態環境建設，需要大量的前期啟動資金。財政通過增加預算支出中基本建設項目的直接投資規模，顯然是不現實也不可能。縱觀世界上其他市場經濟國家或區域經濟的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財政性與金融性于一身的政策性投融資。韓國在經濟起飛的“一五”計劃時期，財政投融資貸款占政府農林水利投資的25．8％，社會公共投資的53．2％；日本經濟進入高速增長后，為振興邊遠落后地區的發展，先后于1956年和1972年建立了北海道東北開發金融公庫和沖繩振興開發金融公庫；美國聯邦政府為支持落后地區的經濟發展，對在經濟開發區投資且符合條件的項目提供大約1／3的投資補助；荷蘭政府為鼓勵工商業擴散到蘭斯塔德（RandstadHolland）大城市區以外的地區，對在北部和南部地區擴建的企業提供10％－30％的獎勵金，而對新建企業提供15％－35％的獎勵金。英國政府則對落后地區實行多種形式的資本補貼。為鼓勵外商、國內企業和私人資本到西部欠發達地區投資設廠，參與基礎設施建設，當前很有必要借鑒一些發達市場經濟國家的經驗。鑒于我國現行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計劃經濟下財政投融資的基本套路，尚未形成適應市場經濟要求的投融資體制與運行機制，積極探索新體制，運用新機制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發所需的財政投融資體系，構建所需之政策框架，無疑將極大推動西部大開發的進程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開發銀行、進出口信貸銀行和農業發展銀行三家政策性銀行的關系，建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又完全有償的投融資體系，通過編制集中統一的《政策性投融資計劃》來協調財政金融在西部開發中的地位與作用，必要時，甚至可考慮建立西部開發銀行為西部地區的開發提供長期穩定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發揮各種金融優惠如政府投資補助、補貼貸款、政府參股、優惠費率和政府保險等在西部開發中的積極引導作用，同時要注意政府實施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補充，以期達到“四兩拔千斤”的引資效果。
參考文獻：
1“地方財政支出的實證分析及對策研究”課題組．地方財政支出的實證分析及管理對策J．管理世界，1999，（1）．
2郭信昌．關于我國保稅區建設與發展的若干思考J．南開經濟研究，2000，（1）．
3程江，符軍．美國政府是如何開發欠發達地區的J．經濟縱橫，2000，（3）．
4張守凱．政府間轉移支付方式的比較及選擇J．財貿經濟，1999，1．
5安體富，岳樹民．我國宏觀稅負水平的分析判斷及其調整J．經濟研究，1999，（3）．
關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區欠發達的財稅政策因素分析
1．地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱。
經濟決定財政，財政影響經濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區低下的生產力發展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經濟的快速發展。
據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業單位離退休經費比重則大大超過全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環境建設、人才培養、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政目前更多地體現為吃飯財政。這與地區經濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經濟發展的起飛階段，公共投資在經濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的社會基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經濟增長，使其進入經濟與社會發展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網間距離達727公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態。
而為了解決財政支出方面的現實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對企業征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業的平均稅費負擔遠高于東部地區企業，嚴重影響了企業的進一步發展和地方經濟的振興。據調查，四川省1993－1996年企業平均稅收負擔為10．74％，非稅負擔為21．7％，稅費負擔合計為32．44％；西安市百戶企業調查，1993－1996年平均稅收負擔為12．91％，非稅負擔為26．39％，稅費負擔合計高達39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業平均稅收負擔為7．61％，非稅負擔為15．22％，企業稅費負擔之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區的企業相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。
2．東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。
改革開放以前，我國區域經濟發展基本遵循均衡發展的政策。從第六個五年計劃（1981－1985年）首次列出“地區經濟發展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發達地區三種不同類型地區各自發展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優惠政策，形成了從“經濟特區—沿海經濟開發區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（15％、24％、30％，經濟特區部分企業最低為10％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經驗研究中，財稅優惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理條件比較優越時，從邊際角度來看，財稅優惠無疑會左右投資。事實上，特別優惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經濟可行性，進而促使外資、技術在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發展經濟學》中關于發展中國家因存在“地理上的二元經濟結構”差異而產生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區對外商投資企業所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區與非優惠的西部地區之間的經濟發展不平衡。
聯合國有關投資地區優惠政策與經濟增長之關系的研究結果表明，優惠政策與經濟增長呈顯著相關（見表1）。
3．缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區域經濟發展和產業結構調整、優化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來，倍受一些后起的市場經濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府金融優惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優惠，特別是金融優惠）在西部經濟發展中應有的開發、先導、引流作用未能得到有效發揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環境一直未能得到根本性的改善。
二、促進西部開發的財稅政策的調整與改進
1．規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。
要改善西部地區地方財政的困難狀況，擴大西部地區的公共投資規模，增加對西部地區基礎設施和生態環境建設的投入，集中力量建設一批關系西部全局，帶動作用較大的重要項目，為西部開發創造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區間財政經濟發展差距方面的功能，應是當務之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發達的東北部和中北部地區的經濟差距，除了得益于美國政府60年代初制定各種法案，以法律形式確保促進后進地區的經濟開發外，聯邦政府財政的轉移支付功不可沒。僅1975年就有308．49億美元從東北部和中北部流入西南部。到1984年，在聯邦政府財政支出中，各地區所占比重分別為西部占22．6％，南部占34．5％，東北部占21．6％，中北部占21．3％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區的發展。我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別。由于受歷史和現實的條件制約及國家區域經濟發展方針的影響，地區經濟發展極不平衡，地區財力差距甚大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，人均財政收入最高的上海市為1976．6元，為貴州的14．2倍。從財力自給能力系數來看，上海為578％，北京為366％，為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國目前中央對地方的《過渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大問題，主要表現在：財政轉移支付規模確定不規范、數量不足，屬于補質的轉移支付種類過多，稅收返還政策使得轉移地區重點不突出，一般目的的財政轉移支付與專項財政轉移支付的分工和協調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規范一般轉移支付和專項轉移支付，發展橫向轉移支付。在現有基礎上，逐年縮減稅收返還的規模，逐年擴大中央對西部一般性轉移支付量，采用因素法科學核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會福利或公共服務水平；根據各項基礎設施在西部開發中的重要性、規模大小、影響范圍等因素，科學確定中央財政直接負擔的專項轉移支付比例水平；積極探索經濟發達地區對欠發達地區的對口扶持形式，逐步形成縱向轉移支付為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的新型面向西部地區的財政轉移支付方式。
2．改進西部地區地方財政預算管理模式，全面推行零基預算。
綜觀西部地區財政的現狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規模過小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現行財政體制下，中央對地方轉移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時也看到，財政“越位”問題也相當嚴重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務部門被劃入了行政范圍，部分有經營收入的事業單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區財政困難相對應的行政事業單位編制“一脹再脹”，財政供養人員有增無減。由于經濟欠發達地區市場經濟的發育程度較低，傳統的以財源建設為己任的聚財和理財方式，導致財政在市場領域的相關支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實現。要逐步改變西部地區財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財政的支持是不現實的，必須同時做好地方預算管理的基礎工作，徹底摒棄管理基數法，逐步推行零基預算。西部地區的部分地方近年來試行了零基預算，取得了一些成績，但是，由于基礎管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從目前來看，推行零基預算的關鍵是要盡可能建立起一個較為完整、較為規范的零基預算信息體系，做好預算管理的基礎工作，如定員定額管理，在政府機構改革和事業單位改革的基礎上，嚴格確定單位人員編制。按照財政支出項目的輕重緩急，優化財政支出的結構。當然，零基預算只是預算編制的一種方法，其本身并不能對控制預算支出起決定性作用。要使零基預算能夠真正發揮預期的作用，我認為，關鍵是要堅持按《預算法》辦事，強化預算約束機制，建立健全支出監督體系；重視對預算內、外資金的統管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實行公共財政支出管理。
3．縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境。
隨著對外開放的深入和經濟形勢的發展變化，特別是西部大開發戰略的制定，原有的主要針對沿海地區的以地區傾斜為主、輔之以產業傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優惠手段的涉外稅收優惠政策體系，已越來越不適應全方位、多層次對外開放局面的形成和發展的需要。調整地區傾斜的稅收優惠政策，加大產業傾斜的稅收優惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開發的進程，一方面，國家應在嚴格控制東西部地區之間稅收待遇差異擴大的基礎上，按照國稅發?1999?172號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實施多年且行之有效的稅收優惠政策擴大到中西部地區實行，甚至可考慮建設與國際經濟接軌的通道或基地，輻射和帶動區域開放型經濟發展，如在對外經濟技術合作與交流方面具有明顯優勢的廣西防城港開辟西部保稅區。另一方面，也可考慮逐步取消對內資企業的歧視性稅負政策，將內資企業的稅負減到外資企業的水平，特別是對東部地區來西部投資開發且符合國家產業政策的企業，以吸引來自西部地區外的各種資本為我所用，最大限度地擴大財稅優惠政策的引流效應。要借這次符合國家產業政策指導目錄鼓勵類項目投資審批權下放的契機，加快項目審批制度改革，優化項目審批程序與方式，改串聯式審批為并聯式審批，努力在西部的投資軟環境上做足文章。
4．著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架。
西部開發所需的投資環境和生態環境建設，需要大量的前期啟動資金。財政通過增加預算支出中基本建設項目的直接投資規模，顯然是不現實也不可能。縱觀世界上其他市場經濟國家或區域經濟的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財政性與金融性于一身的政策性投融資。韓國在經濟起飛的“一五”計劃時期，財政投融資貸款占政府農林水利投資的25．8％，社會公共投資的53．2％；日本經濟進入高速增長后，為振興邊遠落后地區的發展，先后于1956年和1972年建立了北海道東北開發金融公庫和沖繩振興開發金融公庫；美國聯邦政府為支持落后地區的經濟發展，對在經濟開發區投資且符合條件的項目提供大約1／3的投資補助；荷蘭政府為鼓勵工商業擴散到蘭斯塔德（RandstadHolland）大城市區以外的地區，對在北部和南部地區擴建的企業提供10％－30％的獎勵金，而對新建企業提供15％－35％的獎勵金。英國政府則對落后地區實行多種形式的資本補貼。為鼓勵外商、國內企業和私人資本到西部欠發達地區投資設廠，參與基礎設施建設，當前很有必要借鑒一些發達市場經濟國家的經驗。鑒于我國現行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計劃經濟下財政投融資的基本套路，尚未形成適應市場經濟要求的投融資體制與運行機制，積極探索新體制，運用新機制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發所需的財政投融資體系，構建所需之政策框架，無疑將極大推動西部大開發的進程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開發銀行、進出口信貸銀行和農業發展銀行三家政策性銀行的關系，建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又完全有償的投融資體系，通過編制集中統一的《政策性投融資計劃》來協調財政金融在西部開發中的地位與作用，必要時，甚至可考慮建立西部開發銀行為西部地區的開發提供長期穩定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發揮各種金融優惠如政府投資補助、補貼貸款、政府參股、優惠費率和政府保險等在西部開發中的積極引導作用，同時要注意政府實施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補充，以期達到“四兩拔千斤”的引資效果。
參考文獻：
1?“地方財政支出的實證分析及對策研究”課題組．地方財政支出的實證分析及管理對策?J?．管理世界，1999，（1）．
2?安體富，岳樹民．我國宏觀稅負水平的分析判斷及其調整?J?．經濟研究，1999，（3）．
3?程江，符軍．美國政府是如何開發欠發達地區的?J?．經濟縱橫，2000，（3）．
4?張守凱．政府間轉移支付方式的比較及選擇?J?．財貿經濟，1999，?1?．
5?郭信昌．關于我國保稅區建設與發展的若干思考?J?．南開經濟研究，2000，（1）．
關鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經濟造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調研。
一、“省直管縣”基本情況及主要措施
（一）基本情況
此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，GDP總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、GDP、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均GDP、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵縣、炎陵縣GDP總量在全省122個縣(市)區 (不含長株潭城市群“兩型社會”建設五大示范區)中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心內容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。
1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立,同時保留了市對縣市財政業務指導、工作銜接和監督管理等職能。
2、收入分享改革。包括分享稅種及基數核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業稅。將除湖南中煙公司和華菱集團的增值稅繼續作為省級收入以外，其他行業增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業稅及屬于省級的鐵路運營營業稅繼續作為省級收入外，其他省屬企業營業稅與原屬市縣營業稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調”，即調整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、省經濟建設投資公司、財信控股等企業所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業所得稅分配辦法，實行總分支機構按比例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮土地使用稅。將原省市縣按50：50比例分享土地增值稅和城鎮土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數。以2009年1-10月的實際完成數加后兩個月推算數，作為增值稅、營業稅、資源稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅以及新下放的企業所得稅等稅收基數。
二、改革取得成效
（一）省與縣對接，財政資金運轉效率提高
改革前，除了大部分一般性轉移支付和少數專項轉移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣財政的資金調度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環節，各種財力性轉移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數，實際增長244.68%。上級轉移資金到位及時，縣財政對公共領域投入明顯增強，對支持新農村建設，提高農民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其中：交通運輸、科學技術、公共安全、農村環境保護、醫療衛生、城鄉社區事務同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農民人均收入3970元，同比增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。
（二）部分稅種下放，縣級一般預算收入增加
改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般預算收入增長。5-7月，縣級一般預算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長45.85%。1-7月，縣級一般預算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮土地使用稅、資源稅同比分別增長83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省級財力壯大，省級財政調控能力增強
此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7月，省級增值稅、營業稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發達縣市，這將對實現我省公共服務均等化、城鄉區域協調發展起到很強的促進作用。
(四)省、市雙指導，縣級財政管理水平提升
改革后，省里的很多會議、培訓班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區市對縣市財政業務指導、工作銜接和監督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領導與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業務素質和工作水平，對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。
三、目前改革存在的問題
（一）市縣收入質量下降，產業結構調整壓力大
此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方式，導致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質量進一步下滑，同時更加依賴于房地產市場發展，產業結構調整壓力加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、營業稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅、國有土地使用權出讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產投資額123.78億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術產品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。
（二）部分縣市財力減弱，改革促經濟發展作用不明顯
省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴大縣級管理權限，從而推動縣域經濟發展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經濟發展作用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二季度，5縣（市）實現地區生產總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點(見表2)。
1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理事務增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發生實質性改變。改革后，省直撥資金效率提高，但轉移資金絕大部分是專項的轉移支付，只是在原來設區市應得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。
2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續按照2009年標準給予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農民用水，政府買單”農村水費改革，當年市財政對5縣補助農村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農村水費改革補助支出為0。
3、收入基數重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環節是核定收入基數，是以2009年前10個月的實際完成數加后兩個月收入數(后兩個月收入測算數按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據和省財政轉移支付的撥付指數。這一方案顯然不利于2009年基數較低縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣, 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產業。在前兩年，茶陵縣受冰災、金融危機、落實環保等政策因素的影響,關、停了一些冶煉、造紙企業，再加上落實各項優惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業和私營企業減少幅度較大，分別達44.15%和56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數核定改革后的增值稅收入數，增量部分則進行調整，基數核定后，茶陵將減少收入900萬元。
(三)市級調控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出
近年來，為加快“兩型”社會建設步伐，株洲市加快了城市基礎設施建設，政府債務規模大幅擴大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務規模達33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調劑資金較充裕。改革后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般預算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。
四、相關建議
（一）加快“省直管縣”體制建設步伐
一是建立健全省、市、縣財政網絡體系建設。以做到省、市、縣既實現數據共享，確保工作聯系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進行；三是優化支出結構，落實對困難地區的扶持政策，提高一般性轉移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉財力不足問題；四是完善市、縣、區激勵機制，安排一部分資金，把資金與地級市管理省直管縣的工作成績結合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結合起來，通過激勵制度的設計，鼓勵地級市與改革縣(市)建立利益聯結關系，幫助縣（市）級政府發展經濟，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發展，促進縣域經濟的迅速發展；五是逐步實現完全“省直管縣”。建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權劃分清楚了，才能調整和規范省與縣的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續健康有序運行，避免由于財權、事權不統一，而造成的內部運轉的不協調。
(二)以改革為契機，做大做強縣級財力
一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產生銜接不暢等問題，地方政府應超前計劃，積極研究省委、政府已經出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產業，努力引入省級資金和優質項目，以此拉動縣域經濟發展，促進地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起抓，實施全方位監管，確保實現的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業增值稅，重點工程營業稅、金融保險稅以及其他省屬企業營業稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優化投資環境，集中全力引進一批骨干稅源企業，同時加快金融業發展，在良性互動中，以獲取更多稅收。
(三)緊密市區聯系，促進市區財源建設
改革后，各市區要重新定位設區市功能，要突出“經濟區域”原則，打破市區界限，切實做好區域經濟發展規劃，共同促進市區財源建設。一是大力培植區級財源，形成多層次、多產業、多所有制、多區域的穩定的財政收入增長點，以保證區級財政正常運轉和城鄉社會事業協調發展，同時區經濟要主動融入市經濟發展圈范圍，不搞重復建設，優化區域經濟布局；二是市要充分發揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉經濟一體化的發展，通過城鄉結合，條塊結合，內外結合來組織開展各地經濟活動，特別是在交通網絡建設方面，要注意城鄉統籌兼顧，形成輻射市區以外鄉村的交通網架，為推進城鄉一體化發展打下基礎，從而促進區域經濟發展；三是依托長株潭經濟一體化發展，利用三市合力，引進新型產業，壯大特色產業，加快地方財源建設。
參考文獻：
[1]2010，《湖南省財政體制改革收入管理和基數核定辦法》
[2]傅光明，2007，《湖北的省直管縣－－中部地區財政體制改革的探索與創新》，
