時間：2023-10-09 10:52:50
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[論文摘要]高等教育具有較強的外部性、排他性和競爭性，這種準公共產品的性質使得高等教育可以通過市場競爭方式提供服務我國高等教育機構在當前的市場競爭中已經出現名稱混同、虛假招生宣傳、賄賂、詆毀競爭對手辦學聲譽及不正當的人才引進等種種不正當競爭行為。目前規制這類不正當競爭行為的法律制度嚴重缺失，而且現有的規制立法層次較低鑒于我國立法的現狀，可突出《反不正當競爭法》規制不正當競爭行為的基本法地位．以行為定主體，將高等教育中不正當競爭行為納入該法規制范圍，這樣既有利于全面涵蓋各類高等教育中不正當競爭行為，滿足法律規制的普適性要求，又有利于提升調整該類行為的立法層次，滿足規制法律的權威性要求。
一、高等教育與競爭
(一)高等教育的定位
由于高等教育傳統效用的不可分割性、受益非排他性和消費非競爭性，一直被視為“純公共產品”，主要由財政支付教育服務：不過，在各同高等教育發展過程中，形成了多種教育運作模式，如非營利性(non proift)教育、營利性(for proift)教育和可營利性(proiftable)教育，高等教育逐漸成為可以依據支付能力選擇購買的服務…。同時，根據WTO規則中服務貿易總協定第十j條的規定，除南各國政府徹底資助的教學活動之外，凡收取學費、帶有商業性質的教學活動均屬于教育貿易服務范疇，陔協定將教育服務作為全球十二大類服務貿易的第五類，認定教育可以作為一種“商業存在”，即一部分教育分化成為在商業運作機制下被消費者購買的服務。這樣就為教育屬性分化以后的定位提供了國際法依據。正因如此，約翰霍普金斯大學前校長密爾頓·艾森豪威爾這樣說道，“高等教育和商界基本上是相互依賴的。一個需要資金培養有教養的公民．另一個需要有教養的公民創造財富”。總的來說．高等教育產品屬于準公共產品，即介于公共產品與私人產品之間的混合產品，它具有以下特點：
1．較強的外部性 這是高等教育作為公共產品的性質。外部性是指人們的經濟行為對他人或整個社會所產生的利益或成本影響。個人獲得高等教育之后，不僅個人受益，而且具有明顯的社會效益。特別是在“科技是第一生產力”的今天，一個國家的振興發展主要得益于知識創新的推動，而高等教育在社會發展中的推動作用就更為突出。高等教育的這一特點使得其市場提供者所能獲得的個人效用，將由于利益外溢而小于他所應得的利益總量。
2．排他性和競爭性 這是高等教育作為私人產品的性質。排他性是指每一個接受高等教育的人憑借這種消費給自己帶來效用更多的就業機會、較高的收入等，但這種資源是稀缺的，一旦被某一個人占有，就不能被其他人占有。即一個人享用某種服務后，就會減少甚至排除其他人對該服務的享用。同時，提供教育的機構有可能把這種有限的資源分割開來，提供給最需接受教育的人，而他們每提供一定數量的資源，邊際成本一般來講大于零，且按產品單位付費，誰享用誰付費，誰不享用誰不付費，多享用多付費，少享用少付費，此即高等教育的競爭性。顯然，排他性和競爭性決定了高等教育不僅是商品，而且是私人商品。
(二)競爭對于高等教育的獨特價值
1．競爭對于高等教育具有必要性從規模上看，我國高等教育行業近些年發展態勢快速，行業規模不斷擴大。截至2006年底，全國共有普通高等學校和成人高等學校2311所，同比增長11．3％，各類高等教育總規模超過2500萬人，高等教育毛入學率達到22％。全圈接受各種非學歷高等教育的學生249．56萬人次，高等教育入學率為22％，高等教育大眾化已經形成。從質上看，隨著社會經濟多元化出現，社會需求多樣化使得不同素質的人們不僅對普通高等教育的需求強勁，而且對成人教育、自學、培訓等教育方式表現出濃厚的興趣，高等教育正朝著多樣化發展。為滿足這種巨大的市場需求，高等教育機構有必要引進市場機制，加強競爭，增加不同種類的供給，通過市場調節供求和優化資源配置，以滿足個人對高等教育需求的多樣性。
2．高等教育的競爭性提供具有可行性 高等教育的準公共產品性質決定了既能以政府供給方式生產出一般“公共產品”，又能以市場方式生產出具有競爭性和排他性的“私人產品”。而事實上我國高等教育競爭市場早已形成，且近年來競爭態勢更加明顯，不僅民辦與公辦高校、專業培訓機構與傳統高校、國外與國內高校競爭激烈，如香港大學等高校也擴大了在內地的招生，直接與內地高校進行競爭。這一切顯示出我國高等教育市場日漸開放、競爭日趨激烈。市場競爭的概念對于任何一個高等教育機構而言，無論是在大眾化之前，還是在大眾化之后，都是無法回避的。僅有的差別，或許只在于以前的市場競爭遠沒有現在來的直接和劇烈。
二、我國高等教育中的不正當競爭行為的表現
我國高等教育體制改革其實就是不斷培育教育市場的競爭格局，但在這一格局的形成過程中也出現了惡性競爭情形，損害了學生和家長的合法權益。主要有以下幾種：
1．名稱混同行為 公立高校與民辦高校在學校名稱上的嚴格界線為二者打上了競爭力迥異的“商標”。于是一些民辦高校就在名稱上動手腳，欺騙學生和家長。具體表現為：(1)未經合法程序擅自改動校名的行為。如“西安高新科技職業學院”和“西安思源職業學院”為提高自身的“檔次”，擅自將核定名稱做了更改，去掉了“職業”二字。這樣改動后，考生和家長根本分辨不出這到底是什么性質的學校，甚至還以為是國家統一招生的全日制普通高校。(2)傍名校行為。名牌高校在廣大學生和家長心中代表了過硬的教學質量和便利的就業機會，一些民辦機構利用學生和家長的這一心理，在名稱上制造與名校混同的效果。例如在全國擁有多處培訓點的北大青鳥集團是北京大學下屬大型高科技企業，與北京大學屬于完全不同的兩個獨立法人，但在名稱上卻使很多學生和家長誤認為與北大有辦學方面的聯系，這種借用名牌高校提升自己優勢的行為就屬于典型的“傍名牌”。
2．虛假招生宣傳行為 一些高等教育機構為在招生大戰中處于優勢，不惜采用虛假廣告或其他方式吸引學生和家長。具體表現為：(1)模糊辦學資格。如只能進行考試培訓的機構謊稱能招生全日制學員，只有專科教育資格的學校謊稱能招收本科生等。(2)隱瞞文憑性質等重要信息。如刻意對發放的文憑性質含糊其詞，只說是頒發國家統一承認的文憑，對其是屬于自考性質，還是只能參加成人高考卻刻意隱瞞。(3)夸大辦學條件。一些高校在招生簡章中大肆渲染辦學條件，對學校的師資、設施、校園環境和教學質量等進行虛假宣傳。(4)假承諾。一些競爭力較弱的高校為吸引學生，打出諸如包分配、百分之百就業等廣告。
3．賄賂行為 (1)招生回扣。一些學校與生源學校私下達成協議，或組織“招生”，承諾每向招生學校輸送一名學生，招生學校給予輸送者一定數額的金錢回報，或提供其他報酬。(2)學科建設和科研活動中的賄賂行為。時下想要爭取到重點學科和科研項目的學校很多，但數量有限，因此一些學校專門撥出“公關費”，給評審專家請客送禮，賄賂評審專家，以不正當競爭手段促成自己學校在申報中獲得成功。
4．詆毀競爭對手辦學聲譽行為 捏造、散布其他學校辦學條件惡劣或教學質量低下等虛假事實，使競爭對手的聲譽受到嚴重影響。
5．不正當的人才引進行為 師資力量在高校競爭中處于至關重要的地位，部分高校為在短時期內解決人才短缺問題，提升師資質量，出現一些不正當的人才競爭現象，具體表現為：(1)檔案優惠政策。人事檔案制度是人才制度的一項重要內容，應按照國家規定進行轉遞和流動。但部分機構為吸引人才，制定一些“優惠政策”，如不要人事檔案、為引進人才重建檔案等，變相縱容違法跳槽行為，侵害原用人單位的合法權益。(2)集體跳槽。集體跳槽不能簡單定性為道德問題，從競爭法的角度，這類行為的背后是接受人才的機構利用不正當手段，挖走競爭對手的全部或大部分專業人才，導致競爭對手的相關專業陷于崩潰，具有明顯的反競爭性。如發生在2005年的北京某高校刑法研究基地大部分教師集體跳槽，加盟另一高校，致使該高校的學科建設遭受重創即是典型一例。(3)虛假承諾。有的高校為引進人才，在其簽約前許以優惠待遇，但后來承諾并未兌現，侵犯了人才的合法權益，也造成原單位人才的不正當流失。
四、高等教育中不正當競爭行為的法律規制
(一)當前法律規制的缺陷
目前對于高等教育中不正當競爭行為的法律規制，主要存在兩個方面的問題：
1．法律制度缺失嚴重我國高等教育在很長一段時間內是國家完全壟斷，根本不存在競爭的前提。受此桎梏，改革后出現的高等教育不正當競爭行為一直也未納入法律規制范圍。《反不正當競爭法》(1993年)第2條規定：“本法所稱的不正當競爭，是指經營者違反本法規定，損害其他經營者的合法權益，擾亂社會經濟秩序的行為。本法所稱的經營者，是指從事商品經營或營利的法人、其他經濟組織和個人。”按照這一規定，高等教育機構因其營利性特征而備受質疑，能否適用該法也成為一個問題。其他專門立法如《教育法》(1995年)和《高等教育法》(1998年)對此也未作任何規定。目前對此進行調整的立法僅見于《民辦教育促進法》(2002年)第62條，該條第(二)款和第(三)款分別規定擅自改變民辦學校名稱、層次、類別和舉辦者以及虛假招生簡章或者廣告騙取錢財的由審批機關或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但該條也只規定了兩類不正當競爭行為，并未涵蓋上述所有已經出現的不正當競爭行為，因此規制高等教育中的不正當競爭行為的法律基本處于缺失狀態。
2．立法層次較低現有的規制立法多以規章形式存在，如《教育部關于進一步做好民辦高等教育機構招生工作的意見》(2002年)、《教育部關于加強獨立學院招生丁作管理的通知》(2005年)、《教育部辦公廳關于嚴格審查普通高校招生章程的緊急通知》(2006年)、教育部《民辦高等學校辦學管理若干規定》(2007年)等。由于這類規章的制定在程序上不如法律嚴格，權威性不夠，無法強有力地規制不正當競爭行為，導致這類違法行為愈演愈烈。
(二)高等教育中不正當競爭行為的法律規制
鑒于我國立法現狀，筆者認為應突出《反不正當競爭法》作為規制市場經濟發展中不正當競爭行為基本法的地位，將高等教育中不正當競爭行為納入該法規制范圍，這樣既有利于全面涵蓋各類高等教育中不正當競爭行為，滿足法律規制的普適性要求，又有利于提升調整該類行為的立法層次，滿足規制法律的權威性要求。其實，《反不正當競爭法》第2條并非該法適用范圍的唯一依據，該法總則中將“鼓勵和保護公平競爭”作為立法宗旨，分則中將經營者以外的行政機關、公用企業和第三人同樣都納入法律規制范圍，因此，應當轉變看法，改“以主體定主體”為“以行為定主體”，即行為凡是妨礙市場公平競爭，無論行為人是誰，都構成不正當競爭行為，都應受該法的規制。這樣，無論是具有營利性的民辦高校、獨立學院和培訓機構，還是不具備營利性的公立高校，因其參與高等教育領域市場競爭的行為特征，都應接受《反不正當競爭法》的規制
1．對名稱混同行為的法律規制名稱混同行為是采用欺騙性標識引人誤解的行為，如民辦高校假冒公立高校的名稱標識，或普通高等教育機構假冒名牌機構的名稱標識，或故意將自己的名稱標識做成與其他競爭者極為相似的名稱，或打著與名校聯合辦學的招牌傍名睥等對這類名稱混同行為，完全可以參照《反不正當競爭法》中的相關規定，責令侵權人停止侵權，給與相應的行政處罰，并要求其承擔損害賠償的民事責任。
2．對虛假招生宣傳行為的法律規制塒虛假招生宣傳行為除將其明確納入《反不正當競爭法》規制范圍之外，還應注意：(1)界定虛假招生宣傳行為。虛假招生寅傳行為包括欺騙性虛假招生宣傳和誤導性虛似招牛宜傳。前者是指宣傳內容與實際內容不相符合，如對提供的教育進行吹噓性或夸大性宣傳、虛構客觀上不存在的辦學條件的詐騙性宣傳等：后者是指宣傳內容并非虛構，但存在表達瑕疵，故意采用引人誤解的表達方式，使學生和家長產生不切實際的期望。如隱瞞影響學生和家長正確選擇的關鍵信息的隱瞞性廣告，或使用雙關語或模糊性語言規避對自己不利信息的歧義性宣傳。這兩類虛假宣傳行為中，欺騙性虛假宣傳認定較為容易，為認定標準客觀，而對誤導性虛假宣傳行為在認定上就并不容易，因為對其認定的標準具有很大的主觀性，某些宣傳的內容雖然是真實的，但仍有可能產生引人誤解的后果。2)全面適用廣告審查制度。目前我國的高等教育廣告審查制度只適用于民辦高校，但事實上，公立高校也開始采用廣告等方式招生，獨立學院更是常用虛假宣傳方式招生，屋害考生及其家長的合法權益。因此應在高等教育領域全面適用廣告審查，促進該領域競爭秩序的健康發展。(3)擴大虛假招生宣傳民事責任的種類。從目前追究虛假招生宣傳的民事責任種類來看，立法者只采取退同所交學費一種形式。但根據合同法關于締約過失責任的規定，受害人還有權要求相應信賴利益的損害賠償。
3．對賄賂行為的法律規制對高等教育機構招生回扣行為可參照《反不正當競爭法》第8條的規定進行規制：“經營者不得采用財物或其他手段進行賄賂以銷售或購買商品。在帳外暗中給予對方單位或個人回扣的，以行賄論；對方單位或者個人在帳外暗中收受回扣的，以受賄論處。”而對于學科建設和科研活動中的賄賂行為，雖然一些地方政府規章早已作出規定，如江蘇省教育廳在2005年l2月的《關于開展“十一五”期間江蘇省重點學科遴選工作的通知》中就規定：“加強行風、學風建設，禁止請客送禮，游說評審專家等不正之風。若發現申報材料嚴重失實或有不正當競爭行為的，省教育廳將取消有關學科的申報資格”但其適用范圍僅限于該省，規制力度有限。事實七不正當的賄賂行為擠占了其他高等教育機構應得的資源，造成競爭秩序混亂．屬于典型的不正當競爭行為，當然應納入《反不正當競爭法》的規制范同。
4．對詆毀競爭對手辦學聲譽行為的法律規制競爭市場的本質是它的非個人特征。在競爭的條件下，高等教育機構的辦學聲譽一日_形成，就具有嚴格的人身特定性和明確的指向性，能形成學生及其家長和高等教育機構的“人合關系”。高等教育機構的辦學聲譽是其擁有的獨有社會資源，對其生存和發展具有重要的意義。需要指的是，《反不正當競爭法》第14條將詆毀僅限于“捏造、散布虛假事實”，存在規制范圍過窄的缺陷，因為有些說法盡管建立在一定客觀事實基礎上，不是嚴格意義的失真和虛構，但其表達要么真實而不全面，要么陳述不當，如斷章取義、以偏概全等，也具有“貶損”的意義，仍應歸入詆毀聲譽行為。例如某民辦高校在對外宣傳自己的就業率時，將自己就業最好的專業就業率作為該校的就業率與另一高校就業最差專業的就業率進行比較，這種比較雖然客觀但卻是通過不適當的說法來提升自己辦學優勢的不正當競爭行為，也應受到法律規制。
【關鍵詞】高等 教育法規 學習心得
通過對《高等教育法規概論》的學習，我知道了掌握高校教育政策和法規的重要性和必要性，我國高校教育政策的特點以及高校教育方面具體的法規政策，并了解目前的現狀和熱點問題，并且通過一個個生動的真實案例分析，也使我對這些問題的解決思路有了清晰的概念。這些法規知識，對于青年教師做好高校教育教學工作具有一定的指導意義。
一、教育法基礎知識
此部分闡述了教育法的相關概念，及其發生發展的過程，從而為政策、法律的正確制定和實施提供理論上的支持。高等教育法的研究是依法管理高等教育事業的必要手段，同時，教育法也是我國法律制度的一個重要組成部分。認真學習研究、掌握及運用教育法規，是推進我國教育制度發展的重要前提之一。我國教育法的基本原則主要有以下幾個方面：1. 保證教育社會主義方向的原則；2. 受教育機會平等的原則；3. 堅持教育公益性的原則；4. 權利和義務一致的原則；5. 教育與終身學習相適應的原則。
二、高等學校、高校教師和高校學生的相關法律問題
（一）高等學校的法律地位
高等學校的法律地位具有辦學自主性、財產獨立性、機構公益性等特征，通常是由法律規定的權利和義務而確定。高等學校的法律地位依據在不同關系中的不同特征分為兩大類，一類是以權利服從為基本準則，以領導與被領導為內容的教育行政關系；另一類是以平等有償為原則，以財產所有和流傳為主要的教育民事關系。
從中國近現代來看高等教育的法律地位。高等學校在辦學過程中與政府、社會、教師、學生之間都會發生法律關系。所以高等學校的法律地位包括高等學校在民事法律關系中的地位和在行政法律關系中的地位。高等教育的學校是依法成立的有必要財產、經費、名稱、組織機構和場所，能獨立承擔民事責任的機構。高等學校的法人以學校名義，作為獨立的主體參與民事活動，享有權利，承擔義務，能夠作為主體參與訴訟或仲裁。高等學校屬于公益法人，從事以“培養人才、科技開發和服務社會”為目的的公益性事業，不以盈利為目的。高等學校在其與教師、學生的關系中，可以成為法律法規授權組織，具備行政主體資格。高校依法享有并行使國家行政權利，履行行政職責，并能獨立承擔由此產生的法律責任的行政機關或法律法規授權的組織。也就是說，高等學校的法律地位包括高等學校在民事法律關系中的地位和在行政法律關系中的地位。
（二）高等學校在民事法律關系中的地位
高等學校既然屬于事業單位法人并具有典型的公益性，那么就是說高等學校是不以盈利為目的，任何超越法律規定權力的行為都是不合法的。《教育法》明確規定在中國境內舉辦學校及其他教育機構應當堅持公益性，不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構；教育必須面向全體公民，對國家、人民和社會公共利益負責；教育活動應當依法接受國家、社會的監督，任何人從事教育活動，必須遵守憲法和法律，不得違背或損害國家利益、人民利益和社會公共利益，否則，必將受到法律的制裁。
我想，身為公辦高等學校的一名老師，牢記高校教師的相關權利和義務，杜絕濫用權力，確保認真履行義務，這才是教學之根本，教師立足崗位之根本。
（三）高等學校在行政法律關系中的地位
近年來，諸多與大學有關的案件都與高等學校在行政關系中的地位有著千絲萬縷的關系。對高等學校在行政法律關系中地位的確定，對于高等學校管理有著重要作用。
1.高等學校法律主體的性質
從本書中了解到，高等學校在社會生活中具有多重身份。它既可作為行政主體，亦可作為行政相對方。
高等學校作為社會活動的參與者，有義務接受行政管理機關的監督和管理。高等學校是經教育行政主管部門審批或登記合格后才批準成立的。由此可見，高等學校在教育行政部門的關系中處于被管理者地位，是行政相對人。
2.高等學校的權利與義務
前面提到過，高等學校具有辦學自主性、財產獨立性、機構公益性等特征，通常是由法律規定的權利和義務而確定。
三、我國教育基本制度：學歷制度和學位制度
此部分主要對我國教育的基本制度進行了詳細的界定和劃分，同時也對當前多種多樣的教育形式均有相關的描述，嚴明了證書的管理和發放，督導等各個環節的細節問題。這些政策與法規的制定，使關于學歷和學位證書的嚴謹和公平合理性得到了極大的提高。
四、職業教育與成人教育制度
作為高等職業教育院校的教師，對我國職業教育制度和相關法律應有一定的了解。這也是拓展業務知識，提升自身教學知識水平的前提條件。
另外，成人教育也是學校教育的繼續、補充和延伸，是終身教育的組成部分。其具有多方面的職能，能夠使沒受過教育的人們接受基礎教育；使受過不完全教育的人們補受初等、中等文化教育和職業技術教育；使已經受過相當教育的人們充實新的知識；使任何人根據自己的興趣和需要，進行學習，發展個性，增長知識才能和道德修養。
五、針對高校領域常見的法律糾紛，以及相應的權利救濟問題
關鍵詞：民辦高等教育；政策；政策性
中圖分類號：F069.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0234-02
中國民辦高等教育政策，在促進民辦高等教育事業的發展過程中取得了有目共睹的巨大成就，已初步建立起了具有中國特色的民辦高等教育政策法律體系。但是在肯定成績的同時，必須看到發展過程中存在的一些問題。如部分條款的規定具有相當的概括性，大多是暫行、試行、草案、討論稿等，缺乏應有的穩定性和嚴肅性，因此，在具體的落實與執行過程中還有一些困難。中國民辦高等教育政策還需要從多方面加以提高和完善，這固然有著諸多社會因素的影響與制約，但政府政策的缺陷是不容忽視的重要原因。
一、政策定位不準確
“定位”是一個具有豐富內涵的詞語，在大多數情況下，人們通常是指把事物放在適當的地方并作出某種評價。然而，對政府而言，為民辦高等教育定位并不是某一法律條款所能解決的事情。
中國民辦高等教育發展定位，主要指的是中國民辦高等教育層次結構的各級、各類民辦高等教育的發展定位。由于現行教育制度和政策對民辦高等教育的定位不準，也導致了民辦高等教育結構層次界定的模糊性，使得眾多有一定高等教育事業年限的民辦高等教育機構沒有一種向上進取的精神和信心，更沒有更長遠計劃來提高學校辦學水平的打算，辦學行為在原有水平、甚至低水平上重復進行。特別是由此而引發的社會生存危機，更加容易導致中國民辦高等教育形成一種追求營利、迫切收回成本的浮躁辦學行為，也嚴重影響了社會資本介入中國民辦高等教育領域的辦學活動。
二、政策體系不健全
在扶持民辦高等教育發展的過程中，國家經常是在民辦教育包括民辦高等教育發展過程中出現問題的時候才來考慮制定相應的政策法規，這些政策法規具有很強的問題針對性，主要是有什么問題就制定什么政策，停留在“頭疼治頭，腳疼治腳”。對問題只是進行簡單的解決，缺乏深入性和根本性，致使出臺的我民辦高等教育政策各自為政、邏輯混亂。政策體系的不健全、不完善主要表現在以下方面：
1.相關政策覆蓋面不夠。目前，中國民辦高等教育政策基本涵蓋了民辦高等教育的各個方面，特別是《民辦教育促進法》及其《實施條例》的頒布與實施，對民辦高等教育發展中的很多問題作了明確的規定，得到了社會各界的好評。但是從進一步發展的角度看，中國民辦高等教育政策仍存在不少漏洞及盲區。例如，在合理回報多少的問題上，辦學中的稅收及優惠政策問題，辦學自問題等方面，相關的政策法規還未采取相應的措施或者未從根本上解決，有待于進一步的完善。
2.缺少配套的法律法規的支持和保障。缺少支持和保障的配套政策，使這些法律條款流于形式，只是從原則上進行強調和規定，導致民辦高等教育雖然有法可依，但在具體操作中很難去執行法律要求。
3.地方落實性政策不完備。近年來，雖然國家層面和地方層面都出臺了許多支持民辦高等教育發展的政策法規，但是從總體上看，這些政策法規沒有形成一個完備的結構體系。國家層面有關內容的法律法規、行政法規與地方層面的法律法規之間聯系不夠緊密，相互之間沒有形成錯落有致的體系，部分地方政府對民辦高等教育缺乏重視，對扶持地方民辦高等教育發展的相關政策也沒有出臺或者很少制訂，使得民辦高等教育發展過程中的政策結構體系不完備，這使得《民辦教育促進法》缺少強有力的下行政策法規的保障和支持，使其執行力度得不到實施，效果得不到體現。
三、政策缺乏可操作性
這個問題是當前中國民辦高等教育政策中最為突出的一個。現有的民辦教育政策許多只是針對民辦高等教育發展過程中的出現的一般性問題，例如有些政策對民辦高等教育的法律地位、性質、教師學生待遇等方面作出了原則性和導向性的規定，卻沒有相關具體的規定和措施，因此，在真正執行的時候缺乏可操作性和可行性。
再如，《民辦教育促進法》規定：民辦學校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的資產以及辦學積累，享有法人財產權；民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比較模糊和籠統的規定，只有原則性，沒有具體性。從法理的具體操作原則來看，政策法規如果沒有相關具體的措施和辦法，那只能是一種原則性的意向性規定，在實施過程中可操作性就不強。從立法的要求來看，制定一部法律，同時必然要求及時制定相應的實施細則或具體條例，以保證教育法律的真正實行，否則就會達不到法律的效力。
四、政策修訂滯后
中國民辦高等教育相關政策的制訂與修改明顯滯后于民辦高等教育的發展，這是擺在我們面前的不爭的事實。國家在制訂和修改政策過程中一直充當民辦高等教育發展的“救火隊”而不是“引路人”的角色，往往是民辦高等教育發展過程中出現什么問題了就制定什么法規，使得法規在很大程度上落后于發展。
高校學生管理過程中出現法律糾紛的原因主要集中體現在高校管理者在教育實踐中對權利義務的界定模糊和教育法律體系不夠健全，高校內部管理秩序失范及大學生自我意識、權利觀念逐漸增強四個方面。
（一）高校管理者對權利義務界定模糊
高校管理者在學生管理工作中對權利和義務界定模糊。有的高校在學生管理工作中過分地突出自身的主導地位，忽略了學生同為法律關系主體這一事實，對學生的管理過于束縛，導致學生權利難以實現。還有的高校在學生管理工作中過分夸大了法律的作用，將法律的強制性與高校的主體地位充分應用到高校內部規章制度的制定和實施中，對學生的合法權益視而不見。這必然導致學生權利的受損從而引發高校呵學生之間的法律糾紛。
（二）教育法律體系不夠健全
現存的高校學生管理的法律法規并未形成完整統一的體系，缺乏程序性規范和可操作性，高校內部的規章制度與教育法律法規間相沖突的現象屢見不鮮。現存的高校內部規章制度屬于地方政府規范性法律文件或教育部部門規章，是立法法所規定的位階最低的法律法規，且不屬于立法法所確定的法律淵源。教育法律體系不夠健全必然會導致學生管理工作出現問題。
（三）高校內部管理秩序有失規范
《高等教育法》明確規定，高校“依據規章制度進行自主管理”、“依法接受監督”。高校內部規章制度作為高校自主管理及接受監督的基本依據，是我國教育法制體系的組成部分和延伸。楊金德訴上海財經大學一案反映出高校章程缺乏對內部機構和內部管理秩序的規定。法院的審理意見指出，根據相關法律的規定，是否完成碩士研究生學業的最終決定應由被授權的學校作出，本案中上海財經大學作為被告，其研究生部僅作為被告的內部機構，在沒有法律法規或規章明確授權的情況下，研究生部對原告作出只予結業的處理，應認定為超越職權行為，無法律效力。這一案件所反映出來的問題在很多高校不同程度地存在著。
（四）大學生自我意識、權利觀念逐漸增強
當前，多數大學生出生于獨身子女家庭，他們的自我意識、權利觀念隨著社會的發展而逐漸增強。但大學生的權利意識與其所應承擔的義務觀念并不對稱，他們對于自己權利的關心程度遠遠超出了他們對于法律法規等知識的了解和掌握。因此，學生在與高校發生法律糾紛時，并不能全面客觀地判斷高校給予自己處分的公正合法性。現實中大學生對于教育法律法規以及高校內部規章制度的了解有限，因而由于不知法而發生的大學生觸犯校規校紀導致遭受處分的事件時有發生，在糾紛發生之后，絕大部分學生都會直言并不知道違紀違法的嚴重性，甚至會強調自己不了解是否已經觸犯法律。高校和學生之間缺乏必要的信任感，也大大提高了法律糾紛發生的可能性。
二、關于依法加強高校學生管理工作的幾點思考
（一）完善高等教育立法及相關配套法律法規
近年來，我國教育法制體系的建設與完善雖然成效顯著，但我國高等教育法規依然存在內容單薄，實體性規范過多而程序性規范過少，缺乏可操作性和可訴性，也缺乏相應的配套性立法。高校內部規范性文件這一下位法與相關上位法之間的沖突的現象時有發生。這一現象導致保障和救濟學生權利的立法精神難以實現，也削弱了法律的功能。為了確保高校和學生及相互間的權利義務關系得到明確的法律規定，亟需進步一完善當前的教育法律體系，盡快制定和出臺高等教育法的相關配套法律法規如《高等學校考試法》、《高等學校法》等，在強調實體性權利的同時強化程序性立法，使我國教育法制體系得以完善且具有更高的法律救濟力。與此同時，高校在制定內部規章制度的時候，應尊重學生這一法律關系的主體地位。在法律法規原則和規定的范圍內將規范性與可操作性、對等的權利義務關系、學生權利的法律救濟力與高校的管理效率并重，建立健全科學、民主、公正的處理程序，合理完善相關的實體性內容與程序性規定，并將整個工作置身于法律的監督之中。
（二）依法修訂高校有關學生管理的規章制度
《學生違紀處理條例》是高校內部規章制度的組成部分，往往成為高校與學生之間發生法律糾紛的重要原因。因此，對《學生違紀處理條例》的法律性進行研究變得尤其重要。對于《學生違紀處理條例》的要求，除了需要其符合一般性法律規定外，更需順應公平公正的法律精神，滿足相關程序性規定，如重大決策的公示程序、申訴程序、舉報程序、聽證程序、違紀處罰程序、調查程序等等，同時還得依法明確規定相關機構的權限與責任。此外，還要依法規定有效證據的范圍，如有證明力的相關證物、證人證言、被侵害人的檢舉材料、相關單位的綜合材料、受處罰學生的親筆檢查書等等。在處罰決定作出之前，要依法告知學生所享有的申辯權及其期限，還需告知學生作出處罰決定的機構等等，保障學生對整個事件的知情權。
（一）依法治校的目標
當前，我國各高等院校在教育領域進行改革的過程中，對依法治校主要提出四項教育目標。一是，以進一步建立和完善我國在教育方面的法律法規要求為基礎，將我國的憲法與相關法律精神同高等院校的教育發展要求相結合，從而建立一套同國家當前的教育法相配套和銜接的校內規章管理制度。二是，完善高校的內部監督體系，完善制裁機制，逐漸在高校內部形成以教代會和學術委員會等其他類型校內組織為依托的民主管理機制，逐漸提高其內部的民主管理水平。三是，堅持民主集中的內部管理制度，進一步完善高校中黨委領導下的校長負責制度與院內黨政共同負責管理機制，從而形成一套由民主和科學決策形成的校內管理體制，進而形成依法管理和服務的校內管理體系。四是，提高高等院校師生和領導者的法律意識，在校園內部形成良好的教風、學風和校風，從而為高校師生營造出良好的工作和生活環境，進而提升其道德素質和法律意識。
（二）依法治校的意義
從我國高校當前教育領域的實際情況來看，施行依法治校的策略，能夠全面提高高校辦學水平。首先，采用依法治校的發展策略，不僅是在社會主義國家市場經濟不斷發展的背景下，促進我國教育事業整體性的進步與發展的需求，也是我國高等院校全面的貫徹和落實我黨和國家提出的教育方針，適應當前社會發展趨勢的客觀需要。其次，高校作為培養人才的重要基地，肩負著為國家的建設提供優秀畢業生的重要歷史使命。并且，高等院校培養的畢業生處于何種水平、具有多大的潛力以及其對社會做出了多少的貢獻，也是社會判定該校辦學水平的一項根本標準。但是，高等院校要想將自己建設成為高水平的大學，有效提高教學質量，就必須采用依法治校的重要策略。只有這樣，才能更好地深化高校教育體制改革，促進其發展。
二、當前我國高校法制建設面臨的窘境
（一）沒有完善的教育法律體系
首先，雖然我國目前擁有較為完善的教育法律法規，如《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《教師資格條例》、《學位論文作假行為處理辦法》等，但伴隨我國高等教育事業的不斷發展，以及我國各項教育制度改革的不斷深化，現有的主干教育法律理論已難以應對當今教育實踐中層出不窮的新問題。大部分現有教育法律法規需要在理論上與時俱進，進行更深層次的補充完善。需要依據當前教育改革的新形勢補充制定更適用于全國各大高校的配套教育法律法規。只有這樣，才能更好的適應教育改革的需要，促進教育事業發展。其次，依照中華人民共和國立法法規定，教育相關法律法規在頒布和實施之前需由立法部門進行詳細的審核，結合高等教育實際情況進行調整修改，使其能夠良好適應當前教育領域的發展趨勢。但是，我國教育相關法律法規的現狀是———一部分法律法規，在教育實踐當中并沒有跟上教育領域發展的步伐，內容陳舊，甚至已與時代嚴重脫節。譬如，1980年頒布的《學位條例》、1993年頒布的《教師法》、1995年頒布的《教育法》、1996年頒布的《職業教育法》、1998年頒布的《高等教育法》等現行法律中許多規定早已過時，難以滿足教育發展的需要，但至仍今未完成修訂。
（二）政府與高校之間的法律關系需進一步梳理
目前，世界各國的熱點問題之一就是政府職能改革，對政府的角色進行重新定位。由于我國現階段主管教育的行政部門在履行其對高校管理職責的過程中，未能良好的將其自身職責、義務、活動范圍與實際教育實踐相結合，直接導致政府行政主管部門在行使權力的過程中，過多干預高校管理，違背高校真實意愿，損害高校及學生實際利益。同時，我國政府行政主管部門屬于高校的辦學者與管理者，在行政地位上高校明顯處于弱勢地位，各項教育活動都會受到政府行政權力的干預。這一現狀，使得高校并未掌握學校建設與發展的實際大權，導致我國高校發展受到來自政府各級主管部門的重重壓制，遏制了社會力量參與高等院校辦學與管理的主動性和積極性。使得我國高校的負擔不斷的加重，進而成為高校貫徹依法治國重大戰略的嚴重阻礙。
（三）高校法律專業人才不足
自我國高等院校奉行依法治校的方針政策以來，各大高校便開始重視校內法制機構的建設。但由于我國高等院校在此方面的建設工作沒有太多可以吸收和借鑒的成功經驗，導致我國大部分高校在進行法制機構建設時，缺乏較好的建設基礎，更缺乏熟悉教育法律體系且有高校教學經驗的專業法律人才。這一現狀，一方面嚴重阻礙了高校制定依法治校相關管理制度與措施，使校內師生的合法權益無法及時有效的受到法律保護。另一方面，隨著高校師生法律意識的逐漸增強，各類針對高校提出的侵權、維權訴訟也隨之增加。由于高校法律機構體制不健全，相關工作人員又缺乏基本的法律專業知識，許多高校根本無法應對和處理日益增多的法律糾紛，導致的直接后果就是師生的合法權益得不到維護，利益受到損害而得不到救濟。
三、高校進行依法治校建設的途徑
（一）加快教育領域立法進程
作為全面實現依法治校的重要前提，有法可依對于當前我國高等院校依法治校建設具有重要的作用。高校在全面貫徹和落實依法治校的方針政策時，國家立法機構及教育行政主管部門一定要配合其工作，全面推進教育立法建設，從而構建出一個完善的教育法制體系。目前，許多發達國家都擁有完善的高等院校教育法律法規，例如美國的《美國教育法》、日本的《21世紀的教育目標》、新加坡的《私立教育法案》，這些規范化的教育立法在高校法制建設過程中發揮了極其重要的作用。我國多年的法制教育實踐經驗表明，高等院校如果不重視法制教育的建設，就無法形成有法可依的社會環境以及完善的社會法制教育理念。要想保證高等院校依法治校策略能夠順利實施，推動高校發展，國家立法機構及教育行政主管部門就必須加快相關立法工作的進程，制定出具有極高權威性、配套性、嚴密性和穩定性的法制化治校方針。
（二）深化改革政府管理職能
伴隨我國市場經濟體制的不斷發展，高等院校教育也呈現出國際化發展趨勢。為順應時展步伐，深化改革政府職能，教育行政主管部門必須結合當前高等院校依法治校的特點，對自身的管理角色和管理職能進行更深層次的改革。嚴格遵循提出的“簡政放權、政事分開”的原則，有序開展教育工作的組織、管理和協調，真正從政策治校轉變為依法治校。此外，政府還應適度放權，不再壟斷高等院校教育管理權力，只保留對例外事項的控制權和決策權即可，將辦學自歸還給高校。
（三）完善高等院校內部規章管理制度
高校之所以要制定規章管理制度，主要是給予國家法律法規以有效的支持，并推動學校的管理活動。隨著高校內部管理體制不斷向法制化轉變，高校內部相關的規章管理制度也應該與之相適應的作出調整。首先，高等院校應盡快修訂校內各項規章管理制度或者是制定新的規章制度，使其既可以同我國高等院校教育領域總體實施的改革政策相銜接，又可以全面的協調其內部的各項管理職能。只有這樣，才能夠建立健全的，集執行、決策和監督為一體，包含教學、人事與科研方面內容的內部運行機制及管理機制。其次，要正確處理校內各項規章制度同國家相關法律法規和方針政策之間的關系。高校在對教師和學生進行管理時，可以適當節選相關的法律法規，制定相應的規章管理制度，將國家的法律同學校的內部制度有機的結合起來。最后，高等院校在貫徹和落實依法治國方針政策的同時，還需同現代化的科學管理規律相結合，將依法治國與依法治校結合起來。
四、結論
近幾十年來，發展中國家的公共權力出現從中央政府向地方政府、從政府向市場和社會轉移的趨勢。①高等教育管理職能也在從集權走向分權，我國高等教育管理體制改革要求的“轉變政府職能”、“簡政放權”充分體現了這一趨勢：體制內中央權力向地方轉移、體制內權力向體制外轉移在并行推進中，主要表現為向地方放權、向社會放權、向市場分權、向大學分權。教育分權涉及諸多核心棘手問題，大多需要進行頂層設計：其一，正確處理并配置好中央和地方高等教育的管理職能，其中包括國務院部門辦學的權限；政府間高等教育管理職能既要做到“無縫對接”，又要避免“交叉不清”，需要出臺更加明確具體的相關規定來解決政府職責不清的問題。其二，正確處理好高等教育領域以及高校內部黨的領導與行政權之間的關系，更加清晰地界定兩者的具體職責權限與決策事項范圍，進一步完善黨委領導下的校長負責制。其三，正確處理好政府與高等學校、政府與市場的關系，政府應將屬于大學辦學自范疇的權利還給大學，將應由市場來解決的問題交由市場解決。其四，政府要切實肩負起教育規劃、教育預測、制度設計和宏觀監控等職責。研究解決這些問題，關鍵要樹立分權理念、設計分權制度、創新分權技術（機制）手段，并貫穿高等教育管理體制改革全過程。
二、政府監管
政府干預經濟社會活動的方式及工具，即機制的設計有多種形式，包括直接提供、付費和監管等。監管是現代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由競爭帶來的秩序混亂損失與完全政府控制帶來的侵占損失之間作出權衡，作為新的手段，其與傳統手段的本質區別在于：監督者與被監督者須保持距離；其核心特征在于：它是基于規則的管理方式，即依法實施的行政活動。傳統行政管理是科層制管理體制，下級必須服從上級的命令和控制，爭議糾紛只能通過內部渠道解決；監管則是在監管者獨立于被監管者前提下的依法監管，其爭議糾紛可以通過行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途徑解決。②目前，我國對高等教育的監管制度仍延續傳統的計劃管理體制。對政府直接舉辦的公辦學校，主要采取的是傳統的管理方式，尚未建立政府法律監管的制度框架，也無獨立的、專門行使監管職能的機構；相關職能橫向分散于各部門，教育監管規則體系也與監管要求相距甚遠。特別是教育監管主體既是實際承擔主要監管職能的教育行政部門，又是公辦學校的舉辦者。在現行體制下，教育行政部門與被監管的對象無法保持一定的距離，更無法保證沒有利益的牽連。③我國高等教育管理體制改革正在從傳統的行政管理向政府監管轉變。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中的相關規定已充分反映這一變化。④進一步深化改革，運用監管理論對現行高等教育管理體制進行重構已勢在必行，而盡快建立基于規則的、獨立于服務提供者的監管機制則至關重要。在高等教育監管體系中，高等教育監管機構應由法律授權，高等教育監管規則應由法律規定，監管的執行必須遵照法律規則與程序，監管的結果必須可以依法追究責任。
三、大學治理
在多元主體為特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范圍大為縮小，相應地讓渡于其他治理主體，為此政府的角色需要重新建構。公共治理理論運用到高等教育領域，政府以新型的管理模式管理大學，政府與大學之間建立合作伙伴關系，政府以合作者的身份共同參與治理大學。⑤這就需要從大學治理的角度重新審視和界定政府與大學的關系，完善大學治理模式，明確地規制政府在大學治理中享有的職權和必須承擔的責任。大學治理是指政府、市場、社會、大學等利益相關者參與大學重大事務決策的過程。大學治理依其獨立法人的邊界分為內部治理與外部治理，在外部治理中政府作為大學治理平等主體之一參與大學治理。實踐表明，政府在大學治理中具體職責定位尤為關鍵。從大學治理多元主體分工看，政府在大學治理中主要履行制定政策、撥款調控和評估監管職能；政府要通過制定和出臺適當的政策，協調多元主體之間的利益關系。政府參與大學治理首先是制定政策戰略規劃與監管，如制定教育的根本方針和根本目標、組織和強化國家教育監管、確定教育經費的投入、支出及監管等。政府要不斷改革與完善對大學的撥款模式，促進國家財政投入的公平與效率，實現對大學發展的有效調控。其次是改變政府主導型評估，積極扶持和發展社會中介評估，形成政府評估和社會評估協同推進的新格局。
四、社會參與
社會力量作為大學治理平等主體之一,在參與大學外部治理中同樣發揮重要作用。社會參與大學治理是經濟社會發展的必然趨勢，也是高等教育社會化的體現。在發達國家，社會力量通過各種咨詢委員會、評估機構、董事會等介入大學治理，發揮咨詢和監督的作用，并成為高等教育管理（治理）體制的重要組成部分。我國傳統管理體制下的學會、協會、研究會、教育基金會、大學校友會、研究中心、信息中心、評估中心等高等教育中介組織，在開展科學研究，受委托開展各種評估，提供政策咨詢方面已經并將繼續發揮重要作用。但目前，有影響的高等教育中介組織在機構設置、人員安排、項目來源、經費保障等方面都存在著明顯的對政府的依賴性，在教育行政部門的領導下開展工作，實際是代替政府行使某些職能，具有官方或者半官方性質，缺少真正意義上中介機構的特色功能；而沒有政府背景的中介機構往往很難發展起來和發揮作用，這嚴重影響教育中介組織的權威性、公正性和社會聲望。⑥因此，扶持與培育社會組織是強化社會參與的關鍵環節，也是事業單位改革的突破口。教育中介機構和組織一般通過研究、咨詢、信息、撥款、評估、考試、督導等功能的發揮，溝通高校與政府、高校與社會之間的關系，不僅發揮重要的緩沖和作用，而且成為社會管理創新不可或缺的參與者和重要的咨詢力量。我國高等教育管理面臨的新挑戰、高等教育大眾化、大學承載的社會責任和高等教育投資管理體制，對社會性因素介入大學治理提出了新要求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》適應了這些要求。⑦為深化完善我國教育中介組織改革，首先應摒棄行政區域、行政級別對應設置教育中介組織的單一思路，建立跨區域、跨部門、性質多樣的綜合或專業教育中介組織；其次，消弭中介機構的“官辦”或“半官辦”等級色彩，確保中介機構的獨立性、公正性、權威性，增強中介機構的社會參與度和社會代表性；最后，制定相應的法律法規規范中介組織的運作，充分發揮中介機構作為社會力量在大學治理中的作用。
五、教育法治
關鍵詞：高校學生管理；法制化；新時代
立法、法治，是法律管理層面兩個十分重要的方面，而在高等教育學生管理領域相關法律法規的實施及監督，也脫不開這兩點。《憲法》規定，國家的權力機關和各級行政機關、政府部門具有立法和進行法律法規建設的責任及義務，而具體到各個執行機構，如高等教育機構，其責任主要就是法治或依法管理。高等教育執行機構或其管理者利用法律的手段來維護高等教育的公平正義，促進其和諧發展。
一、高校學生管理法制化的背景和理論基礎
學生管理的法制化一直以來都是行政主管部門特別是教育主管部門的工作重點，自20世紀90年代末教育部全面提出依法治校的基本要求以來，21世紀初期，教育部就對依法治校給出了明確定義，即嚴格遵循教育法律的導向而開展教育教學活動，并在教育教學活動中做到將學生的人格和合法權益放在首位，努力營造以法治精神為背景的良好育人條件，不斷提高教育管理者、教師的法律素養和法律意識，提高高校依法處理和解決各種學生、學校間矛盾和沖突的能力［1］。這一意見將依法治校提升到一個新的高度；兩年后，教育部高等學校學生管理規定橫空出世，將學生在校期間的權利和義務進行了明確，高校學生正確享受、履行權利和義務從此有了官方的權威的法律依據；早在2012年，高校學生管理工作的變革面對新的機遇，教育部在《全面推進依法治校實施綱要》別指出，師生為主、法制為器，是創造自由、平等、公正、法制的育人環境的基礎。改革開放以來，國民經濟飛速發展，隨之帶來的是社會的結構和利益格局的劇變，人們的思想和社會風氣越來越趨向多元化、自由化，公民開始對權利和法制有了更深刻的體會、更高的要求。高校學生經歷了中小學時期的長期高壓，許多大學生的思想、意識和行為都處在“放飛自我”的極端狀態，但是另一方面，這批相對素質較高的學生對待新鮮事物和思想的接受能力和速度又是其他群體無法企及的。隨著依法治教進程的推進，我們時常能夠在各類媒體上看到高校學生與高校之間的權責爭議案件，這表明高校學生的民主法制意識逐漸增強，逐步開始用權利本位思想武裝自己，在這樣的大環境下，墨守成規的傳統學生管理模式必然不能再適應社會發展的需要，而尋找高校及學生之間新的定位，尋找新的、適應社會和教育教學發展的新的學生管理手段，也變成了各大高校、各級教育管理者們爭相研究、熱烈探討的時代課題。
二、高校學生管理法制化的意義
中國的教育理論和手段最早可以追溯到孔夫子的時代，“人治”的色彩也是從封建時期就流傳下來的傳統“文化”，在這種近乎專權的管理體制下，教育者往往習慣于自己的主體地位，往往強調對于學生的絕對領導和絕對權威，往往不能容忍反對及質疑的聲音。大學生的權責意識、法制觀念也隨之不斷更新和強化，這種傳統的、老舊的、不平等的教育、管理方式慢慢不被學生所接受，反對、抗爭的聲音不絕于耳。因此，高校學管工作的法制化改革刻不容緩。（一）有助于保障高等教育戰略目標的實現。在已經過去的20世紀，我國的教育體制改革始終在追趕國家經濟發展的步伐，旨在打造層次結構合理、學科門類齊全的教育體系，到20世紀末，基本建立了集科學研究與中國特色社會主義偉大實踐于一體的高級專門人才的培養體制。中國高等教育領域繼“211”“985”工程后，“十二五”期間，又進一步提出了“雙一流”建設的國家戰略，有利于提升中國高等教育綜合實力和國際競爭力，有利于實現“兩個一百年”奮斗目標，有利于為民族振興的中國夢提供有力支撐［2］。長期以來，政策是我國教育事業發展的主要保障力量，法規的保障作用并沒有得到充分的開發及利用，高等教育事業也不例外。誠然，沒有政策，高等教育就沒有肥沃的土壤、難以發展，但法規的作用是政策無法取代的，沒有法律法規保障的發展，后勁不足、發展不暢。只有以高校學生管理法制化為主，政策保障為輔，雙管齊下，高等教育才能實現可持續發展。（二）有助于提高高校依法治校的管理水平。社會各界對于“依法而治”都有其獨到的見解，在落實上也有各自獨特的方式方法，對于教育領域而言，依法治校是重要舉措。在學校的管理工作中，人的管理毋庸置疑是最重要的，學生管理是學校工作的第一要務，依法治校就是要求依法管理學生。我國高等教育由于廣泛存在機構設置不合理、職責劃分不明確、工作效率不積極等問題，管理效能不足、收益不高。學生管理法制化，可以有效杜絕上述不良現象的產生，促進高等教育、高等學校的良性發展，提高高等學校的辦學效益。（三）有助于增強學生的法制意識。社會法制化是市場經濟的重要土壤，而自然辯證法告訴我們，思想對于行為具有先導作用，法制意識即是遵守法律的理論先導。在社會主義市場經濟中，當代大學生既是主力軍，也是一支生力軍，所以高校對于大學生的培養遠不能拘泥于科學文化知識，同時還有責任和義務提高大學生的法制意識，兩者有機結合才是他日大學生們在社會立足的根本。實現高校學管法制化，當代大學生可以深入社會法制化發展的內部，使他們對法制的感受更加理性化，有助于其成為中國特色社會主義事業的接班人。（四）有助于平衡高校與學生之間的關系。在傳統的教育體系中，學生是教育的客體，大學生尤其是當代大學生年紀更長、獲取資訊更便捷，反而會出現將心智不成熟誤作個性獨特、將過于自我為中心誤作思想前衛等情況。因此，在大學教育中，常常需要將學生作為主體看待［3］。也就是說，在高校的學生管理工作中，需要做到以學生為中心、以學生為目的、以學生為導向。需要注重于保護學生的權利和義務，將關懷和關心學生作為學生工作的主旋律。成立學生自治組織，鼓勵學生對于一些簡單常規的事務進行自治自理，同時亦不可過度，對于涉及原則性的，或確屬學生不具備自治能力的事務，應明確并由學校依據相關法律法規進行嚴格管理，并建立健全的溝通、反饋機制［4］。即高校學生管理應權責明確、張弛有度、有節有界，既不可一味放權，做“甩手掌柜”，亦不可限制過當，以免打壓大學生的主觀能動性。
三、高校學生管理法制化的具體實踐
要實現高校學管工作的法制化，方法得當、舉措得力是教育管理者工作的重點。可依靠教育部等行政主管部門的文件精神作為理論依據，結合學管工作實際，從以下幾方面探索學生管理工作的法制化［5］。（一）健全相關法律法規和管理制度。法律法規體系的完善是一切法制化進程的基本前提，高校學管工作的法制化離不開成熟的教育法規基礎，這些法律法規既是教育管理工作實施的標尺，也是教育管理工作前進的基石。每所高等學校都設置有其學生管理條例、考試管理條例、后勤管理條例、違紀處罰條例等，這些常規制度規范了教育者、教育管理者和學生的行為，它們從屬于各級高等教育法規，既體現了法律法規約束功能的共性，又有其涉及對象、實施領域的個性。只有法律法規、實施細則和規章制度相互配合、相互完善、相得益彰，法制才是完善的、成體系的，法規的實施才有明確而具體的標準。誠然，在我國的教育法律法規體系中，無論是《高等教育法》等相關法律，還是《普通高等學校學生管理規定》等教育相關部門出臺的行政管理規定，都為高校學管工作提供了堅實的理論基礎和實施依據，但依然不能夠完美地覆蓋到有關教育教學的各方各面，如高校對學生管理的權責界限、學生與高校的糾紛處理方式都屬于沒有涉及的灰色地帶，更有甚者，某些高校內部的規章制度本身便違背了有關法律法規，這顯然會阻礙法律法規的統一性和正確性，影響各類法律法規、行政管理規定的有效實施，對于高校的學生管理工作是不利甚至有害的。因此在實施和執行過程中必須還要考慮具體情況，制定相應的實施細則、規章制度，以便更有效地執行。（二）完善高校法制化管理的方式和方法。要實現高校管理的法制化，就必須提供一系列的具象化的法制化管理、反饋和調節機制。如，許多大學的學生管理規章和規定中都特別地增加了學生處理的申訴機制，當大學生感到自己的合法權益被侵害時，可以有具體、明確的方法、途徑向學校表達自己的異議和訴求，這就是高校法制化管理的具體體現，學生、學校的權責都有明確的依據去執行，通過合理途徑對于涉權問題進行申訴和處理后，學生如果對處理結果存在異議，可通過正常渠道向上級教育行政主管部門申訴，亦可要求社會第三方介入，如求助仲裁機構申請仲裁，甚至人民法院等，這些做法對于合理地處理學校及學生之間的權責糾紛和矛盾沖突，體現法制的權威性和公信力有積極的作用，一方面維護了學生合法的權益，另一方面也間接為高校免除了后顧之憂。再者，高校學生對于學校來說不可避免地屬于弱勢群體，對于這一客觀因素，高校亦有義務為學生提供法律幫助及法律服務，進一步增強其法律手段、提高其維護自身合法權利的能力。（三）強化教育各界的法制觀念和意識。法制的建設不僅僅是司法部門的義務，與社會各界都息息相關。許多人認為相較于法律，政策與生活聯系更緊密，我們應該按政策辦事，因而漠視法律；有的認為法律只是制裁犯罪分子的手段，與他人無關；還有的認為高校是專心學習的地方，法制建設與高校關系不大等等。高等教育學生管理法制化，必須改變以上的錯誤觀點，而解決這些問題的主要手段就是法制教育。教育各界都對法制有了足夠的認識，高校學生管理工作的法制化才能有肥沃的土壤［6］。學生相對于學校來說屬于弱勢群體，當自己的合法權益受到侵害時，弱者心態會阻礙學生合理訴求自己的權利，事實上學生對于法制的認知也不足以支撐其站起來維護自己的權益。相反，學校擁有學生個體所遠不能及的資源、權限和社會影響力等，如果高校管理者法律意識淡薄，極有可能利用這些資源、權限和社會影響力，操縱事態的發展、逃避學校應該承擔的責任和義務。這種現象對于學生與學校間的權責糾紛的處理是十分不利的。因此，教育所涉各界在學生管理工作中都需要強化法制意識，學校、學生管理工作者應樹立正確的法制觀、正確地使用法治手段、積極地對待法律賦予其的權利和義務，而學生則要摒棄弱者心理，用法律武裝自己，既要敢于維權，又要善于維權、合理維權、依法維權。（四）重視高校法制教育與網絡結合。近年來，受網絡技術井噴式發展的影響，以微博、抖音等平臺為代表的自媒體充斥著人們的生活。它們深刻影響著當代學生的生活和思維方式，也給高校學生管理工作帶來了巨大挑戰。高校學生心智不成熟、閱歷不豐富、判斷不客觀，在虛擬的網絡世界非常容易喪失理性，片面、偏激地了解問題、發表言論，甚至做出傷害自己和他人的行為；此外，在當今的社會形勢下，各行各業“內卷”嚴重，一些無良媒體為了賺眼球、博出位，喪失了新聞從業者的基本操守，輸出的觀點夾帶私貨、故意引導輿論，而大學生往往容易被利用。這些因素都有可能成為高校甚至社會的“定時炸彈”。不可否認，網絡已經成為高校學生管理工作的新挑戰，因此，高校學生管理工作中必須順應時勢，將網絡空間，尤其是網絡自媒體領域的法制教育重視起來。此外，高校也應積極探索將網絡自媒體的資源和特色運用到學生管理的實踐中，意識到信息化管理對高校學生管理的積極作用和意義［7］。打造多元化、現代化、網絡化的學生管理模式。嘗試建設校方官方自媒體平臺并設立專門的責任機構，發揮喉舌作用，宣傳、展示學校的政策方針、校園文化、科研成果、新聞動態等。同時，可以通過自媒體充實學生的意見反饋、維權投訴、溝通建議渠道，打造更完備的學校學生聯系樞紐［8］。
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一、民辦高校依法治校存在的問題
近年來，隨著國家依法治國基本方略的提出，各高校的依法治校工作都有了一定程度的進展，積累了很多好的經驗，創造了一些具有地方特色的依法治校的工作思路，尤其是民辦高校的進步更是奪目，通過依法治校工作的開展，使得大多數民辦高校都走上了規范辦學的道路，對于我國民辦高校之間展開良性的競爭創造了很好的氛圍。然而，就目前民辦高校依法治校的現狀來看，我國民辦高校依法治校工作的整體水平并不高，仍然存在一些問題，主要有：
（一）我國現行的高等教育法律體系不完善，依法治校的基礎不扎實
改革開放以來，隨著高等教育對社會影響的廣度和深度的全面提升，依法治校的基本方略也逐漸在全社會形成了共識，因此高等教育法制化的全面開展已經是迫在眉睫。自從1980年我國制定第一部教育法律（《中華人民共和國學位條例》）以來，我國相繼制定了《高等教育法》、《職業教育法》、《普通高等學校學生管理規定》等一系列教育方面的專門法律，基本實現了我國高等院校有法可依的目標。但是，在看到這些成就的同時，我們不得不承認，我國的高等教育法律體系還存在很多不足之處，從整體上來講還不完善，還有很多需要加強的環節，比如說學校與教師、學生之間的法律關系的性質如何界定；各個高校根據法律授權而實施的行為是否超出權限缺乏專門的監督管理部門等等，以上問題的出現嚴重制約高校依法治校工作的順利進行。
（二）民辦高校管理者的法治意識和依法治校的觀念淡薄，管理水平不高
雖然我國公民經過普法教育，在法律意識方面有了很大的提高，但是由于在進行普法宣傳時存在走過場、搞形式的情況，以至于接受普法教育的大部門人只是應付了事，根本不知道如何去用法律的尺度來衡量自己行為的合法性。高校管理隊伍本來應該是最應該有堅定的法律信仰的群體，然而他們的法律意識現狀同樣不容樂觀。在民辦高校的管理中，部分管理人員法律意識淡薄，完全無視法律的存在和要求，想做什么就做什么，想怎么做就怎么做，肆意濫用自己手中的行政權力去管理學校事務，不能有效運用法律手段解決管理中出現的問題。
（三）民辦高校依法治校的內部規章制度不健全，有關法律監督部門執行力度不夠、監督不到位
校內規章制度不健全，主要表現在兩個方面：一方面，學校的規章制度與國家現行的法律法規相沖突，越權行使法律法規賦予學校的管理權力，從而導致學校在管理校園事務的過程中屢屢出現違法現象。另一方面，民辦高校的盈利性質決定了他在管理學校事務時存在著重視學校權力而忽視學生權利的情況，致使權利性規范和義務性規范嚴重失衡。
二、大力推進民辦高校依法治校工作的對策分析
正如上文分析，民辦高校在治校過程中存在很多的問題，同時依法治校又是關系民辦高校生存與發展的重要一環，因此，對民辦高校而言，如何快速合理地解決這些問題，是擺在高校管理者面前的一項課題，那么針對以上所提到的問題，結合民辦高校的實際情況，特提出了以下幾條建議：
（一）建立健全高等教育法律體系，使得高校的管理真正有法可依
我國現行的一些高等教育法律，由于受制定時的立法指導思想、立法技術和立法環境的制約，顯得有點兒粗糙和過失，因此我們有必要通過借鑒其他國家依法治校的先進經驗來修改現行教育法律，使其操作性增強，指導意義更大。另外，對于高等教育法律體系尚未調整的法律關系即法律空白的方面要加快立法的腳步，盡快把需要受到調整的所有法律關系都納入到教育法律體系中來，真正實現有法可依。
（二）提升高校管理者的法律意識，提高他們的管理水平，樹立依法治校的觀念
高校管理者作為高校依法治校的主體和參與者，他們的法律意識狀況和管理水平以及依法治校的觀念直接影響高校依法治校的效果，依次，只要管理者能夠提升自己的法律意識，樹立正確的法制觀念，依照法律法規管理學校，依法行使權力，自覺履行義務，保障師生的民主權益，就能夠促進高校依法治校的有效開展。
（三）制定符合法治精神的高校內部規章制度
關鍵詞：高等教育投資主體；多元化；民辦高等教育
高等教育作為一個國家的高級教育層次，在整個教育領域中占有重要地位，歷來受到各國的高度重視。高等教育投資為高等教育的發展提供了物質基礎，直接影響到高等教育發展的規模與質量。為了擴大高等教育投資的資金來源，豐富高等教育資源，實行高等教育投資主體多元化已經成為我國高等教育發展的必然趨勢。
一、實行高等教育投資主體多元化的理論基礎和現實依據
第一，實行高等教育投資主體多元化的理論基礎。根據高等教育屬于準公共產品的性質特點，應該遵循“誰收益誰負擔”的市場經濟原則。高等教育使社會和個人都獲得利益，其成本理應由受益者共同分擔。1986年美國比較高等教育財政專家布魯斯?約翰斯通提出了著名的“高等教育成本分擔”理論。該理論的提出為解決困擾世界各國的高等教育財政危機提供了有效的方法。如今，實行教育成本分擔已成為各國高校多渠道籌措教育經費的一個重要手段。
第二，實行高等教育投資主體多元化的現實依據。首先，在計劃經濟體制下，我國高等教育由國家包辦，隨著市場經濟體制的建立，高等教育辦學體制進行了重大改革。但是，過去長期實行單一的國家投資模式產生了一系列問題，例如，由于高校由政府興辦，有財政經費作保障，高校逐漸成為脫離于外部世界的“象牙塔”，在這種相對封閉的環境中，大學間缺乏競爭、效率低下。為了實現高等教育資源的優化配置，投資主體多元化已成為我國高等教育發展的必然選擇。其次，在目前的知識經濟背景下，教育越來越受到人們的重視，人們對接受高等教育的需求不斷加大，高等教育逐漸由精英教育轉變成大眾教育。但高等教育資源短缺、國家對高等教育投入不足一直是制約高等教育發展的瓶頸。“窮國辦大教育”是對我國教育資源不足的形象描繪，體現出目前我國高等教育不能滿足人民需要的現狀。將社會資金引入到教育領域，使高等教育投資主體多元化，能有效提高高等教育供給，在一定程度上滿足人們的教育需求。
二、促進民辦高等教育發展的措施
第一，政府、民眾轉變對民辦高校的認識。民辦高校是在打破國家對高等教育“壟斷”的基礎上發展起來的，作為發展高等教育的一股新鮮力量，具有自身獨特的優勢。政府應對民辦高校形成正確的觀念，為其發展創造良好氛圍，消除公辦學校與民辦學校之間的不平等。對于經營良好的民辦高校適當的給與物質上的獎勵，對于那些以賺錢為目的的“學店”式學校、“文憑工廠”式學校則要堅決取締，以維護民辦高校的聲譽。
同時，民眾也應對民辦高校樹立正確的認識，民辦高校不是作為公辦高校的補充而存在，而是為滿足人民在教育上的多樣化需求而產生的，它與公辦高校在法律地位上是平等的。民眾要對民辦高校有信心，以促進民辦高等教育的蓬勃發展。
第二，對民辦高校實行分類管理。目前人們對民辦高校公益性與營利性問題的爭論反映出政府在對民辦高校的管理上存在問題。對此，我們可以借鑒美國的做法――對民辦高校進行分類管理。美國的私立高校分為營利性和非營利性兩種，非營利性高校的辦學資金主要來源于學費、個人與社會捐助以及政府資助。捐贈者不是捐贈財產的所有者，董事會雖然對教育機構的財產有處決權，但董事會的成員并不擁有教育機構的任何財產。而對于營利性高校來說，舉辦者享有對投資所形成財產的所有權并享有相應的財產收益權，按企業管理，照章納稅，管理者對投資者個人或股東負責。這樣進行明確的區分后，非營利性高校的財產歸學校所有，辦學期間的積累資金不進行分配，而是用于學校的繼續發展。營利性學校對國家依法納稅，則可以光明正大地享有學校財產的收益權。
第三，進一步完善民辦高等教育的法律法規。“民辦高校的產權問題是伴隨民辦高等教育發展的重大問題之一，同時也是民辦高校能否健康持續發展的關鍵所在”。目前，民辦高校的產權問題受到了人們的廣泛關注，由于民辦高校的投資主體較為復雜，法律在這方面的規定十分模糊，各種問題層出不窮。資產歸屬不清晰，投資者利益就得不到保障，勢必會影響舉辦者投資高等教育的積極性。目前雖然存在《社會辦學條例》、《民辦教育促進法》等一些法律法規在促進社會投入資金、規范民辦高校辦學上起到一定作用，但由于各地經濟發展、文化背景不同，這些法律法規在實踐中可操作性差，導致一系列問題的產生。因此，有必要進一步完善。地方政府立法部門應發揮積極作用，根據中央的立法精神，因地制宜地制定出切實可行的實施細則，使政府在對民辦高校進行管理時有法可依，民辦高校也能明確自身的權利義務，自覺遵守法律法規。
第四，民辦高校要形成自身辦學特色。哲學中強調外因通過內因起作用，政府為民辦高校創造良好的政策環境、輿論環境屬于外因，民辦高校要獲得健康發展關鍵在于高校自身要在提高教學質量、形成辦學特色上做出努力。現有民辦高校中存在的一個嚴重問題是對自身定位不清，沒能正確把握自身優勢和特色，盲目跟隨公辦學校的發展模式，致使民辦高校的發展空間十分狹窄。因此，民辦高校應對自身形成正確的認識，根據社會發展需要，揚長避短，確定自身的辦學特色。這需要學校領導有獨特的教學理念，并將這種理念滲透到日常教學、管理過程中，打造出學校的品牌，增強學校的競爭力。
參考文獻：
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