時間：2023-06-25 16:10:17
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申訴制度是指公民在其合法權益受到損害時，向國家機關申訴理由，請求處理或者重新處理的制度。我國現行法律基本上規定了兩種申訴制度，即訴訟上的申訴制度和非訴訟上的申訴制度。訴訟上的申訴制度，專指人民法院受理的申訴；而非訴訟的申訴范圍較廣，包括向各級黨委、各級人大、各級人民政府及其行政機關提起的申訴。教師申訴制度，是《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）確立的一項維護教師合法權益的行政救濟程序的制度。《教師法》第39條規定，教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校、對其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政主管部門提出申訴，教育行政主管部門應當在接到申訴的30日內作出處理。教師申訴的范圍比較寬泛，主要包括3個方面：一是教師認為學校等侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提起申訴。這里的合法權益是指《教師法》規定的教師在職務聘任、教學科研、工作條件、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休等各方面的合法權益。二是教師對學校等作出的處理決定不服的，可以提起申訴。三是教師認為人民政府的有關行政部門侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提出申訴。《北京市教師申訴辦法》第4條規定：教師提出申訴的，應當以書面形式向受理申訴機關交送申訴書。申訴書應當載明以下事項：申訴人的基本情況；被申訴人的基本情況；申訴請求；申訴理由；其他有關情況。《北京市教師申訴辦法》第8條規定，教師應當在知道或者應當知道自己合法權益受到侵犯，或者在知道或者應當知道學校或者其他教育機構作出的處理決定之日起一年內，向有關行政機關提出申訴申請，逾期不提出視為自動放棄申訴權利。從上述規定可以看出，教師申訴具有以下幾個特征：
1.關于申訴主體的限定
教師申訴作為《教師法》等法律規定的維護教師權益的一項重要救濟制度，針對的主體只能是教師，對于非教師人員則不能啟動教師申訴程序。
2.關于申訴范圍的限定
為保護教師合法權益而設立的教師申訴制度并未把救濟范圍無限擴大，而是有特定的救濟范圍，超出法定范圍的事項則不屬于教師申訴處理的權限范圍，對于超出申訴處理受理范圍的申訴申請不予受理。
3.關于受理主體的限定
針對教師提出的申訴申請，能夠依法受理申請并作出申訴處理決定的主體只能限定為教育行政主管部門。
4.關于申訴條件的限定
教師提出申訴需要滿足以下幾個條件：一是教師提出申訴的前提是教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益，以及對學校或者其他教育機構作出的處理不服。二是教師提出申訴應當采取書面形式，且申訴書應當載明申訴人及被申訴人的基本情況、申訴請求和理由，以及其他有關情況。三是教師提出申訴的時間要求，是教師應當在知道或者應當知道自己合法權益受到侵犯，或者在知道或者應當知道學校或者其他教育機構作出的處理決定之日起1年內，向有關行政機關提出申訴，逾期不提出視為自動放棄申訴權利。因此，教師超出1年的申訴期限向有關行政機關提出申訴，有關機關可以按照方式進行處理。四是教育行政主管部門處理教師申訴的時間為接到申訴的30日內作出處理。
教師權益的救濟程序
1.救濟途徑
救濟途徑是指教師認為其合法權益受到損害，請求救濟的渠道和方式。救濟途徑包括訴訟途徑和非訴訟途徑。前者是指司法救濟途徑，后者是指行政救濟途徑和學校內部或者民間途徑。
一是行政救濟途徑。根據《教師法》等法律規定，教師權益的行政救濟途徑主要包括教師申訴和行政復議兩種行政救濟的方式，教師可以完全按照自己的意愿選擇不同的救濟途徑和救濟渠道。
二是司法救濟途徑。從我國現行的法律制度看，凡是符合《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的，均可以通過訴訟渠道求得司法救濟。這里主要探討教師申訴處理的行政訴訟救濟。
2.教師申訴與行政復議、行政訴訟的界分
行政復議是指公民、法人或其他社會組織不服行政機關作出的具體行政行為，依法定條件和程序，向作出該行政行為機關的上一級行政機關提出申請，由上級行政機關對引起爭議的具體行政行為進行審查、認定并作出裁決的一種行政監督活動。行政復議的實質是事后的一種救濟措施，即正確的行政行為予以維持，錯誤的行政行為予以糾正。它是解決行政爭議的一種有效手段和途徑。行政訴訟是指由法院裁決行政糾紛的法律制度，具體指公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院提訟，由人民法院作出裁判的訴訟活動。行政訴訟是由法院依法對行政糾紛作出裁判的訴訟制度，其實質是以司法程序監督行政機關依法行政，保護公民等合法權益的一種事后監督、救濟措施。教師申訴與行政復議、行政訴訟三者之間的聯系是：
一是教師申訴與行政復議、行政訴訟在目的上有共同之處。教師申訴作為一種法律制度，為教師等保護自身的合法權益、依法進行申訴提供了法律保障。正是基于教師的這種權利和申訴的法律地位，使得教師把申訴當作解決問題、保護自身合法權益的有效途徑。因此，當教師等與學校等發生矛盾時，特別是當教師等認為學校的行為侵害其合法權益時，他們就會產生申訴動機，進行申訴活動，以保護自身的合法權益。而教師申訴制度要達到保護教師等合法權益的目的，也正是行政復議和行政訴訟保護公民等合法權益的最終目的。
二是教師申訴、行政復議及行政訴訟的范圍有所交叉。教師申訴的范圍廣泛，多種多樣。行政復議、行政訴訟的范圍主要是由于行政機關的具體行政行為引起的行政爭議。從這一點講，教師申訴的范圍與行政復議、行政訴訟的范圍有所交叉。正是三者的這種在范圍上的交叉，當教師的合法權益受到侵害時，教師可以采取行政申訴的方式維護自己的權益，也可以通過行政復議或行政訴訟使自身的合法權益得到保護。
教師申訴與行政復議、行政訴訟三者之間的區別是：
一是解決問題的方式不同。教師申訴具有靈活、簡便的特點，而行政復議及行政訴訟的操作方式比申訴復雜、規范，它們的提起以及整個處理過程均是在法定的條件和程序下進行的，過于簡單或隨意會影響它們的嚴肅性和有效性，其操作必須按照各自的程序進行，不能跳過或缺少某一必經的步驟，且程序的各個階段都具有一定的順序性，實際操作中必須按順序進行，不得顛倒。
二是法律依據不同。教師申訴工作的法律依據是教育行政法律規范。《中華人民共和國教育法》《教師法》等是教師申訴工作的主要法律依據。《中華人民共和國行政復議法》是行政復議必須適用的準則，而行政訴訟的法律依據是行政實體法和行政程序法，即《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）。
三是時效和程序不同。行政復議及行政訴訟是行政相對人的權利，但這種權利并不是一種不受約束的權利，因此，相關法律為相對人行使復議申請權和行政訴訟權設定了一個合理的有效期間。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，申請行政復議的時效為60日，提起行政訴訟的時效是3個月。超過上述期限的規定，即喪失復議申請權或權。而教師申訴對申訴者來說則沒有嚴格意義上的期限限制，申訴者在任何時候都可以提出，而對申訴受理機關則規定在受理后30日內作出處理。《北京市教師申訴辦法》對教師提出申訴申請規定了1年的期限。
四是法律后果不同。教師申訴受理機關對教師申訴作出處理后，申訴人對此不服，可以提起行政復議，也可以提起行政訴訟。而公民等行使行政復議請求權和行政訴訟的權利，則引起行政復議程序或行政訴訟程序的開始，引起對有關行政行為的審查、認定或者審理判決活動。
3.教師申訴處理程序與行政訴訟程序的銜接
這個問題實質與學校能否成為行政訴訟的被告相關。在否認學校的行政主體者看來，學校處理（處分）行為不能直接成為行政訴訟的司法審查對象，因此，《教師法》規定的申訴制度，在某種意義上，就成為教師提起行政訴訟的必經程序。而肯定者雖然堅持學校的行政主體資格，但他們對如何處理行政訴訟與教育申訴的關系卻有不同的觀點。一種觀點主張申訴并不是行政訴訟的前置程序。因為現行《教師法》等相關法律法規，并沒有規定教師申訴是行政訴訟的前置程序。教師不服學校的處理（處分）行為可以先向教育行政主管部門提起申訴，對教育行政主管部門的申訴不服的再向法院提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。另一種觀點則主張將教育行政主管部門的申訴確立為前置程序。因為高校教育糾紛具有特殊性，不宜將該糾紛直接納入行政訴訟范疇，通過教育行政主管部門的監督和糾錯機制，可以充分發揮行政層級中的上下級領導監督關系來平衡和解決糾紛，而司法審查的有限性并不一定能從實體上全面保護教師的合法權益。因此，從目前司法實踐情況來看，教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，先向教育行政主管部門提出申訴，對申訴處理決定不服才能向法院提起行政訴訟。
4.教師申訴與行政復議、行政訴訟程序交叉的處理
教師對教育行政主管部門的申訴處理決定不服可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。因此，實踐中可能會出現救濟程序交叉問題。對此應注意兩點：
一是避免兩個程序的混亂和交叉使用。即教師在啟動其中一個程序后，就不能再啟動另一個程序。在這個問題上，裁判機關在進行案件的程序審查時也應嚴格把關，當出現行政程序先于司法程序的情況時，司法程序可以中止；當司法程序先于行政程序時，行政程序應該終結。
二是行政程序可以優先使用。在一般情況下，針對絕大多數教師的申訴處理糾紛，可先進行行政程序，然后再進行司法程序。教師可以首先選擇行政程序，因為行政程序具有便捷、高效的特點，且可以進行調解，有利于使糾紛快速解決、徹底解決。教育行政主管部門應該充分發揮教育行政管理的職能作用，及時解決糾紛、化解矛盾，針對申訴教師的選擇不能拒絕。
教師申訴處理的司法審查
教師申訴制度是保護教師合法權益的申訴法律制度，教師在教育領域里的合法權益是教育行政主管部門應予保護的法定職責，教育行政主管部門對其權益爭議的處理構成了其履責的具體行政行為，并因此與教師之間形成了教育行政法律關系，而這種法律關系一旦形成，則可能引起行政復議或者行政訴訟。
1.司法審查原則
以司法救濟在教育活動中所起的作用，教師申訴處理行政爭議的司法審查應堅持以下原則：
一是窮盡行政救濟原則。教育行政爭議的范圍極其廣泛，其內容也相當復雜，在某些方面還含有較高的職業技術因素，如教師的職稱評定等。而作為教育管理者的教育行政主管部門在這方面不僅有職責，而且還有處理爭議的優勢。因此，司法救濟應以此為基礎，保證審判合法、有效的進行。
二是合法性審查原則。《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”從審查對象方面看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查，不對抽象行政行為的合法性進行審查。從審查內容來看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查，不對具體行政行為的合理性進行審查。從審查方式來看，人民法院審理行政案件是對具體行政行為進行全面審查，不進行部分審查。
2.司法審查范圍
教師申訴處理行為的司法救濟范圍，主要是指教師申訴處理行為引起的爭議哪些可以通過行政訴訟的途徑得到解決，即教師申訴處理行政案件的受案范圍。根據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，對教師申訴處理行政案件的受案范圍可以作如下界定：
一是對教育行政主管部門作出的申訴處理決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；
二是對教育行政主管部門拒絕或者拖延履行申訴處理法定職責的，可以向人民法院提起行政訴訟；
三是認為申訴處理侵犯其他合法權益的。
3.合法性審查的主要方面
“田永案”后，我國還發生了多起學生狀告高校的案件，基本以學校對學生處分程序違法而被法院判定校方敗訴。如2005年，齊齊哈爾某高校兩名學生因在全國英語四六級考試過程中作弊，被學校開除學籍。次年，二人以學校處罰過重、處罰程序違法為由，將學校告上法庭。法院審理認為，學校對兩名學生作出的處理意見書并未送達兩名原告，屬程序違法。2007年10月，重慶一名女大學生，因連續兩次作弊，被校方作出開除學籍處分，但因學校行政行為程序違反行政訴訟法相關規定，被法院判撤銷處分決定。再如1999年一波三折的“劉燕文訴北京大學案”，雖然最終的結果是以“已超過訴訟時效”為由駁回了原告的訴訟請求，但“劉燕文案”所具備的典型意義在于該案為司法審查介入學術自由提供了一個既不涉及專業判斷、又能給當事人提供司法救濟的進路，即法院在尊重大學的自治權和學術自由前提下，只是對程序性問題進行了審查，避開了對該博士論文是否達到博士水平的實質性審查，將判斷該論文的學術權力仍然留給了北京大學的學位評審委員會。在這種情況下，司法為學術的公正提供了一種程序上的制度保證，但學術仍然是自由的，當然這種自由是建立在遵守基本的正當程序的基礎上的。
由于司法審查對學術糾紛領域介入程度、受案范圍和介入作用的有限性，法院只有采用合適的司法審查強度，才能保障受教育權利和學術自由的同時實現。司法審查的能動性可能導致司法權對教育行政權的過度干預，而軟弱無力的司法約束又會使司法權對教育行政權監督與制約的目標難以實現。在這里，合理的行政訴訟審查強度就如同寬窄恰當的受案范圍一樣，可以對行政權和司法權進行合理的配置，減少司法與行政之沖突，降低和避免行政訴訟審查制度“制衡不足”或者“干預過度”的雙重危險。
2012年，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》都進行了大修。而《行政訴訟法》制定已逾20年，法條大都比較簡陋抽象，早已無法適應日新月異的行政法治環境的改變。《行政訴訟法》的修訂已經醞釀多年，諸多學者對行政訴訟的各個方面都作了深入細致的研究，盡管有不少爭議，但在進一步拓寬行政訴訟的受案范圍上是達成普遍共識的。落實在具體教育行政公益訴訟的制度建構上，明確將涉及受教育權糾紛的具體行政行為的合理性及教育政策法令等抽象行政行為都納入到教育行政訴訟的受案范圍，以此來建立對教育行政糾紛的司法審查制度，并保證必要的、合理的司法審查之強度，從而有利于公民受教育權的司法保障，最大限度地實現社會公平與制度正義。
受教育權兼具自由權和社會權的屬性。為了實現社會權的可訴性，一些國家法院開拓了一些新的訴訟方法，即通過公益訴訟，拓展傳統訴訟主體資格的范圍，以實現對包括受教育權在內的社會權的司法救濟。教育公益訴訟，是指有關機關、組織或公民個人對教育領域內違反教育法律法規、侵犯公民受教育權等行為，即使與自己無法律上的利害關系，也可依法提訟，進而達到維護教育公共利益之目的的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用。因此，教育公益訴訟應當包括教育行政公益訴訟、教育民事公益訴訟。
提起教育公益訴訟應當具備三個條件：一是案件屬于教育公益訴訟的范圍；二是訴訟請求中具有明確的保護國家、社會公共利益的內容；三是存在一個能夠代表公共利益的訴訟主體。教育公益訴訟制度的建立對教育公平的實現以及公民受教育權的保護尤為重要，我國訴訟法和教育法應當對教育公益訴訟制度作出積極的回應。可喜的是，2012年8月修正的《民事訴訟法》修正案增加規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這一條款的確立是中國公益訴訟制度邁出的跨越性一步，填補了我國法律關于公益訴訟的空白。但這個公益訴訟的條款只是原則性的，很多具體的問題諸如公益訴訟原告資格和受案范圍的具體界定，還需要配套法律法規或司法解釋予以補充和完善。我國目前并沒有建立起教育公益訴訟的制度規范。在我國的司法實踐中，教育公益訴訟的案例已有出現，但命運各不相同。如下述鄉政府訴輟學學生家長侵犯子女受教育權案。2007年，新疆阿克蘇地區轄區的兩個鄉政府，將29名輟學學生家長告上法庭，要求法院責令家長把孩子送回學校讀書。
法院受理了此案，并作出了對家長進行罰款并責令其將孩子送回學校讀書的判決。此案應屬于教育民事公益訴訟，而不是教育行政公益訴訟，因為第一，被告失學兒童家長不是行政主體；第二，根據《民法通則》第十八條第三款、《義務教育法》第五條和《未成年人保護法》第十三條的規定，父母或其他監護人應當負有讓兒童繼續入學接受教育的義務；第三，鄉政府狀告學生家長，不是因為自己的權益受到侵害，而是“為孩子的明天”的公共利益，遠遠超出了鄉政府的私益。而青島三考生教育部案雖然沒有被最高院受理，卻在社會各界中引起了極大的反響。2001年，青島三名高考學生教育部，認為其所做出的關于2001年全國普通高校高等教育招生計劃的行政行為侵犯了平等受教育權。教育部根據不同地域范圍對招生人數做不同限定，這種限定使得不同地域考生被劃分成高低不同的等級，并在不同等級中參加高考，等級之間分數標準線差異巨大，從而直接侵犯了包括3名原告在內的廣大考生的平等受教育權。因為的是政府的抽象行政行為，并且是代表廣大高考考生的公共利益，倘若最高院能夠受理，以此案可以突破行政訴訟不能審查抽象行政行為的限制，并可開教育行政公益訴訟之先風，進而迎來憲法真正司法化的契機。
教育公益訴訟的訴訟構造和訴訟程序的建構具體包括以下幾個方面。
（一）擴大行政公益訴訟原告資格的范圍，使行政公益訴訟的原告資格多元化和擬制化
目前，新修訂的《民事訴訟法》的公益訴訟的原告資格僅限于法律規定的機關和組織，把公民個體排除在外，應當賦予公民公益訴訟的原告資格。公益訴訟的構造倚仗訴的利益理論的支撐，挑戰著傳統的當事人適格理論。法律應當規定受到違法行為侵害的社會組織和個人可以向法院提訟，沒有受到違法行為侵害的特定組織和個人也可以依據訴訟信托或國家干預等理論提訟。另外，并非所有受到侵害的當事人都要參加到公益訴訟中，這些受害者被法律擬制為某個集團或者群體，由特定的組織和個人代表該集團或者群體進行訴訟，判決的效力可以擴散到該集團的所有成員，這就是公益訴訟原告資格擬制化的意義所在。
（二）在相關立法或司法解釋中對何謂教育公共利益作出具體界定
鑒于我國深受大陸法系演繹推理理論的影響，公益訴訟的受案范圍應當盡量明晰化。由于公共利益具有抽象性和不確定性，公益訴訟的受案范圍可采取列舉式和概括性相結合的方式。在救濟方式上，公益糾紛不能只限于既已發生損害后果的糾紛，還應當涵攝到潛在的可能發生損害后果的糾紛，即應當包括大量的確認侵權之訴求和針對被告不作為的訴求。教育行政公益訴訟的受案范圍可包括只要是違反《教育法》《義務教育法》和《未成年人保護法》等規定，導致公民受教育權直接或間接受到侵害，進而使教育公共利益遭受損害的國家、政府及其教育行政部門的行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為）。具體可包括國家財政性教育經費支出和各級人民政府教育財政撥款沒有達到《教育法》規定的教育投入的行為；政府未定期對學校校舍安全進行檢查，未及時維修、改造的行為；政府未按照國家有關規定制定、調整學校撤并規劃的行為；學校建設不符合國家規定的辦學標準、選址要求和建設標準的行為；政府部門未采取措施促進學校均衡發展的行為；政府未對家庭經濟困難的農村學生實施“兩免一補”政策而導致部分適齡兒童輟學的行為；進城務工人員流入地政府部門未對流動兒童提供平等受教育條件、對異地高考政策設置額外門檻的行為；縣級以上人民政府及其教育行政部門沒有嚴格執行教師準入制度，致使缺乏基本職業道德的不合格教師虐待兒童事件發生的行為，等等。
與行政公益訴訟不同，在教育領域中的民事公益訴訟可以是對公益造成影響的行政行為以外的其他帶有民事法律關系特征的行為，侵權主體通常是學校、公民、法人或其他社會組織（不包括國家機關），救濟方法是民事訴訟的途徑。主要有下列一些行為：學校校車安全管理不到位的行為；學生住宿、飲食條件達不到相應標準的行為；學校違反國家規定收取贊助費的行為；學校未對學生盡安全教育或提醒義務的行為；父母或者其他監護人沒有正當理由未送適齡兒童入學，或者使受義務教育的兒童輟學的行為；承擔社會公共利益的公益性組織沒有依法對兒童的受教育提供必要條件的行為；廣播電臺、電視臺播放的節目或廣告不利于未成年人身心發展的行為，等等。
在實踐中，鑒于相關案件可能會出現公益與私益同時受到侵犯，或者侵權主體既有行政機關，又有學校、公民或其他組織的情況，因而本文主張教育公益訴訟可以不對教育行政公益訴訟和民事公益訴訟做嚴格界分，只要是訴訟標的超越了私人糾紛領域，而帶有明顯的公共性的客觀訴訟就可以直接選擇公益訴訟的救濟途徑。當然，也可以選擇行政訴訟或民事訴訟的維權方式，運用行民交叉案件的解決機制予以處理。公益訴訟制度構建的宗旨應該是為公民多提供一個司法救濟的渠道，即通過公益訴訟為既具有不確定性又有整體性的原告群體提供利用公益訴訟維護自身以及公共利益的制度支持。倘若有了完善的教育公益訴訟制度，但凡涉及到具備公益性質的、與一定群體受教育權保護相關的案件就都可納入到教育公益訴訟的范圍，而不會像2012年年末發生的畢節兒童被凍死垃圾箱的事件、江西貴溪校車墜水塘事件，以及河南光縣小學生被砍事件，最后都以問責幾名官員匆忙收場。如果能有更加成熟、規范、公正的公益訴訟制度，也許能夠促使我們更深入地反思教育立法和執法的疏漏，更有利于保障公民受教育基本權利的實現。
（三）設置公益訴訟的行政訴前程序
教育公益訴訟的啟動畢竟比一般訴訟程序要復雜，因而有必要設立一套行政訴前程序對公益訴訟進行過濾，即盡可能先用訴訟外方式解決教育糾紛。行政訴前申請程序存在的目的，一是給行政機關一個自我糾錯的機會，以盡量避免司法程序不必要或不正當地干預行政程序；二是為了防止可能出現的公民濫訴；三是促使教育糾紛更迅速、更有效地予以解決。訴前程序要求對于損害公共利益的法律行為，屬于行政機關管理范圍之內的，應當先由行政機關負責處置。檢察機關、公益團體或公民個人都可以對行政機關不作為或者沒有正確作為，違反國家教育法律法規的行政行為提出改正意見。如果主管機關在一定期限內未予答復，或對答復不服，再直接向法院。但是行政訴前申請程序必須要不同于訴前復議程序。行政訴前申請程序的設置目的在于給行政機關一個訴前警示，督促其盡快履行義務；訴前復議程序則通過復議這種準司法的程序作出決定，是“窮盡行政救濟原則”的體現，強行設定復議前置程序會侵蝕行政訴訟本來就過于狹窄的存在空間。因此，本文不建議公益訴訟規定復議前置程序，因為這樣只會給原告增加不必要的程序障礙。
（四）訴訟費用的分擔配置
公益訴訟成本如何分擔配置，直接影響公民利用司法救濟實現權利的機會。因為“無論審判能夠怎樣完美地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望”。
北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。
我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：
一、高校性質云遮霧罩
在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。
進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？
無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。
（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。
為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（thethirdsector）理論。[iii]“第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。
為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profitsector）、“慈善組織”（charibrsector）、“志愿者組織”（voluntarysector）、“免稅組織”（tax-exemptsector）、“非政府組織”（non-governmentalsector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自。[v]
顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。
（二）從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。
基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：
首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。
其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。
因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。
由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單
一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。
通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。
二、高校行政職權“無法可制”
從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：
從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。
從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。
針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。
第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。
第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。
教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。
三、高校侵權“無門救濟”
1999年4月，北京海淀區法院受理了田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案。該案的原告田永是北京科技大學應用科學學院物理化學系94級學生。1996年2月29日，田永在參加電磁學課程補考過程中，中途去廁所，掉出隨身攜帶寫有電磁學公式的紙條，被監考老師發現，停止了田永的考試。北京科技大學根據該校“068”號《關于嚴格考試管理的緊急通知》第三條第五項的規定，認定田永的行為屬于“夾帶”的性質，決定對田永按退學處理；并填發了學籍變動通知。但北科大沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學籍通知，也未給田永辦理退學手續。田永繼續在該校以在校大學生的身份參加黨團學習及學校組織的活動，并完成了學校制定的教學計劃，學習成績和畢業論文已經達到高等學校畢業生水平。1998年6月，臨近田永畢業，被告北京科技大學有關部門以原告田永不具有學籍為由，拒絕為其頒發畢業證、學位證。原告田永認為被告行為違法，侵犯了其基本權利，請求法院撤銷被告的決定。海淀區法院經審查后，認定北科大的“068號通知”與教育行政部門有關規章的規定相抵觸，對田永的退學處理屬于無效行為，判令北科大頒發給田永畢業證、學位證。北科大不服上訴，二審法院駁回上訴，維持原判。
海淀區法院經審查認為，在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予了它們一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間存在著特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條所指的被告是行政機關，但是為了維護管理相對人合法權益，監督事業單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會矛盾，維護社會穩定。[vi]
這個案件的受理和最終判決在高教實務界、法學界引起了廣泛關注和深入的探討。根據《行政訴訟法》第二條的規定，公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，可向法院提起行政訴訟。從字面上理解，具體行政行為是行政機關及其工作人員行使行政職權時的行為表現。但是行政法并不排除經法律、法規授權或行政機關委托其他社會組織行使行政職權的特殊情況。許多法律法規就明確授權給行政機關以外的其他社會組織行政職權。如《中華人民共和國學位條例的暫行實施辦法》規定，學士學位由國務院授權的高等學校授予，碩士、博士學位由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。授予學位的高等學校和科研機構可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經國務院批準公布。有資格授予學位的高校在學位授予領域，行使的是法規授予的教育行政職權。
因此，俗稱“民告官”的行政訴訟的被告并不只是行政機關。像高校這樣的事業組織經法律、法規授權或行政機關委托行使行政職權時，亦可擔任行政主體角色，也應遵循行政法的基本原則和程序，因此也是行政訴訟的適格被告。然而，到目前為止仍沒有法律和有效的司法解釋明確規定高校的行政訴訟被告資格。這就成為許多法院仍不受理的這類行政案件的直接原因。
在行政法制中，管理相對人除了可通過行政訴訟獲取救濟，還可通過另一種事后救濟途徑-行政復議-維護自己的權益。行政復議制度是行政相對人認為行政主體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性和適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度。行政復議是我國主要的行政救濟途徑，也是行政系統內部的監督和糾錯機制。它利用行政層級中的上下級領導監督關系，通過相對人的申請使上級行政機關根據個案對下級部門的工作進行審查監督。對于下級行政部門而言，由上級主管部門督察和糾正自己的錯誤，是下級對上級應具有的服從義務。下級改正錯誤時，也沒有很大的抵觸情緒，十分利于行政復議決定的落實。為了保證行政復議的公正公開和防止行政機關復議的拖沓，行政復議法賦予相對人在行政復議過程中的陳述權、辯解權，并對復議的受理、審查、決定的期限等進行了規定，要求行政復議機關必須嚴格遵守法定的期限，否則將承擔相應的法律責任。行政復議的一個重要優點是它不收取任何費用。這對處于相對人地位的學生尋求法律救濟來說是十分有利的。但是，當前高校與主管行政機關之間關系的模糊使得規范兩者在復議活動中的權利義務成為一個十分棘手的問題。這也是造成我國教育行政復議制度發展滯后的重要原因。在田永案中，田永所在的學院曾就北科大對田永的校級處理決定向國家教育行政部門進行申訴。國家教委也曾下文指出北科大的處理決定不符合國家的有關規定。但北科大并未采納國家教委的意見，對田永重新做出處理。如果有健全的行政復議救濟制度，田永的問題就可能在行政訴訟之前得到解決。這不僅能減少各方當事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續和穩定。
作者簡介：劉虹豆，中國人民大學教育學院行政管理專業碩士研究生；姚榮，中國人民大學教育學院教育經濟與管理專業博士研究生。（北京/100872）
*本文系國家自然科學基金項目“面向創新驅動發展戰略的高校人才培養模式改革研究”（71373274），浙江省自然科學基金項目“基于EBP方法的普通本科院校專業退出標準研究：浙江實證”（LY16G030022）的研究成果。
摘要：英國高校與學生的法律關系是法定的契約關系，圍繞高校與學生的糾紛建立了全面的權利救濟機制。其中，司法救濟扮演著重要角色。與英國相比，我國司法審查介入公立高校與學生糾紛的范圍（包括橫向范圍即受案范圍與縱向范圍即審查強度）并不穩定且各地區差異較大，高校學生權利的司法救濟缺乏穩定預期。在英國高校與學生的糾紛處理中，考慮到學術自治與訴訟成本、大學聲譽等諸多因素，法院并不被作為理想的場所。而是通過校內申訴、獨立裁決者辦公室制度（OIA）處理校生糾紛，并力圖將其作為訴訟的前置程序，鼓勵運用協商、調解、仲裁等替代性糾紛解決機制（ADR）。英國高校與學生糾紛解決的經驗，啟示中國公立高校建構浸潤法治理性精神的大學治理體系；增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性；建立健全調解、協商等替代性糾紛解決機制；構建類似于OIA機制功能的高等教育獨立審查制度。
關鍵詞：高校與學生糾紛；司法審查；契約關系；司法遵從；正當程序
自20世紀末開始，我國高校開始走出“象牙塔”，步入法庭接受學生的質問，司法的陽光開始照進大學的殿堂。由“田永案”、“劉燕文案”等高教行政的司法判決開啟的中國高等教育行政訴訟浪潮備受關注，司法是否能夠介入高校與學生的糾紛尤其是學術自治領域，司法介入校生糾紛的強度又是如何呢？面對高校與學生的糾紛，司法實務界與法學界、教育學界呈現出彼此交鋒的觀點傾向，各地區法院在審理類似案件時表現出甚至截然相反的態度。實踐中高校與學生糾紛的司法審查范圍的疑惑，迫切需要理論的回應。他山之石，可以攻玉。高校與學生糾紛的裁決權，長期以來被英國視為大學自治事務的重要內容。但在新的歷史時期尤其是2004年英國《高等教育法案》頒布實施以來，這一傳統已經被打破，包括特許狀高校在內的英國所有高校的內部糾紛都開始受到外部的監督和審查。給予所有高校學生以平等的救濟權，已然成為新時期英國高校糾紛解決機制的重要改革指導原則。在英國高等教育管理體制改革的進程中，英國高校與學生的法律關系發生了深刻變革。與此同時，法院在判決高校與學生糾紛的案件中積累了大量經驗并形成了相對成熟與穩定的司法審查原則。借鑒英國高校與學生糾紛的司法審查經驗以及糾紛解決機制，有利于完善我國高校與學生糾紛的權利救濟制度體系，在高校自治權與學生權利保護之間尋求平衡，進而促進中國高校法治秩序之建構。
一、法定的契約關系：英國高校與學生的法律關系
英國高校與學生的法律關系是法定的契約關系，雙方的權利義務通過入學關系合同和在學關系合同予以明定。契約關系理論作為解釋英國高校與學生關系的理論，將高校與學生雙方視為契約當事人，二者基于雙方合意而訂立契約關系。在該契約中，學生同意支付學費，如果學生保持良好的學術表現并且遵守學校的命令和規則，學校則同意提供教學并授予其學位。該理論中高校與學生之間的契約關系是一種混合物，在某些方面明顯的表現為私法上的合同關系，可以強制執行；而在某些方面則具有公法的性質，受行政法的規范約束。當前，英國高校與學生之間的法律關系，“已經被數個領域的法律所定義，這些領域按照解決學生與高校關系的重要影響程度分別是合同法，房屋租賃法，歧視法，侵權法，人權法，與數據保護、信息自由相關的法律，以及知識產權法”[1]。
受英國高等教育財政的削減以及新公共管理運動的影響，英國高校學生的消費者意識逐漸增強，消費者保護相關法律在高校與學生糾紛訴訟中的地位日益凸顯。“合同法在學生與高校法律關系中的應用，包含了：對合同的承認使得在學合同的生成；專家學術判斷的司法遵從概念；自然正義的慣例法的應用；獨立裁決者辦公室在解決學生投訴中的角色，且這類投訴是無法通過高校的程序解決；專業團體對高校課程的認知；侵權法在教育事故中的應用；以及特許狀高校中，學生在私營企業中會員身份的概念，只在特定的情況下允許巡視員的進入，而不允許司法審查的進入。”[2]當我們說到大學與其成員的法律關系時，這更多地是受合同的普通法所管理以及普通的契約所規定。目前，這種主張已經是無可爭辯的了。學生和高校對于合同的接受就強調了大學的規則和記錄。[3]因此，英國高校與學生糾紛的訴訟往往是基于契約關系如在學關系合同展開的。
關于高校與學生關系適用公法還是私法的爭議在英國的爭論是持續的，目前的觀點是高校與學生的契約關系是公、私法因素的混合物。“學生既享有源自合同的私權利，也有用以確保大學在法規范圍內恰當行事的公法上的權利。”[4]在“克拉克訴林肯郡與亨伯賽德郡大學”（Clark v University of Lincolnshire & Humberside）一案中，有人認為，大學是一個公共的主體，那么就意味著兩者之間的糾紛應當適用公法，司法審查的范圍也應該限制在三個月的期限內。法院否定了這種觀點并指出，在高校與學生的關系中，公法和私法是并存的，而不是對立與相互排斥的，學生可以提出有關合同的要求。[5]
?比較教育?司法審查介入高校與學生糾紛的范圍：英國經驗與中國困局
從傳統的代替父母理論到契約關系理論的演繹，英國高校與學生的法律關系發生著深刻變革。毋庸置疑，它對英國法院介入高校與學生糾紛的范圍產生了重要影響，對英國高校學生權利的法律保護具有重要意義。“20 世紀中葉，由于大量的公共經費注入到英國高等教育機構，以及學生作為消費者觀念的深入發展，基于‘私人’權利而確立的視察員裁判權的專門性和終結性開始不斷受到批判，尤其是1987 年Thomas v.University of Bradford 案件引發了關于視察員裁判權和司法審查介入的一系列爭論。與此同時，視察員的裁判也被認為缺少獨立性、程序明確性以及不符合‘自然公正原則’。2004 年英國高等教育法案取消了視察員處理學生投訴和教師糾紛的司法裁判權，視察員的職責范圍被極大縮小。”[6]至此，英國高校與學生糾紛的解決機制日益多元并開始接受外部的監督與審查。
二、受案范圍與審查強度：英國高校與學生糾紛的司法審查范圍考察
司法審查的范圍包括橫向范圍與縱向范圍，前者主要是指受案范圍，涉及法院介入的事項類型與范圍或者說何種事項能夠納入司法審查；后者是指法院介入的強度或者說法院對被審查行為應介入到何種限度。[7]當前，學術界在高校與學生糾紛的司法審查范圍研究中，對橫向范圍即受案范圍的關注較多，而對司法審查的強度、限度關注相對較少。英國高校與學生糾紛的司法審查范圍，充分考慮橫向范圍與縱向范圍的內在關聯，通過大量的判例，形成了較為完善的司法審查機制與范圍界定原則，包括契約保護原則、司法遵從原則與自然正義原則等。
（一）契約保護原則：高校與學生契約關系的司法審查
正如前文所言，高校與學生的法律關系是法定的契約關系，高校與學生的糾紛往往涉及高校與學生雙方訂立的合同（包括入學關系合同與在學關系合同）。“2002年，六個學生成功地訴訟了牛津大學切爾沃學院。案件起因是由于切爾沃學院違背了在學合同，學生認為‘破舊車輛修復’這門高等教育課程沒有作為一門實踐課程開設。法官查理斯說道：‘實踐課程是學生最期待的課程，然而實際上卻非常的糟糕，因為任何一個教職工都沒有相關的實踐經歷，他們都不是專業的破舊車輛修復者’。但雙方并沒有在損害方面達成一致協議，并且使這個問題追溯到了2003年2月份的一個案件：‘當某一教育機構無法提供如合同所規定的類型和質量的課程時，此類案件是可以明確了損害的大小及程度的’。并且‘目前這個案件的問題在于如何賠償’。學生要求每人賠償17000磅至27000磅；學院認為每個人統一補償4000磅；法院判定每人10000磅（7500磅是課程價值的損失，2500磅是心靈創傷的彌補），附加的損害達到了4750磅，由于其車輛被拆卸后無法再組合到一起。法官并沒有判定任何‘收入的損失’（無論課程是好是壞，學生都應當是有收入），并且基于同樣的邏輯，也沒有判定‘生活費用’與‘后期課程收入’的損失，因為這類損失難以證明。法官沒有判定‘獲取其他獎勵的機會損失’，原因是由于法官認為原告并不想要得到這項補償；也沒有判定‘書本和工具’的損失，而這是之前的學生可以獲益的。那么就剩下以下的內容：第一，‘對于原告的潛在課程價值’損失的定量計算，學院認為州的津貼和學生的學費已經賠付了學院缺陷課程的損失，但法院駁回了學院認為損失有限的這一說法。第二，學生的‘焦慮，沮喪，滿意度以及惱怒的損失’。聯系之前的案例，法官評判道：‘三年的高質量教學以及附加的刺激和機會將會成為人生不可估量的價值，而不是像學院或大學說的那樣是有限的。’因此，這就意味著，比起學生的學費和學習獎勵，一所頂尖的大學應當付出更多價值損失的賠償。并且，從理論上說，由于違背合同，頂尖大學賠付給訴訟成功的學生的數量，應當比檔次低的大學更多。”[8]顯然，法院對學生的合同權利給予了充分保護。“除了切爾沃學院案這個唯一被公之于眾的報道，泰晤士報也報道了沃爾夫漢普頓大學賠償給了學生麥克?奧斯汀三萬英鎊的案件，原因是由于這個學生不滿意其法律課程。‘泰晤士高等教育’中提到一個更完整的報道，訴求是由于低質量的教學和不充足的設施所引發的合同破壞。這個學生列了一份所謂缺陷的長清單：組件不能使用；授課者沒有出現；投訴到大學并未嚴肅處理。當然，高校擁有提供給學生合理程度關心和技巧的義務。高校也應當提供合適的、充足的設施（例如圖書館設施，計算機，科學實踐和實驗室設施），給予學生取得學位標準的機會。若不能完成，那么將會導致合同的違背，以及誤導。”[9]
此類判例，表明英國法院保護學生合同權利的范圍是較為廣泛的，即便是課程開設未能符合合同的要求，也將被法院受理，而學生也可以獲得相應的補償。這種補償有時候不僅涉及課程本身，還涉及學校違約對學生造成的“心理創傷”。然而，需要認識到“合同中一般的規則是損失是與違背合同帶來的損失相關，而與違背合同的環境無關，因此心理上的損失通常不會得到賠償”。“當然也存在例外，當合同的目標是為了提供預約或好的精神狀態時，若當事人的心靈受到傷害，那么就應當有賠償。”[10]
（二）司法遵從原則：學術性判決的司法審查
學術遵從或學術節制原則，是英美法系國家作為學術性判決的基本共識。傳統上，法院將“純學術”判決和懲戒性判決劃分了一條清晰的界限。一般而言，由于法官只諳熟法律的運用，而不精通學術問題。法院是不愿意介入純學術的判決的，法官認為在涉及學術評價的事項上，法院往往是無知和淺薄的。因此，英國法院堅守著學術判斷上的司法遵從原則。“在R.v.University of Portsmouth，exparte Lakareber案中，法院指出：‘只有極清楚與最明顯的不公正或背離大學自己制定的規則，才能為司法審查試圖質疑學術決定提供正當性。又如在Ahmed Saleh v.University of Dundee案中，一個學生不滿大學對其作出不許修改和重新提交論文的決定，尋求法院予以，法院不愿介入學術判斷，駁回了該生要求司法審查的訴求。”[11]
總體而言，英國高校與學生的糾紛，大致包括三種類型。“第一種，涉及學術評價，例如，教師對于學生的某一作業給出了相應的分數，基于學生的學術表現，決定學生的這門課是否通過。懲戒性判決分為兩種。第一種與學生的學術成就無關，例如，學生之間的行為，或是學生與高校財產之間的行為。這類懲戒事宜與其他公共組織的懲戒并無區別，除非法院認為學生在特定的案件中擁有公平聽審的權利。另一種即是與學術不端行為相關的懲戒判決，例如考試作弊、論文抄襲或是其他形式的不端行為，使得學生的研究陷入質疑。法院決定是否進行干預的關鍵，最初在于大學被質疑的判決類型。通過對早期案例的回顧，不難發現法院在‘純學術’性的判決和學術懲戒類的判決的兩者的區分上非常謹慎。近期，權威機構認為目前法院應更加重視根據具體案件所處的情境，決定是否介入。也許，目前法院會根據每個案件的實際情況以及正義性來劃分范圍。法院最主要的質詢集中在高校一方是否有足夠的事實表明他們公開的程序合理，或是他們是否缺乏正當和正義。”[12]“即便在那些沒有視察員的大學，雖然學生在與大學發生懲戒糾紛時可以去尋求法院救濟，但是，對于涉及專業的學術判斷且恰當程序已被遵循的學術決策領域，法院同樣不愿涉足。”[13]
也就是說，法院并不對學術本身進行評價，對涉及學術事務的大學判決往往保持克制的態度。只有當學校沒有遵循自然正義的程序或評價的基礎被質疑時，法院才會開始懷疑學術評價的實踐。但是，需要注意的是，受自然正義原則的影響，一旦大學對學生的懲戒存在嚴重的程序瑕疵，即便是涉及學術性的糾紛，法院也會介入。程序上的不規則問題，往往是英國高校與學生糾紛司法審查的重要內容。目前比較盛行的觀點是：當案件展現出程序的缺失或是案件主體（主要是大學教師）沒有進行專業的評價時，司法應當介入學術性的判決。因此，英國的經驗表明，司法對介入大學學術判斷保持克制與尊重的態度。但即便如此，英國法院依舊會考察學術判決是否涉及專業評價。如果不涉及專業評價，法院完全有理由介入尤其是當案件存在程序不規則的問題時。“如果有根據表明學術判斷的作出沒有遵守適當的職業標準，大學將會因此而挨官司。”[14]
（三）自然正義原則：程序不規則的司法審查
英國的判決集中關注程序的公正性，程序審查是法院司法審查的重點，這與英國古老的自然正義原則密切相關。“它通常包括兩個方面的內容：一是聽證規則，即當事人在其利益受到某決定影響的時候，作決定人應該充分聽取其意見；二是避免偏見規則，即某案件的裁決人不得對該案持有偏見和獲取利益。”[15]“佩爾紹德訴劍橋大學案”是法院審查大學程序不規則問題的經典判例，且該判例涉及學術性評價的司法審查。該判例表明法院在涉及程序瑕疵的校生糾紛中，有鮮明的司法審查立場和態度。“1993年詹妮弗?佩爾紹德被劍橋大學的天文學院錄取為博士生，但入學后，她做的研究不連貫，并引起了導師的不滿。1997年，學院主任認為，由于她的論文達不到博士論文的標準，建議給她做退學處理。學院主任將這一做法推薦給教務主任。通過后來佩爾紹德的爭取，學校同意她在既定的條件下繼續完成博士學業，并取得了她的同意。然而，事情進展得并沒有那么順利。1998年7月，畢業研究委員會決定將她從畢業生中除名，而此時的她已經跟從一個新的導師進行了新的項目研究，因此她嘗試上訴此項判決，申請她所說的‘口頭擔保’的請求，她口頭擔保著手提交她的論文。學院基于她目前從事的是一個全新的、不同的研究項目，拒絕了她的請求。佩爾紹德申請查看那份使她不能成為博士畢業生的判決報告，然而學校拒絕了她的請求。最終，上訴法院判決大學的行為不公正。法官認為，這是一個委員會是否違反義務以及行為是否公正的問題。大學委員會并沒有考慮佩爾紹德的讓步，并且在校方的質疑缺乏準確性的前提下，就拒絕學生一系列的事宜，這顯然是不公正的。并且，學校拒絕給她查看有關她的報告，尤其是獨立的學術報告。”[16]
在另外一起關于學生考試抄襲的案件中，法院同樣基于自然正義原則，判決大學敗訴。“諾蘭是曼徹斯特城市大學的一名學生，他參加了律師學院的普通專業考試。在年度期末考試中，他攜帶了與筆試考試內容相近的小抄進入考場。法院認為，基于兩套懲戒程序和規則來禁止學生的行為被認定是程序不正當。考試委員會并沒有將諾蘭精神狀態的緩和環境納入考慮的范圍，考試委員會判定諾蘭全部考試都不通過，并且不給予重考的機會。懲戒委員會在第一時間掌握了關鍵的證據，而考試委員會卻沒有，并且在后來的程序中，申請者不被允許出現。法院判定考試委員會的判決無效，原因在于他們沒有將全部的證據考慮進來，而僅僅只是聽取了懲戒委員會最初的說法而已。法官認為委員會有義務將所有的材料都納入判決的范圍，因此此項判決無效。”[17]當然，也有研究者指出，需要“注意學術事項與非學術事項性質上的差異，在程序保護上予以區別對待”。“對于學生給予紀律原因的懲戒，高校一般要遵循嚴格的程序要求，因為紀律原因主要是指學生與學術無直接關聯的、觸犯校規或法律的行為，主要是與學術判斷無涉的事實調查與事實認定。而對于學生給予學術原因的懲戒，因為關涉學術判斷，不需要遵循嚴格的程序要求。”[18]
總而言之，英國法院在高校與學生糾紛的解決中扮演著重要角色，形成了較為完善的司法審查機制與原則。然而，這并不代表英國將法院作為校生糾紛解決的理想場所。相反，能夠進入法院的校生糾紛是極少的。法院往往認為，學生與高校的法律糾紛是極其奢侈、持續、昂貴以及尖銳的。在英國高校與學生的糾紛處理中，考慮到學術自治、訴訟成本、大學聲譽等諸多因素，法院并不被作為理想的場所，而是通過校內申訴、獨立裁決者辦公室制度（OIA）處理校生糾紛，并力圖將其作為訴訟的前置程序，鼓勵運用協商、調解等替代性糾紛解決機制（ADR）。法院往往期望大學建立更加完備的治理機制，減少校生糾紛的產生。
三、中國高校與學生糾紛的司法審查范圍：現狀與重構
自20世紀90年代初以來，我國公立高校與學生的法律關系開始擺脫計劃經濟時期“單位制”大學背景下典型的“特別權力關系”，學生的主體地位逐步得到確立。“田永案”作為我國法院介入公立高校學生管理的第一案，它使得學生的權利真正實現主張與救濟，打破了公立高校作為“法治真空”地帶的神話，促使司法的陽光開始照耀進大學的殿堂。
（一）進退維谷：高校與學生糾紛的司法審查范圍現狀
司法審查是否可以介入公立高校學生管理？司法審查介入公立高校學生管理的限度如何？從行政審判的角度而言，不同時期、不同層級與地區的法院對此有著不同的觀點。一直以來，法院的邏輯受到特別權力關系以及內部行政行為理論的影響，而對高校學生管理糾紛采取相對謹慎和克制的態度。20世紀末“田永案”、“劉燕文案”等高等教育糾紛的司法判決，增強了大學生積極維權的信心，也使得各地區法院開始陸續受理公立高校與學生的糾紛案件。這一由諸多個案引發的訴訟實踐的展開最終匯聚成了一股高等教育領域行政訴訟的浪潮，受到了社會普遍而強烈地關注。“任何個案的發生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動因和特定社會背景，那些成為推動人類法律制度變遷的個案只是‘幸運’地成為了第一個。也正是在這一意義上，因得益于中國高等教育的發展，以及其所伴隨的中國市場經濟社會的巨大變革，才使得1998 年的‘田永案’成為可能。‘田永案’的意義在于，它在一定程度上擴張了中國行政訴訟的受案范圍，并由此開創了中國高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽為‘具有高校教育行政訴訟里程碑意義’的案件。”[19]與此同時，“田永案”促使高校、教育行政機關等行政主體的法治化進程，程序正義等行政法治的原則與理念開始逐漸獲得認同并實現制度化。正如何海波所言：“法院對行政法原則的適用，常常被有權機關在立法或者司法解釋中采納而產生普遍約束力。今天還是學說或者觀念上的原則，明天將成為制定法原則。更重要的是，通過媒體的報道、權威刊物的傳達以及官員同行間的直接交流，法官在個案中對行政法原則的創造性運用將被其他法官所知悉和仿效。”[20]
然而，個案的力量能否真正改變整個公立高校行政司法救濟的狀況呢？法院的邏輯顯然并未呈現出一些研究者想象中的圖景。在實際的司法判決中，“有的地方對學生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理；有的地方則需先經教育行政主管部門的申訴處理，對申訴處理決定不服的，才可以教育行政主管部門為被告、以高校為第三人提起行政訴訟。對于受教育者、教師直接以高校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回”[21]。公立高校與學生糾紛的司法救濟，事實上遭遇著諸多觀念和利益乃至現行法律的阻礙。高等教育行政訴訟發展的滯緩，“既表現為學生為維權而‘接近’司法還存在一定的障礙，也表現為司法本身的準備不夠充分”。“首先，學校與學生之間發生的糾紛只有很少一部分進入了司法救濟渠道，法院受案數量明顯偏少；其次，法院受案類型比較單一，很多類型的糾紛仍被排除在司法訴訟之外。再者，法院受案和審案缺乏統一標準，‘各自為政’現象突出。”[22]法院是否以及如何受理公立高校學生管理的糾紛案件，一方面，受到政府、大學等外界因素的干預以及理論性困局的束縛。“據法院人士介紹，2004 年最高法院曾醞釀出臺關于教育行政訴訟的司法解釋，以規范、統一此類案件的受理和審理。在調研過程中，除部分教育界人士擔心大學自治和學術自由受侵擾而強烈反對外，還遇到了一些理論上的疑難問題，其中最為突出的就是高校能否作為行政訴訟被告。”[23]另一方面，也受到《教育法》、《行政訴訟法》等法律以及相關司法解釋的制約。“從搜集的資料看，在1999―2011年間，年均有3.7個生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態分布的態勢，各年間的案件判決數量有起有伏。1999年雖開創了中國高等教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000、2001、2002年，其受案數量卻呈明顯下降趨勢。這一變動趨勢與當時全國法院一審行政案件受案數的變化趨勢是一致的。”[24]學界普遍認為，包括高等教育在內的行政訴訟案件的變動趨勢，與2000 年最高人民法院“關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺密切相關。
總而言之，司法判決受制于行動者互動的復雜網絡，法院的邏輯受多重因素的影響而陷入能動與克制之間。公立高校學生權利司法救濟的大門雖然已經打開，但它還“僅限制在一個狹窄的范圍內，這種限制已經成為通說，并被許多人視為當然而無需進行理論論證”[25]。 司法機關與法官對高等教育行政訴訟類案件的消極態度，源于行政訴訟缺乏良好的外部環境和足夠的制度空間。“雖然《行政訴訟法》的實施標志著我國司法審查制度初步確立，但是外部的壓力和審判權獨立的欠缺，使得法院在受案范圍問題上進退維谷，以‘請示’和‘解釋’的方式來規避法律和政治風險，成為法院基于司法能力的認識而做出的理性選擇。如果沒有最高法院一再強調要積極大膽地增加受案數量，司法解釋中受案范圍界定更會變成消極司法的口實，嚴重阻礙行政訴訟受案數量增長。”[26]現實中，“一個案件從是否予以立案，到最終的判決結果，在這一過程中，當事人的能力、積極主張的態度，法官的學識、膽識，以及社會的環境、公眾的認同都發揮著至關重要的影響”[27]。高等教育行政訴訟領域個案的誕生，往往是天時、地利、人和共同作用的結果。
“十余年來我國高等教育行政訴訟審判實踐為我們提供了大量、鮮活的個案，開創了我國高等教育行政訴訟的勃興局面，擴張了我國行政訴訟的受案范圍，同時也為行使公權力組織的行政法規制提供了有益經驗。但在一個奉行成文法已有長久歷史傳統的國家，難以寄望僅憑借這一個個案去推動整個司法制度的變革。”[28]各地法院在公立高校與學生糾紛案件中的反反復復與隨波逐流，展現出中國高等教育行政訴訟的復雜圖景。在此背景下，學界開始廣泛呼吁通過《行政訴訟法》的修訂，拓展高等教育行政訴訟的制度空間。然而，最新頒布實施的《行政訴訟法》顯然并未破解司法審查介入公立高校學生管理的諸多理論與現實問題，這將促使法院的司法判決在較長時間內依舊處于搖擺不定的狀態。
當然，十余年的高等教育行政訴訟歷史，也積累了較多寶貴的經驗。值得指出的是，“田永案”中正當程序原則的運用以及“甘露案”中“比例原則”的實際應用，鮮明地展示出行政法治的基本原則在高等教育行政訴訟中的地位與功能，通過判決發展法律成為我國高等教育行政訴訟制度變革的重要特征。通過最高人民法院“甘露案”的判決，可以發現法院期望通過該案，確立處分與教育相結合的原則，實現公立高校學生管理在秩序與權利間的平衡。大學校規的目的不僅是規范普通高等學校的管理行為，而且也是為了保障師生的合法權利不受侵害。就“甘露案”所涉的紀律懲戒而言，“其核心判斷應該在于對其抄襲行為的懲罰是否屬于罰當其過的判斷。如果這樣，我們可以主張：其適用的條例第54條第5項必須受到另一個原則的限制，也即法院在判決中已經明確表述而并未論證的原則：‘特別是在對違紀學生作出開除學籍等直接影響受教育權的處分時，應當堅持處分與教育相結合原則，做到育人為本、罰當其責，并使違紀學生得到公平對待。’這意味著：當處理開除學籍等直接影響受教育權的處分時，因為受教育的權利是人格發展的基礎，因此必須對其適用懲罰方式的合目的性進行嚴格的司法審查。此外，對學生的處分應該符合比例原則，手段和目的合比例，在數個相同有效的手段中選擇對關系人侵害最小的手段（必要性）。學校可以通過其他損害較小的紀律處分，督促學生認識和改正錯誤并觀其后效，也可以達到相同之目的。”[29]
（二）自治標準與基本權利標準的平衡：司法審查范圍的重構
面對進退維谷的中國高等教育行政訴訟制度，借鑒英國高校與學生糾紛的司法審查經驗，重構我國高校與學生糾紛的司法審查機制顯得尤為迫切。從本質上而言，公立高校法治秩序的建構既需要維護大學管理的基本秩序，促進大學自治；又需要維護學生的合法權利。法院在受理校生糾紛的案件時，往往處于大學自治與學生權利保護的兩難境地。正如臺灣學者賴恒盈所言：“大法官在處理學生權益之救濟問題時，一方面不斷憂心是否過度干預大學自治；另一方面，在面對如何保障大學之自治制度時，又憂心對于教師或學生權利之保護是否不足或存有漏洞。因此，學生權利保護之法網，呈欲張又止之現象。”[30]因此，“在尊重大學自治權與有效救濟學生權利之間尋求恰當的平衡路徑成為司法實踐的關鍵”[31]。
英國高校與學生糾紛的司法審查經驗表明，自治標準與基本權利標準的平衡尤為重要，前者表現為法院謹慎介入學術評判的司法遵從原則；后者則表現為法院積極能動的自然正義原則與契約保護原則。保守克制與積極能動往往是相互制衡的，需要結合個案的實際情境進行縝密的推理與適用。當前，我國法院在涉及高校與學生糾紛的案件審理中，已經基本確立了自治標準，以回應司法權對大學自治權尤其是學術自治的介入問題。2012年第2期《最高人民法院公報》刊登的《何小強訴華中科技大學履行法定職責糾紛案》的裁判摘要中明確指出：“學位授予類行政訴訟案件司法審查的深度和廣度應當以合法性審查為基本原則。各高等院校根據自身的教學水平和實際情況在法定的基本原則范圍內確定各自學士學位授予的學術標準，是學術自治原則在高等院校辦學過程中的具體體現，對學士學位授予的司法審查不能干涉和影響高等院校的學術自治原則。”從《公報》的內容中不難發現，法院期望通過合法性審查來確保對大學自治的尊重。
當然，需要認識到由于司法審查中基本權利標準的缺失以及大學與政府法律關系的模糊性，法院對大學自治標準的尊重可能致使大學自治異化為大學行政權力對學生權利的恣意侵害。例如，在學術評價相關的案件中，如果法院以“大學自治”乃至“內部管理行為”等為依據拒絕受理，那么很有可能造成學生權利的損害。為此有學者指出：“學術評價行為雖然帶有極強專業性，但是該行為是可分的，其中既包含有專業問題，亦包含有法律問題，前者如學術水平、論文質量、答案是否正確；后者如考試的組織、考試的評分計算、答辯或者評議委員會的組成、答辯或者評議程序等。對于專業問題，法官因不具備相應的專業知識，因此無法審查。但是法院對于學術評議行為中的法律問題進行審查并不違反司法節制的原則，亦不會造成對于高校學術自主以及教師學術權威的損害。相反，如果不對學術權力設置任何約束和監督，則可能造成某些享有學術權力的人濫用權力，侵犯他人合法權益。”[32]顯然，該觀點與英國高校與學生糾紛的司法審查中流行的觀點是頗為一致的，都認為需要對學術評價行為進行區分與具體解讀。實際上，“司法審查程度的把握，不能事先規定一個一成不變的絕對標準，而要與具體案件中高校管理行為的技術含量程度、規范化程度，特別是對相對人權益影響程度等因素聯系起來”[33]。
總而言之，與英國相比，我國司法審查介入公立高校與學生糾紛的范圍（包括橫向范圍即受案范圍與縱向范圍即審查強度）并不穩定且各地區差異較大，高校學生權利的司法救濟缺乏穩定預期，需要通過立法或出臺專門的司法解釋，建立自治標準與基本權利標準平衡且規范化的司法審查機制。
四、司法審查介入公立高校與學生糾紛的限度與超越
隨著高校與學生法律關系的變化，學生的權利意識不斷高揚，高校與學生的糾紛也日益增加。考慮到司法資源的緊張以及大學聲譽、學術自治、訴訟成本等因素，法院并不能夠作為校生糾紛解決的理想場所，而應該作為定紛止爭的最終判決機構。并非所有的糾紛，都適宜由法院來審理。換言之，司法審查介入公立高校與學生糾紛有著不可避免的內在限度。因此，亟待通過建構浸潤法治理性精神的大學治理體系；建立健全調解、仲裁等替代性糾紛解決機制；增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性等舉措，超越高校與學生糾紛中司法救濟的限度。
（一）建構浸潤法治理性精神的大學治理體系
傳統的大學治理體系往往缺乏法治理性的精神，權力的行使缺乏制約與監督機制，這使得大學成員的權利尤其是學術權利可能遭受侵害。高校與學生糾紛的產生，往往與大學治理體系中法治精神的缺失密切相關。例如，在我國法院所受理的高校訴訟案中，“程序瑕疵”是一個比較普遍的問題。為此，需要建構浸潤法治理性精神的大學治理體系。英國高校普遍“采取以下措施來降低高校與學生糾紛訴訟的可能性：（1）對于高校學生合同的預防性審查；（2）一旦一個問題的發展是為了避免挑起不可取勝的案件時，那么就需要一種明智的方式來解決問題；（3）承認學生是消費者，是為了保證學生能被個別地對待”。英國的經驗表明，大學治理體系是否能夠彰顯法治理性的精神，關鍵在于是否建立了完備的法治機制與理念，建立高校與學生間相對民主與平等的協商互動關系。我國高校學生管理的法治化，應充分發揮學生的主體地位，促進大學學生自治。“只要涉及學生的相關事務，大學縱使是行使其自治權，仍應賦予學生一定的程序權，以避免糾紛的產生。”[34]
建構浸潤法治理性精神的大學治理體系，一方面，能夠建構高校學生的法治信仰與素養，促進大學法治教育；另一方面，它將減少大學與學生間糾紛的產生；最后，它能夠增強糾紛解決過程與結果的合法性與正當性。從本質上而言，大學治理體系要彰顯法治思維與法治精神，一方面，需要建構符合法治精神的大學規章制度體系，通過合法性審查與民主參與等方式，促進大學規章自治權的法治規約；另一方面，大學治理的動態過程中需要始終堅持法治思維，將程序正義、利益衡量、信賴保護、民主參與、權力制衡等法治原則嵌入到大學治理的具體實踐之中，促進學術權力與行政權力以及大學公權力與師生權利的平衡。當然，鑒于大學學術權力特有的專業性特征，其享有較大的專業判斷權，對大學治理的法治要求并不能等同于其他組織。例如，在教師職稱評定、學位授予以及學生成績評判等關涉學術自治的領域，正當程序等法治原則的要求是相對寬松與節制的。當然，“未來大學專業判斷權的行使也日益受到現代法治秩序的規約，尤其是比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則、正當法律程序原則等”[35]。
（二）增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性
當前，我國法定的訴訟外權利救濟制度包括校內申訴制度、教育主管部門的申訴制度以及教育行政復議制度等。這些制度往往被作為行政訴訟的前置程序設置，然而，制度的有效性卻廣遭詬病。其中，負責申訴工作的學生申訴委員會基本由大學行政部門主導，其對雙方之間的糾紛只起到了緩沖的作用，并不能真正發揮監督學校權力以及救濟學生權利的功能，呈現出“權利救濟虛置”與“權力監督困境”。在現實中，高校與學生糾紛的案件幾乎百分之百都是申訴機構維持學校原處理決定。[36]事實上，該制度并非高校自治的自發產物，而是教育部為適應新的社會發展與變化，通過規范性法律文件加以確立，自上而下在全國高校內廣泛推行的。[37]國家控制的邏輯，實際上降低了學生申訴制度的有效性，限制了大學自治能力的生長。因此，應該通過“確保申訴處理委員會組成與設置的民主性、專業性與相對自主性，以正當程序理念改進申訴處理程序，確保高效申訴委員會決定的效力，授予其對高校決定的有限變更權”[38]等改革舉措，增強學生申訴制度的有效性。當然，為了更有效地保障學生權利，避免因其他法定權利救濟制度作為前置程序而影響學生權利救濟，建議將校內申訴制度作為可選擇的程序而非強制程序；而教育主管部門的申訴制度，則可以作為前置程序，以發揮教育行政部門的專業性與權威性，節約司法資源，緩解司法壓力。
（三）建立健全調解、協商等替代性糾紛解決機制
替代性糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，ADR），對應于糾紛的司法解決方式，是指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協助解決糾紛的任何步驟或程序”[39]。替代性糾紛解決機制的優點是其他糾紛解決方式沒有的，它往往更加廉價、快捷、靈活和隱私。英國高校與學生的糾紛，往往重視調解、協商等替代性糾紛解決機制（ADR）的應用。ADR作為一個西方舶來品，如何契合中國高校的實際狀況來更好地保護學生權利，是一個復雜的理論與實踐議題。當前，限制ADR在中國應用的問題在于，教育類中介組織與社會團體的發育滯緩，公民社會難以形成ADR的制度能力。較為可行的方式是，在教育行政部門的指導下，培育教育中介組織作為第三方參與調解。在調解過程中，需要充分保障高校管理者與學生之間合意的達成。協商在高校與學生糾紛解決中的應用，則主要可以通過正式或口頭的聽證實現。通常而言，聽證本身也是協商的一部分，經過公開尤其是暢所欲言的辯論，事實與事理會愈加清晰、清楚，這就為雙方尤其是學校方面作出適度的妥協奠定了基礎。當前，我國一些高校已經開始在學生管理中引入聽證制度，尤其是紀律處分領域聽證制度的應用，充分保障了學生的聽證權利，彰顯了程序正義的價值。例如，“2004年中國政法大學制定《違紀處分聽證及申訴規則》；2005年浙江大學對給予開除處分的學生實行聽證制度；浙江工商大學于2009年專門建立了全國教育系統首個實體性的‘聽證大廳’，實行聽證委員會制度等等”[40]。
（四）構建類似于OIA機制功能的高等教育獨立審查制度
2004年7月1日，新頒布的《高等教育法案》開始實施。“該法案終止了延續多年的視察員（Visitor）處理高等院校內部糾紛的終局裁決權，轉而設立一個新機構――獨立裁決者辦公室（the Office of Independent Adjudicator，OIA），負責處理英格蘭和威爾士的高校學生申訴事務。”[41]獨立裁決者辦公室是一個受擔保人限制的團體。其委員會包括一系列組織的代表，其中有大學董事長委員會（CUC）、全國學生聯合會（NUS）等。OIA的目的是為學生的投訴提供一個外部且獨立的主體。該主體的建立是為了解決學生與高校關系的不平衡，包括訴訟的資源，以及當受侵害學生不能從學校內部程序得到滿意答復等問題。它的目的并不是為了代替學校的內部程序。學生必須在尋求獨立裁決者辦公室幫助之前，遵循學校的程序。此外，OIA并非一個管理者，也并非是用來規制與約束高等教育機構的。它往往是學生不愿意采用昂貴與耗時的司法救濟途徑時，實現權利救濟的一種選擇性方式。OIA不是學生提訟的強制性前置程序，但實踐中OIA往往被法院作為前置程序，當法院發現案件沒有經過OIA處理程序時便會駁回。
英國的OIA制度“在全世界范圍內是全新的，并且是唯一的，它首次將處理學生投訴問題納入統一的程序標準，以法定形式任命專門的、獨立的機構代為執行，采用低成本的方式，達到快速、公正解決大學自身不能解決的投訴問題，促進高等教育領域較少以法律途徑解決糾紛，受到了大學機構和學生的贊同和支持”。“與此同時，獨立裁決者辦公室制度也推動了大學內部規章程序的重新審視和修訂，促進其公平性、合理性和可行性。”[42]為了改變中國高校與學生糾紛解決機制乏力的現實困境，中國應該借鑒英國的經驗，通過教育立法設立類似于OIA機制的高等教育獨立審查機構并賦予其相對獨立的法人地位。為避免高等教育獨立審查制度出現類似OIA在英國實施過程中，呈現出的司法挑戰與受案范圍模糊等困局，應在制度設置之初就以規范的法律文件形式，明晰該機構的管轄權范圍以及它與法院司法審查之間的銜接關系等問題。
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【關鍵詞】高校處分權 依據 運用 完善
高校處分權是高校自治權的重要組成部分,對于維護正常的教學管理秩序和矯治學生不良行為是必不可少的。近十多年來,圍繞高校處分權的運用,學生學校的事件屢有發生。有些案例法院作出了有利于學生的判決,而對有些爭議法院甚至以不屬現行行政訴訟規定的受案范圍為由不予受理。這類學生管理中的焦點問題亟待進一步研究和思考。
高校處分權行使的法律依據
筆者認為,高校處分權是高等學校依據法律、法規授權,對違法、違紀的學生予以制裁的具體行政行為。它的表現形式較寬泛,在學生管理環節常被加以運用。教育部規章《普通高等學校學生管理規定》將學生紀律處分的種類分為警告、嚴重警告、記過、留校察看和開除學籍五種。出于論述需要,本文將取消入學資格、退學處理列入廣義的高校處分權的范圍一并加以討論。因為同開除學籍一樣,取消入學資格、作退學處理也直接影響了學生作為公民的受教育權這一基本的憲法權利和學生與學校間的“在學法律關系”或“基礎關系”。
高等學校不是任何時候都是以行政主體的身份出現的。它與學生之間有時是平等主體間的民事法律關系,有時卻是管理與接受管理的行政法律關系。《教育法》賦予學校及其他教育機構對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或者處分的權力。《高等教育法》確立了高等學校工作的校長全面負責制,在校長行使的職權中包含了“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”。從以上規范我們得知,在法律明確授權的范圍內,高校在招生、學籍管理、實施獎勵或者處分方面與學生之間不是完全平等的主體間關系。這些權力的運用與為學生提供餐飲服務等是有很大差異的。其中高校處分權就完全符合公共行政權力行使的法律性、單方性、強制性等特征。
《學生管理規定》進一步明確了高校對學生進行行政處分的種類、適用情形、實施要求、程序及救濟等內容。例如其中列舉了學校可以給予學生開除學籍處分的若干情形:違反憲法,反對四項基本原則、破壞安定團結、擾亂社會秩序的;違反治安管理規定受到處罰,性質惡劣的;屢次違反學校規定受到紀律處分,經教育不改的等等。由此可見,作為對違法、違紀學生的懲戒形式,行政處分具備侵益性、裁量性等特點,對學生的名譽甚至學生的身份有直接影響。
筆者并不贊成將高校處分視作行政處罰的形式之一,學校對學生予以行政處分作為術語自有其科學性、延續性,但在其性質方面我們可重新進行考量。傳統上公立學校與學生之間的關系屬于大陸法系行政法別權力關系的范圍,但該理論在上世紀已有了新的發展。學校對學生加以處分也歷來被習慣性地視作內部行政行為之一。但是筆者認為,高校與學生的關系和高校與教師的關系還是有區別的,后者是典型的內部行政關系的范疇,但前者卻不可加以混同。隨著法治的進步和教育法律關系的變化,學生作為參與民事或行政法律關系的另一方平等主體的地位應被加以重視。高校在法律、法規授權的范圍內運用處分權,應是一種具體行政行為,屬于外部行政行為范疇。重新審視該行為的性質,對于切實保障學生權利、逐步實現教育法治具有重要意義。
高校處分權運用中的問題
各高校在運用處分權時做法不一,主要問題如下:
有關法律依據較原則、粗疏,缺乏明確規定。我國《教育法》規定,受教育者享有因對學校給予的處分不服而向有關部門提出申訴的權利。《學生管理規定》再次明確,學生依法享有對學校給予的處分或者處理有異議,向學校、教育行政部門提出申訴以及對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提訟等權利。但是,對受理申訴的組織、程序和訴訟的形式是否包含行政訴訟、“等合法權益”是否包括受教育權,立法的意圖比較含糊。而《高等教育法》第五十三條第二款關于“高等學校學生的合法權益受法律保護”的規定則更為籠統。
高校在運用行政處分權時較少受法律約束,自由裁量權過大。僅從學校“可以”給予開除處分的情形來看,“違反憲法,反對四項基本原則”、“屢次”、“性質惡劣”、“情節嚴重”、“造成嚴重后果”等在實際中如何考量與認定可謂見仁見智。另按照規章要求,學校對學生的處分應當做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當。這20個字的要求對學校是約束,于學生是權益保護。作出處分決定之前,應當聽取學生或者其人的陳述和申辯。這個環節應是核心程序。但是由誰來聽取意見?是否在某些情形下需采用較正式的聽證程序來聽取陳述與申辯?如缺省該環節又有何后果?法律并無明確規定。
學生尋求救濟的途徑狹窄,被納入行政訴訟范圍的案例極少。學校對學生作出處分,應當出具處分決定書并送交本人。學校應當成立學生申訴處理委員會,受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。該委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。學生對處分決定有異議的,可以向其提出書面申訴并獲得復查結論。從以上規定來看,如果對學校給予的行政處分不服,校內申訴制度可以給予學生事后救濟。如果對復查決定仍有異議,學生還可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。由主管機關給予處理并答復。從立法意圖上來說,對高校行政處分不服,也僅限于從校內申訴再到校外申訴而已。另外,從《行政訴訟法》的條文與解釋來看,受教育權能否被納入行政訴訟的受案范圍并不明確,因而實踐中會出現法院在此類糾紛是否立案問題上有很大分歧的現象。目前高校學生在學校處分權面前明顯處于弱勢地位,對其合法權益的保護還遠遠沒有落到實處。
完善高校處分權制度的建議
為更好地規范公共權力的運用,保障學生的合法權益,在完善高校處分權制度方面應作以下考慮:
增強基本教育法律對高校處分權的規范,完善配套法規、規章和高校規范性文件建設。在《教育法》、《高等教育法》中,應明確學校行政處分的性質、種類、主體、標準、程序與救濟的規定。教育權與受教育權關系到憲法所保障的公民基本權利,所以應按照“法律保留”的要求由效力僅次于憲法的法律來調整,從而在根本上解決有關法律問題。下位法應在上位法的范圍內制定,下位法如與上位法抵觸的按“法律優先”原則處理,并按照《立法法》規定的程序或修改或撤銷,從而保證法律體系的統一性與協調性。高校處分應在校方管理人員、教師和學生代表共同參與及集體討論的基礎上以學校名義作出。特別是在程序方面,應突出保障學生受處分之前的知情權、申請回避權、陳述與申辯權,其中在作出影響“在學法律關系”的處分之前還應告知學生有要求聽證的權利等。充分的事前、事中的程序救濟對保障公開、公平、公正的處理結果是至為關鍵的。處分決定送達后,學生可選擇先在校內申訴或直接向高校的教育行政主管部門申請行政復議,其中對涉及“基礎關系”的爭議可直接向法院提起行政訴訟。對“基礎關系”以外的處分爭議,在目前國情下還是應在教育行政機關依法獲得復議權,對復議結果不服的學生仍可以復議機關為被告提起行政訴訟。對此我國的《行政復議法》、《行政訴訟法》應作明確規定或解釋,充分保障學生在自己的核心利益受到侵害時獲得司法救濟的權利。法院應嚴格審查開除學生等嚴重處分行為的合法性,特別是程序是否合法、正當。
相關的法規、規章應及時對行政處分前的聽證等環節作出較詳盡的規定,比如聽證主持人、參加人、通知、陳述與辯論及時限等,以便在一定程度上避免高校自由裁量權的濫用。高校規范性文件應在法律、法規、規章確立的框架內起草,草案內容應向全校師生公布,在充分聽取專家、師生意見的基礎上完善并報教育部門進行合法性審查,從而使得高校自治性文件獲得廣泛的群眾基礎,保證其依法產生與民主執行。
在實際運用行政處分權時應以依法、必要、適度來把握,慎用自由裁量權。學生管理要實現法治,除了較為完善的法律規定與制度約束外,關鍵在實施環節。“程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當”對高校運用處分權提出了類似司法環節的要求。按照“行政法治”的原則,行政處分既要符合合法性原則,同時也要符合合理性原則,而后者是在前者基礎上的進一步要求。本著尊重、愛護、教育學生的宗旨,高校在行使處分權時要充分保障學生合法、正當的權利,特別是知情權、參與權、申請救濟權等程序權利。決定處分的主體的范圍要擴展,參與主體應包括校領導、學生部門工作人員、教師、學生代表等,從而更全面地認定事實、更準確地適用法律,還可共同衡量斟酌處分的必要性與適當性,做到能不處分的不處分,必須處分的種類與尺度應和違法違紀的程度相當,即符合行政法上的比例原則的要求。①民主、公開、公平的程序運行能最大程度上避免個人任意,將處分領域內的自由裁量權約束在法律、法規、規章、校規的框架內。(作者單位:蘇州市職業大學經貿系)
而對不涉及聘用合同的，教師合法權益受到侵犯的，則可以通過行政申訴的行政法律途徑-教師申訴來加以解決與權益維護，這就是教師申訴制度。
-一、教師申訴制度
我國《教師法》第39條規定：“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理”。“教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴；同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理”。這是憲法關于公民申訴權利規定在教師身上的具體體現。
《教師法》確立的這項維護教師合法權益的行政救濟程序的制度，即教師在其合法權益受到侵害時，依照法律、法規的規定，向主管的行政機關申訴理由、請求處理維護自己合法權益的制度，就是教師申訴制度。
二、教師申訴制度具有如下特征：
1、教師申訴制度是一項法定申訴制度。《教師法》明確規定了教師申訴的程序，各級人民政府及其有關部門必須依法在規定的期限內對教師的申訴作出處理決定，使教師的合法權益及時得到保障。學校及其他教育機構，有關部門對上級行政機關作出的處理決定，負有執行的義務，否則，即應承擔相應的法律責任。而其他非訴訟中的申訴，如向部門、行政監察部門等部門的申訴。雖然對維護教師的權益有一定的保障作用，但由于沒有明確的法律規定和時限要求，其實施過程不可避免地帶有一定的彈性和隨意性，在某種程序上降低了申訴人受損的合法權益的恢復和補救。這也是《教師法》之所以將教師申訴制度上升為法律制度的目的所在。
2、教師申訴制度是一項專門性的權利救濟制度。它在憲法賦予公民享有申訴權利的基礎上，將教師這一特定專業人員的申訴權利具體化。從申訴受理的主體上看，教師申訴受理的主體是特定的，即教育行政機關。因此主管教育行政機關依據行政法規以及規范性文件所作出的影響申訴當事人權利的變化的行政處理決定，是行政機關具體行政行為。從申訴時限上看，對教師的申訴主管機關必須在法定期限內作出處理決定，當事人對發生在幾年、十幾年、甚至幾十年的事情，如果認為極不公平，均可向有關國家機關申訴。從效力上看，對教師申訴的處理決定具有行政法上的效力。
3、教師申訴制度是非訴訟意義上的行政申訴制度。它是由行政機關依法對教師的申訴，根據法定行政職權和程序作出行政處理的制度。其行政處理決定具有行政法上的效力。因此在承載教師申訴行政處理結果的文書上也必須符合法律規定。
4、教師申訴制度不僅是起動行政機關依據其行政職權和行政處理程序進行行政處理。而且可能依法導致行政訴訟程序的起動。
5、教師申訴制度與其他申訴制度的區別：（1）、與制度的區別。制度實際也是一項行政申訴制度，但沒有明確的受理主體；受理后的對行政機關處理期限沒有法定的期限限制；機關往往是將需要立案查處的轉交給有關主管機關處理，它們僅對主管機關的處理加以檢查督促，不會導致行政訴訟的發生。（2）、與訴訟法上的申訴制度。訴訟法上的申訴制度是公民對司法機關對已經發生法律效力的判決、裁定不服，而向法院或檢察院提出申訴，請求再審的制度。
三、哪些情況教師可以提出申訴
《教師法》對教師可以對學校或其他教育機構提出申訴的范圍規定得比較寬，主要有：
1、教師認為學校或其他教育機構侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提出申訴。這里的教師合法權益，包括《教師法》規定的教師在職務聘任、教學科研、安排工作任務、達到教師工作必備條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休、被非法開除、除名、停止社保費繳納、終止教師社保關系等各方面的合法權益。當然是否確實侵犯了教師的合法權益，要通過申訴后的查辦，才能確認。但只要教師認為學校或其他教育機構侵害了其合法權益，就可以提出申訴。
2、教師對學校或其他教育機構作上的處理決定不服的，可以提出申訴。
在這里，學校或其他教育機構的處理決定，可能侵害了教師的合法權益，也可能沒有侵害教師的合法權益。但如果教師對處理不服，就可以提出申訴。而對其他企業、事業單位或個人侵犯其合法權益的，不屬于教師申訴的范圍。
3、教師認為當地人民政府的有關部門侵犯其《教師法》規定的合法權益的，可以提出申訴。
申訴范圍，還有一個時間的范圍。即只有在《教師法》生效之日以后發生的案件，才可以依照《教師法》的規定提起申訴。對《教師法》生效之日以前發生的案件，一般仍按原來的有關程序辦理。
四、教師申訴的期限
教師申訴任何時候都可以提出，也就是沒有法律上的時效限制。
五、教師申訴向誰提出，由誰受理
受理教師申訴的機關，因被申訴主體的不同而有所區別。可分兩種情況：
1）、教師如果是對學校或其他教育機構提出申訴的，受理申訴的機關為主管的教育部門；
2）、如果是對當地人民政府的有關行政部門提出申訴的，受理申訴的機關可以是同級人民政府或者是上一級人民政府對口的行政主管部門。
需要指出的是：教師申訴只能向行政機關提出，不能向行政機關的個人提出。否則行政機關干部將按一般的群眾來信辦理。
六、教師申訴的管轄
這里所說的管轄，是指行政機關之間受理教師申訴案件的分工和權限。教師申訴制度的管轄分為隸屬管轄、地域管轄、選擇管轄、移送管轄等。
1、隸屬管轄。指教師提出申訴時，應當向該學校或其他教育機構所隸屬的教育行政主管部門提出申訴。一般情形下行政區域的教育行政機關往往會找劃分隸屬管轄。
2、地域管轄。指沒有直接隸屬關系的學校或其他教育機構中的教師提出申訴時，按照教育行政部門的管理權限，由當地主管的教育行政部門受理。如：民辦學校同教育行政部門之間沒有隸屬關系，民辦學校中的教師申訴適用地域管轄。
3、選擇管轄。指教師在兩個或兩個以上有管轄權的行政機關之間選擇一個，提起申訴。受理申訴的行政機關不得拖延推諉。對當地人民政府的有關行政部門的申訴，申訴人可以在同級人民政府或者上一級人民政府的有關部門選擇受理的機關。在這種情況下，申訴人一般應本著及時、便利和業務比較對口的原則選擇受理機關。
4、移送管轄。指行政機關對不屬于其管轄范圍的申訴案件，應當移送給有管轄權的行政機關辦理，同時告知申訴人。
4、指定管轄與協議管轄。在特定的情形下，可能還會涉及指定管轄與協議管轄。
七、教育行政機關內具體承辦教師申訴的部門
這要看具體的情形，一般是由督導部門具體承辦。由于教師申訴往往會涉及財產權、人身權等法律與政策問題，因此教育行政機關的人事部門、法制工作部門應會同督導部門工作。
八、教師申訴的程序
教師申訴制度由申訴提出、受理和處理三個環節組成，并依次序進行。
1、提出申訴。教師提出申訴，應當以書面形式提出。
2、對申訴的受理。主管的教育行政部門接到申訴書后，應對申訴人的資格和申訴的條件進行審查，分別不同情況，做出如下處理：
①對于符合申訴條件的應予以受理；
②對于不符合申訴條件的，應書面答復申訴人不予受理；
③對于申訴書未說清申訴理由和要求的，要求重新提交申訴書。
3、對申訴的處理。行政機關對受理的申訴案件，應當進行全面的調查核實。根據不同情況，分別作出如下處理決定：
①學校或其他教育機構的管理行為符合法定權限和程序，適用法律法規正確、事實清楚，可以維持原處理結果；
②管理行為存在著程序上的不足，決定被申訴人補正；
③對于被申訴人不履行法律、法規和規章規定的職責的，決定限期改正；
④管理行為的一部分適用法律、法規和規章錯誤的，可以變更原處理結果或不適用部分；
⑤管理行為所依據的內部規章制度與法律、法規及其他規范性文件相抵觸的，可撤消其原處理決定。
九、舉證責任
教師申訴的舉證責任總的來說應當由學校或其他教育機構承擔。
1、申訴人：只要向受理申訴的機關提交證明申訴對其有意見的證據材料；以及申訴人的身份證據材料這兩類證據即可。例如、某學校教師被所工作的學校停止其社保繳費的；例如一位中學校的語文教師被學校安排任教數學課，雖然任何待遇不變但該教師不同意，此時申訴人只要提交提起申訴的事由，說清申訴人的意見材料即可。總之一句話，對于申訴人而言，只要求能啟動教師申訴程序的基本證據材料。
2、學校或其他教育機構：必須提交能證明事實、處理過程、履行法定義務的證據材料，以及作出行政決定或對事件處理的法律依據。
十、證據審查與質證
教師申訴是一個法律行為，受理機關作出的行政處理決定具有行政法上的效力，因此為了確保處理決定的正確，受理機關必須對申訴當事人雙方所提交的證據材料、法律法規規范性文件進行書面審查。將證據材料的真實性、合法性作初步判斷；對所涉及與本案相關的法規法規的適用作初步認定。
組織雙方對所提交有證據材料質證，讓申訴人對證據進行辨認與認可；讓被申訴人對其提交的證據材料進行辯解，以及讓申訴當事人本案所涉及的法律法規的適用是否適當、合法闡述充分發表意見。
受理機關依據職責職權自行調查的證據材料應當質證。
十一、申訴事實認定
認定申訴事實的證據材料必須是真實、合法經申訴當事人質證無異議。
對于經申訴人雙方質證，且無異議的證據材料，受理機關應予以采信、采集，方可作為認定事實的依據。對于雙方持不意見的，且被申訴人不能證明該證據材料所證明的事實或申訴人原已認可的，不能采信。未經申訴當事人雙方質證的證據材料不能作為認定事實的依據。
受理機關應根據經采信、具有真實性、合法性以及證明力的證據材料，以及依據法律規定屬于可適用的法律法規對事實進行認定。
十二、法律法規的正確適用
適用原則：正確適用國家的法律法規；行政規范性文件原則上不適用。
具體類型：1、基本法律；2、國務院制定公布的行政法規；3、立法法實施（2000年7月1日）以前經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規；4、由國務院確認的其他行政法規；5、地方行政法規；6、立法法實施（2000年7月1日）后的行政規范性文件均不能適用；7、對于立法法實施以前的規范性文件，處于上位的，且不與行政法規、地方行政法規沖突的、具有合法、有效及合理性的可以適用。
十三、行政機關應作出的文書
1995年4月26日《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》規定“第三十九條行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發送給申訴當事人”。1995年10月6日《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規定“行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發送給申訴當事人”。1998年9月3日《成都市教育委員會關于教師申訴若干問題的暫行意見》“作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書送達給申訴當事人”。
依照上述地方行政法規、行政規范性文件的規定，行政機關作出申訴處理決定后，送達給申訴當事人的法律文書只有一種，即《申訴處理決定書》。如果說，行政機關送達申訴當事人的文書不是申訴處理決定書，而是其他文種，如《意見書》，那么該行政機關的做法首先是于法無據，其次是違法行為，所作出的《意見書》不具有法律效力，申訴當事人可向該行政機關所在地人民法院提起請求撤銷《意見書》具體行政行為的行政訴訟。
如果受理機關未作出《申訴處理決定書》，這表明受理機關的處理工作未結束，其工作仍在進行之中。對于受理機關出具的其他文書，只要不是法定的，申訴當事人可以收取，也可以拒絕收取，申訴當事人有權要求受理機關作出《申訴處理決定書》。
十四、行政機關處理教師申訴的法定期限
《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》第三十八條規定“受理教師申訴案件的行政機關應當在收到申訴書的次日起三十天內作出處理”。1995年10月6日《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規定“對學校或者其他教育機構提出的申訴，主管教育行政部門應當在收到申訴書的次日起30天內進行處理。”
依照上述地方行政法規、行政規范性文件的規定，處理教師申訴的期限為30天。這是法定期限，行政機關不得延長。同時申訴當事人無權同意行政機關延長此期限。
十五、《申訴處理決定書》必須符合的要求
1、《申訴處理決定書》必須在30天內作出并送達申訴當事人；
2、《申訴處理決定書》的內容及處理決定必須符合法律以及《國家行政機關公文處理辦法》的規定，不能自相矛盾，更不能作出錯誤的處理決定；
3、《申訴處理決定書》應列出申訴當事人各自提交的全部證據材料；受理機關調取的證據材料；經質證予以采信的證據材料；以及適用的法規法規；
4、《申訴處理決定書》必須準確無誤的載明申訴當事人不服處理決定的獲得救濟的法律途徑，即訴權、其他權利及行使權利的期限。
十六、《申訴處理決定書》必須載明哪些申訴當事人應具有的救濟權利
1、獲得救濟的途徑與法律途徑：（1）、行政內部設定的途徑：申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。（2）、法律途徑：教師申訴，特別是申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以規范性文件的形式規定了教師申訴當事人的兩種救濟途徑。這兩種救濟途徑并非相同性質，申請復核不是法定程序，目前國家沒有申訴復核的程序法，且申請復核并非法定行政訴訟的前置程序。況且經復核后，如果申訴當事人不服，應如何處理，能否提訟現不得而知。
因此，應依據《實施意見》載明兩種途徑供申訴當事人選擇。
2、啟動救濟程序的法定期限（即訴權及其行使時限）：對于提起行政復議或行政訴訟的期限與程序，法律都有明確的規定，當事人可能會知道，也可能不知曉，因此必須在申訴處理決定書中載明。對于申請復核期限法律沒有規定，如果行政機關不載明履行告知義務，如某教育局的處理文書這樣描述“申訴人與被申訴人對本-若有不服，可向-市人民政府申請復核”，申訴當事人根本無法操作。
十七、教師申訴的
既然教師申訴是非訴訟意義上的行政申訴，申訴人應當可以委托人進行。對于被申訴人-學校或其他教育機構，甚至行政機關，由于他們與申訴人之間本身是一種不平等關系，一旦提起申訴，被訴人就負有義務參加、并接受受理機關的調查、舉證。因此，被申訴人應當自己參加，不能委托人。如果后面進入行政訴訟，被訴人可依法委托人參加行政訴訟。
十八、申訴教師啟動救濟途徑的期限
1、行政復議：依據《行政復議法》第九條的規定，應當在“自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請”。
“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。“
2、行政訴訟：依據《行政訴訟法》規定，提起行政訴訟的期限分兩種情形：
（1）、不服行政復議后的：可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提訟“第三十八條公民、法人或者其他組織向行政機關申請復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。
申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提訟。法律另有規定的除外。“
（2）、直接：應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出“第三十九條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。
第四十條公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。“
3、《申訴處理決定書》未載明訴權與期限的：
根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定：
第四十一條行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。
復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定期限的，適用前款規定。
4、申訴人未收到《申訴處理決定書》的：
《解釋》第四十二條公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提訟的，人民法院不予受理。
5、復核：沒有法律法規的具體規定，也沒有行政機關作出具體程序規定。
十九、申訴教師救濟措施選擇與程序啟動
1、對于復核，由于沒有法律法規的具體規定，對此途徑形同虛設，建議不要采用。
2、行政復議：對于符合《行政復議法》第六條之規定的情形之一以及復議期限的，申訴教師可提起復議申請。
關鍵詞： 行政職權；第三部門；公務法人；行政主體；行政程序；
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英國學者帕金曾經說過：“大學對一切都進行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現實卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進行審視和研究。
1999年9月24日，北京大學無線電電子學系學生劉燕文向北京海淀區法院提起行政訴訟，將北京大學推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學位評定委員會審查后，報請學校學位評定委員會審查。北大第四屆學位評定委員會共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時實到會人數16人，表決結果是7票反對，6票贊成，3票棄權。根據審查結果，北京大學學位委員會做出不批準授予劉燕文博士學位，只授予博士結業證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區法院經審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認為根據《中華人民共和國學位條例》的規定，北大不授予學位的決定違反了授予博士學位的決定須經學位委員會成員半數通過的程序。同時，北大學位委員會在做出不予授予學位前，沒有告知劉燕文，并聽取他的陳述和辯解；做出決定后也未將決定向劉燕文實際送達。法院據以上程序瑕疵撤銷北大不授予學位的決定。[ii]
北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。
我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：
一、 高校性質云遮霧罩
在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。
進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？
無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。
（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。
為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。
為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自主權。[v]
顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。
（二） 從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。
基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：
首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。
其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。
因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。
由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。
通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。
二、 高校行政職權“無法可制”
從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：
從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。
從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。
針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。
第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。
第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。
教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。
三、 高校侵權“無門救濟”
【論文摘要】學校內部管理行為可能會與學生合法權益產生沖突，為保護學生合法權益，法院應對學校內部管理行為進行司法審查。筆者論述了進行司法審查的必要性，司法審查介入的前提條件，以及司法審查的范圍和標準，以期對我國將來建立司法審查制度提供有益的借鑒。
近年來，學生與學校之間因學校的內部管理行為而發生法律糾紛訴至法院的案件日益增多。因此，建立一種司法救濟途徑，以平衡學生與學校之間的利益沖突，保護相對于學校而言處于弱勢地位的學生的合法權益，乃是當務之急。如果在不久的將來，我國能建立司法審查制度，筆者建議，司法審查應將學校的內部管理行為納入其視線范圍。
一、對學校內部管理行為進行司法審查的必要性
(一)是維護學生合法權益的需要
學校管理制度多為強制性規范和義務性規范，學生是學校管理的對象，學生日常行為必須符合學校各項管理制度的要求，在學校的統籌安排下完成學業。同時，我們也應該意識到，法治社會是人性得以張揚的社會，每個人的人格都是獨立的，在法律地位上，個人與個人之間、個人與組織之間、個人與政府和國家之間是平等的，任何一方都不擁有凌駕于另一方之上的權力。因此，學生雖然處于被管理者的地位，但作為一個獨立的個體，一旦其人格尊嚴受到侵犯，個人的權利和利益遭到破壞，可以通過行使訴訟權，請求法院對學校的管理行為進行司法審查。司法審查所追求的目標就是以司法權約束其他公權力，保護私權利，體現了對個人權利的尊重，也意味著法治所要求的從“義務本位”向“權利本位”的轉變。
(二)是維護學校正常教學管理秩序的重要保障
雖然學生會因行使訴訟權要求法院保護其合法權益，但不論其訴訟主張是否成立，不論其是否勝訴，其產生的客觀效果都是對學校正常教學管理秩序的維護。體現在法院對學校內部管理行為進行司法審查時，對學校內部管理合法行為的維護和對違法行為的糾正，支持和肯定合法的、正當的、合秩序的管理行為，糾正不合法的、不正當的、不合秩序的管理行為，從而弱化、消除學生與學校之間的矛盾，維護公共利益和學校秩序，保障學校的內部穩定。
(三)是促進學校內部管理科學化、法治化的重要途徑
學校內部管理行為的相對人是學生，學校在實施內部管理行為時，應當尊重科學規律，體現法治社會所倡導的“以人為本”的理念，將學校的管理目標與學生的內在需要協調一致，充分調動學生的主動性、積極性，達到學生自覺遵守學校管理制度的目的。體現在通過法院對學校內部管理行為的司法審查，促進學校完善管理制度，建立諸如原告的申訴和舉報程序、學生管理部門的調查程序、專門委員會的聽證程序、被告的辯解和申訴程序、校長裁決并做出決定的程序、具體實施的程序等，使學校管理行為遵循法治的精神和原則。
二、關于學校內部管理行為的法律定性
我國目前已有的涉及到學校內部管理的法律只有四部，即《教育法》、《高等教育法》、《義務教育法》、《職業教育法》，在這四部法律中，對學校內部管理行為沒有準確的法律定性，對學生合法權益受到侵犯時如何行使訴訟權利的規定比較原則，缺乏可操作性，如《教育法》只在第42條“關于受教育者享有的權利”的第4項規定了“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”由此可見，我國的大、中、小學生在其合法權益受到侵犯時，依據哪些實體法和程序法提起訴訟，在訴訟中具有哪些權利義務，呈現無法可依的狀況。在司法實踐中，一般是由法院通過行使自由裁量權，對學校內部管理行為進行定性，決定此類訴訟所依據的法律，如有的按行政訴訟受理，有的按民事訴訟受理，有的則以無法律依據為由拒絕受理。學校內部管理行為的法律定性是提起訴訟并對該行為進行司法審查的前提條件，只有在正確定性后，才能進入相應的訴訟程序，明確雙方當事人的權利義務，由法院對該行為進行司法審查。依筆者之見，學校內部管理行為應定性為行政行為，法院應依行政訴訟法的規定審理該類案件，行使司法審查權。理由如下：
(一)學校是行政法人
通說認為，學校是事業單位，但在我國現行教育體制下，除民辦學校外，大量的公立學校是由國家和政府設立的，政府的教育行政部門是學校的主管部門，負責教育機構的設置，規定學校的教育形式、修業年限、招生對象、培養目標等，學校的教育經費主要來源于國家撥款，在財政預算中單獨立項，學校的基本建設已納入各級政府的城鄉建設規劃，這些在《教育法》中都有規定。可見，我國的學校在法律地位上具有特殊性，它雖是事業單位，但卻符合行政機關的基本特征，一是在組織體系上實行領導——從屬制，即由政府的教育行政部門領導，二是在決策體制上實行首長負責制，即校長負責制，三是在對學生行使管理職能時是主動的、經常的和不間斷的，四是以自己的名義與公民、企事業單位打交道，并獨立承擔責任。所以，學校是根據國家授權，組織教育教學活動，行使的是行政權力，學生是其行政管理的相對人。有學者認為，關于學校的法律地位，可以借鑒法國的“公務法人”概念，即指除國家和地方團體之外的，依法從事一定的公務活動的，獨立享有行政法上權利與義務的行政主體，如學校、醫院、圖書館、博物館等。也有學者提出了“公務組織”的概念，即只要在實際上行使公共行政職能的組織，就是公務組織，其在行使公共行政職權時，就是行政主體，其行為必須受行政法的調整，其相對人在受到侵害時，有權尋求行政法上的救濟。不論觀點如何，有一點基本形成了共識，就是學校因實施的是公共管理職能，應當屬于行政主體的范疇。
(二)內部管理關系是可訴的行政法律關系
學校與學生之問的關系是一種復雜的法律關系。學校在實施教學計劃，為學生提供后勤保障時，與學生之間是一種平等型的教育合同關系，而在實施招生、獎懲、頒發學業證書等內部管理行為時，與學生之間則形成隸屬型的行政管理關系。因為學校在實施內部管理行為時，與學生的權利義務不完全對等，它有權限制甚至剝奪學生的權利。
但我國《行政訴訟法》第12條第3項規定：“人民法院不受理因行政機關對行政機關工作人員獎懲、任免等決定提起的訴訟”。即法院不于預行政機關的內部管理行為。這是對國外的“特別權力關系”理論機械移植的結果。“特別權力關系”起源于19世紀的德國，是指基于特別的法律原因，在國家的一定范圍內或行政主體在其內部因實施管理行為所形成的權力關系。學校與學生之問的關系就屬于特別權力關系，學校對學生擁有命令支配權力，學生只有服從的義務，他們之間的關系不受法律的調整，即使學生合法權益受到侵犯，也不得尋求司法救濟。但傳統的特別權力關系理論在“二戰”以后受到了現代法治觀念的挑戰，維護人權成為首要的任務，各國紛紛規定，任何行為只要侵犯了公民的基本權利，公民均可訴訟至法院尋求司法保護。可見，我國《行政訴訟法》的規定已不符合現代法治觀念，必須及時修改，允許司法權介入內部管理行為。因為作為內部管理行為相對人的學生既是被管理者，也是普通公民，對于學校做出的嚴重影響其合法權益的內部管理行為，如獎懲、退學、不予頒發畢業證、學位證等，應當允許其向人民法院起訴。
綜上所述，學校內部管理行為應定性為特殊的行政法人實施的可訴的行政行為，如果在我國的法律制度中解決了上述兩個問題，法院介入學校的內部管理并對其進行司法審查的前提條件就具備了。
三、對學校內部管理行為進行司法審查的范圍
行政行為以其對象是否確定為標準，分為具體行政行為與抽象行政行為。學校在內部管理中對特定的學生實施的行為，如開除學籍、勸其退學、不予頒發畢業證等，即屬具體行政行為，學校在內部管理中對不特定的學生實施的行為，如制定校規校紀、通知、決定、決議等內部規范性文件，即屬抽象行政行為。我國《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。可見，我國法院對學校內部管理行為中的具體行政行為進行司法審查是有法律依據的，法院可判決被告撤銷或部分撤銷具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但我國法律對抽象行政行為是否可以進行司法審查沒有做出規定。依筆者之見，法院應對學校內部管理行為中的抽象行政行為進行審查，并撤銷違法的或不適當的抽象行政行為。一是因為將抽象行政作為司法審查的對象是當今行政訴訟制度發展的必然趨勢；二是因為我國學校制定的大量內部規范性文件中存在嚴重的違反法律、行政法規和規章的現象，如亂收費、罰款、擴大違紀處分的范圍并加重處罰程度的規定，此類規定俯拾即是，侵犯了廣大學生的合法權益；三是因為對抽象行政行為進行司法審查，可以更大程度和更大范圍地保護相對人的合法權益，法院對具體行政行為的司法審查只是保護了提起行政訴訟的相對人個人，而法院對抽象行政行為的司法審查，可以保護所有可能或已經受到該抽象行政行為侵害的相對人。
我國《行政訴訟法》除未對抽象行政行為是否進行司法審查做出規定外，對可以進行司法審查的具體行政行為也僅僅在第11條中列舉了八類行為。筆者以為，第ll條的規定只體現了對相對人人身權和財產權的司法保護，而對除人身權和財產權外的其他合法權益的保護處于法律空白狀態。在現代法治社會，人們享有的權利日益多元化，利益之間的沖突日益增多，人們的權利保護意識也越來越強。在校學生除享有人身權和財產權外，還享有廣泛的社會經濟權利、政治權利，如受教育權、選舉權、通信自由權、宗教信仰自由權等，學校在內部管理時很容易忽視對這些權利的保護，造成對這些權利的侵犯，如對考試作弊行為予以退學處理，在基層民主選舉中代替學生選民選舉。司法審查的目的就是遏制學校行政權力的膨脹，對學校行政行為進行全方位監督，促使其依法行政，而且我國又是一個缺乏法治傳統和權利保護意識淡薄的國家，因此，需擴大司法審查的受案范圍，只要學校內部管理行為侵犯了學生的任何合法權益，學生都可依法提起行政訴訟，請求法院對內部管理具體行政行為和抽象行政行為進行全面審查，體現社會民主，實現社會正義。
四、對學校內部管理行為進行司法審查的標準
法院對學校內部管理行為的司法審查，主要是審查該行為的合法性和合理性。
合法性審查是指法院審查被訴行政行為是否嚴格按照法律規定的范圍、方式、內容、程序及權限進行。根據我國《行政訴訟法》第54條規定，判斷學校內部管理行為合法性的標準是：1．主要證據是否確鑿充分，即學校提供的證明其內部管理行為合法的證據應符合證據的相關性、關聯性、合法性的要求，否則即為違法行為；2．是否違反法定程序，即學校在對學生作出不利的決定之前，應當告知當事人即將作出的不利決定的事實、根據和理由，為當事人提供陳訴和申辯的機會和時間，作出處理決定后應當制作相應文書并送達當事人，應當在一定期限內作出處理決定，不能久拖不決，否則即為程序違法；3．是否超越職權，即學校實施的內部管理行為不能超越其權限范圍，行使了其他機關的職權，如對違紀學生關禁閉、罰款，就是嚴重的越權行為，“越權無效”是世界公認的審查原則，也是現代法治的精髓。
合理性審查是指法院審查被訴行政行為是否客觀、適度，合乎理性。行政機關擁有一定的自由裁量權，可在法律、法規規定的幅度內決定對相對人的處罰，這種處罰在本質上是合法的，但是如果處罰不當，同樣會侵犯相對人的合法權益。判斷學校內部管理行為是否合理的標準是：1．是否濫用職權，即學校在進行內部管理時，主觀出于故意，對違紀學生處以過輕或過重的處罰，追求某種不當利益，如對是本校教師子女的學生的違紀行為處理明顯輕于對普通學生違紀行為的處理；2．是否顯失公正，即學校內部管理行為從常識的角度看是不公平的，如相同情況不同處罰、不同情況相同處罰、處理過輕過重、處理過程中反復無常等。由于合理性審查的標準都是主觀性標準，法院在進行司法審查時，主要依據法官的學識水平、社會閱歷、良心和理性加以判斷。
【摘要】學校內部管理行為可能會與學生合法權益產生沖突，為保護學生合法權益，法院應對學校內部管理行為進行司法審查。筆者論述了進行司法審查的必要性，司法審查介入的前提條件，以及司法審查的范圍和標準，以期對我國將來建立司法審查制度提供有益的借鑒。
近年來，學生與學校之間因學校的內部管理行為而發生法律糾紛訴至法院的案件日益增多。因此，建立一種司法救濟途徑，以平衡學生與學校之間的利益沖突，保護相對于學校而言處于弱勢地位的學生的合法權益，乃是當務之急。如果在不久的將來，我國能建立司法審查制度，筆者建議，司法審查應將學校的內部管理行為納入其視線范圍。
一、對學校內部管理行為進行司法審查的必要性
(一)是維護學生合法權益的需要
學校管理制度多為強制性規范和義務性規范，學生是學校管理的對象，學生日常行為必須符合學校各項管理制度的要求，在學校的統籌安排下完成學業。同時，我們也應該意識到，法治社會是人性得以張揚的社會，每個人的人格都是獨立的，在法律地位上，個人與個人之間、個人與組織之間、個人與政府和國家之間是平等的，任何一方都不擁有凌駕于另一方之上的權力。因此，學生雖然處于被管理者的地位，但作為一個獨立的個體，一旦其人格尊嚴受到侵犯，個人的權利和利益遭到破壞，可以通過行使訴訟權，請求法院對學校的管理行為進行司法審查。司法審查所追求的目標就是以司法權約束其他公權力，保護私權利，體現了對個人權利的尊重，也意味著法治所要求的從“義務本位”向“權利本位”的轉變。
(二)是維護學校正常教學管理秩序的重要保障
雖然學生會因行使訴訟權要求法院保護其合法權益，但不論其訴訟主張是否成立，不論其是否勝訴，其產生的客觀效果都是對學校正常教學管理秩序的維護。體現在法院對學校內部管理行為進行司法審查時，對學校內部管理合法行為的維護和對違法行為的糾正，支持和肯定合法的、正當的、合秩序的管理行為，糾正不合法的、不正當的、不合秩序的管理行為，從而弱化、消除學生與學校之間的矛盾，維護公共利益和學校秩序，保障學校的內部穩定。
(三)是促進學校內部管理科學化、法治化的重要途徑
學校內部管理行為的相對人是學生，學校在實施內部管理行為時，應當尊重科學規律，體現法治社會所倡導的“以人為本”的理念，將學校的管理目標與學生的內在需要協調一致，充分調動學生的主動性、積極性，達到學生自覺遵守學校管理制度的目的。體現在通過法院對學校內部管理行為的司法審查，促進學校完善管理制度，建立諸如原告的申訴和舉報程序、學生管理部門的調查程序、專門委員會的聽證程序、被告的辯解和申訴程序、校長裁決并做出決定的程序、具體實施的程序等，使學校管理行為遵循法治的精神和原則。
二、關于學校內部管理行為的法律定性
我國目前已有的涉及到學校內部管理的法律只有四部，即《教育法》、《高等教育法》、《義務教育法》、《職業教育法》，在這四部法律中，對學校內部管理行為沒有準確的法律定性，對學生合法權益受到侵犯時如何行使訴訟權利的規定比較原則，缺乏可操作性，如《教育法》只在第42條“關于受教育者享有的權利”的第4項規定了“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。”由此可見，我國的大、中、小學生在其合法權益受到侵犯時，依據哪些實體法和程序法提訟，在訴訟中具有哪些權利義務，呈現無法可依的狀況。在司法實踐中，一般是由法院通過行使自由裁量權，對學校內部管理行為進行定性，決定此類訴訟所依據的法律，如有的按行政訴訟受理，有的按民事訴訟受理，有的則以無法律依據為由拒絕受理。學校內部管理行為的法律定性是提訟并對該行為進行司法審查的前提條件，只有在正確定性后，才能進入相應的訴訟程序，明確雙方當事人的權利義務，由法院對該行為進行司法審查。依筆者之見，學校內部管理行為應定性為行政行為，法院應依行政訴訟法的規定審理該類案件，行使司法審查權。理由如下：
(一)學校是行政法人
通說認為，學校是事業單位，但在我國現行教育體制下，除民辦學校外，大量的公立學校是由國家和政府設立的，政府的教育行政部門是學校的主管部門，負責教育機構的設置，規定學校的教育形式、修業年限、招生對象、培養目標等，學校的教育經費主要來源于國家撥款，在財政預算中單獨立項，學校的基本建設已納入各級政府的城鄉建設規劃，這些在《教育法》中都有規定。可見，我國的學校在法律地位上具有特殊性，它雖是事業單位，但卻符合行政機關的基本特征，一是在組織體系上實行領導——從屬制，即由政府的教育行政部門領導，二是在決策體制上實行首長負責制，即校長負責制，三是在對學生行使管理職能時是主動的、經常的和不間斷的，四是以自己的名義與公民、企事業單位打交道，并獨立承擔責任。所以，學校是根據國家授權，組織教育教學活動，行使的是行政權力，學生是其行政管理的相對人。有學者認為，關于學校的法律地位，可以借鑒法國的“公務法人”概念，即指除國家和地方團體之外的，依法從事一定的公務活動的，獨立享有行政法上權利與義務的行政主體，如學校、醫院、圖書館、博物館等。也有學者提出了“公務組織”的概念，即只要在實際上行使公共行政職能的組織，就是公務組織，其在行使公共行政職權時，就是行政主體，其行為必須受行政法的調整，其相對人在受到侵害時，有權尋求行政法上的救濟。不論觀點如何，有一點基本形成了共識，就是學校因實施的是公共管理職能，應當屬于行政主體的范疇。
(二)內部管理關系是可訴的行政法律關系
學校與學生之問的關系是一種復雜的法律關系。學校在實施教學計劃，為學生提供后勤保障時，與學生之間是一種平等型的教育合同關系，而在實施招生、獎懲、頒發學業證書等內部管理行為時，與學生之間則形成隸屬型的行政管理關系。因為學校在實施內部管理行為時，與學生的權利義務不完全對等，它有權限制甚至剝奪學生的權利。但我國《行政訴訟法》第12條第3項規定：“人民法院不受理因行政機關對行政機關工作人員獎懲、任免等決定提起的訴訟”。即法院不于預行政機關的內部管理行為。這是對國外的“特別權力關系”理論機械移植的結果。“特別權力關系”起源于19世紀的德國，是指基于特別的法律原因，在國家的一定范圍內或行政主體在其內部因實施管理行為所形成的權力關系。學校與學生之問的關系就屬于特別權力關系，學校對學生擁有命令支配權力，學生只有服從的義務，他們之間的關系不受法律的調整，即使學生合法權益受到侵犯，也不得尋求司法救濟。但傳統的特別權力關系理論在“二戰”以后受到了現代法治觀念的挑戰，維護人權成為首要的任務，各國紛紛規定，任何行為只要侵犯了公民的基本權利，公民均可訴訟至法院尋求司法保護。可見，我國《行政訴訟法》的規定已不符合現代法治觀念，必須及時修改，允許司法權介入內部管理行為。因為作為內部管理行為相對人的學生既是被管理者，也是普通公民，對于學校做出的嚴重影響其合法權益的內部管理行為，如獎懲、退學、不予頒發畢業證、學位證等，應當允許其向人民法院。
綜上所述，學校內部管理行為應定性為特殊的行政法人實施的可訴的行政行為，如果在我國的法律制度中解決了上述兩個問題，法院介入學校的內部管理并對其進行司法審查的前提條件就具備了。
三、對學校內部管理行為進行司法審查的范圍
行政行為以其對象是否確定為標準，分為具體行政行為與抽象行政行為。學校在內部管理中對特定的學生實施的行為，如開除學籍、勸其退學、不予頒發畢業證等，即屬具體行政行為，學校在內部管理中對不特定的學生實施的行為，如制定校規校紀、通知、決定、決議等內部規范性文件，即屬抽象行政行為。我國《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。可見，我國法院對學校內部管理行為中的具體行政行為進行司法審查是有法律依據的，法院可判決被告撤銷或部分撤銷具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但我國法律對抽象行政行為是否可以進行司法審查沒有做出規定。依筆者之見，法院應對學校內部管理行為中的抽象行政行為進行審查，并撤銷違法的或不適當的抽象行政行為。一是因為將抽象行政作為司法審查的對象是當今行政訴訟制度發展的必然趨勢；二是因為我國學校制定的大量內部規范性文件中存在嚴重的違反法律、行政法規和規章的現象，如亂收費、罰款、擴大違紀處分的范圍并加重處罰程度的規定，此類規定俯拾即是，侵犯了廣大學生的合法權益；三是因為對抽象行政行為進行司法審查，可以更大程度和更大范圍地保護相對人的合法權益，法院對具體行政行為的司法審查只是保護了提起行政訴訟的相對人個人，而法院對抽象行政行為的司法審查，可以保護所有可能或已經受到該抽象行政行為侵害的相對人。
我國《行政訴訟法》除未對抽象行政行為是否進行司法審查做出規定外，對可以進行司法審查的具體行政行為也僅僅在第11條中列舉了八類行為。筆者以為，第ll條的規定只體現了對相對人人身權和財產權的司法保護，而對除人身權和財產權外的其他合法權益的保護處于法律空白狀態。在現代法治社會，人們享有的權利日益多元化，利益之間的沖突日益增多，人們的權利保護意識也越來越強。在校學生除享有人身權和財產權外，還享有廣泛的社會經濟權利、政治權利，如受教育權、選舉權、通信自由權、自由權等，學校在內部管理時很容易忽視對這些權利的保護，造成對這些權利的侵犯，如對考試作弊行為予以退學處理，在基層民主選舉中代替學生選民選舉。司法審查的目的就是遏制學校行政權力的膨脹，對學校行政行為進行全方位監督，促使其依法行政，而且我國又是一個缺乏法治傳統和權利保護意識淡薄的國家，因此，需擴大司法審查的受案范圍，只要學校內部管理行為侵犯了學生的任何合法權益，學生都可依法提起行政訴訟，請求法院對內部管理具體行政行為和抽象行政行為進行全面審查，體現社會民主，實現社會正義。
四、對學校內部管理行為進行司法審查的標準
法院對學校內部管理行為的司法審查，主要是審查該行為的合法性和合理性。
合法性審查是指法院審查被訴行政行為是否嚴格按照法律規定的范圍、方式、內容、程序及權限進行。根據我國《行政訴訟法》第54條規定，判斷學校內部管理行為合法性的標準是：1．主要證據是否確鑿充分，即學校提供的證明其內部管理行為合法的證據應符合證據的相關性、關聯性、合法性的要求，否則即為違法行為；2．是否違反法定程序，即學校在對學生作出不利的決定之前，應當告知當事人即將作出的不利決定的事實、根據和理由，為當事人提供陳訴和申辯的機會和時間，作出處理決定后應當制作相應文書并送達當事人，應當在一定期限內作出處理決定，不能久拖不決，否則即為程序違法；3．是否超越職權，即學校實施的內部管理行為不能超越其權限范圍，行使了其他機關的職權，如對違紀學生關禁閉、罰款，就是嚴重的越權行為，“越權無效”是世界公認的審查原則，也是現代法治的精髓。
合理性審查是指法院審查被訴行政行為是否客觀、適度，合乎理性。行政機關擁有一定的自由裁量權，可在法律、法規規定的幅度內決定對相對人的處罰，這種處罰在本質上是合法的，但是如果處罰不當，同樣會侵犯相對人的合法權益。判斷學校內部管理行為是否合理的標準是：1．是否，即學校在進行內部管理時，主觀出于故意，對違紀學生處以過輕或過重的處罰，追求某種不當利益，如對是本校教師子女的學生的違紀行為處理明顯輕于對普通學生違紀行為的處理；2．是否顯失公正，即學校內部管理行為從常識的角度看是不公平的，如相同情況不同處罰、不同情況相同處罰、處理過輕過重、處理過程中反復無常等。由于合理性審查的標準都是主觀性標準，法院在進行司法審查時，主要依據法官的學識水平、社會閱歷、良心和理性加以判斷。
